II OSK 1217/07

II OSK 1217/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
III SA/Po 1010/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2007-03-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 1010/06 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1960 r. Nr [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej F. B. zwrotu kosztów postępowania w całości
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2007 r., rozpoznając skargę F. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten za ustalony uznał następujący stan faktyczny sprawy.
Skarżąca F. B. domagała się przed organami administracji stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r., którym utrzymano w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] listopada 1960 r. o przejęciu, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, nieruchomości rolnej swych rodziców T. i L. małżonków W. o powierzchni [...] ha, położonej w S. i zapisanej w Kw S. tom I wykaz [...], na własność Skarbu Państwa.
Rozpoznając tą sprawę, po wcześniejszych decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z powodu pominięcia w postępowaniu jako jego strony wszystkich spadkobierców T. i L. małżonków W. oraz obecnych użytkowników nieruchomości wchodzących w skład ich gospodarstwa rolnego oraz po decyzji tego organu z [...] lipca 2005 r. o umorzeniu postępowania i postanowieniu z [...] grudnia 2005 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanych orzeczeń. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o stwierdzenie nieważności nie mogło być uwzględnione, gdyż nieruchomość, którego ono dotyczy, została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na odstępstwo od narodowości polskiej T. W. i mimo że został on zrehabilitowany a nieruchomość zwolniona spod dozoru, zarządu i zajęcia, to jednak nie zwrócono jej właścicielowi, tylko dalej, w tym w dniu 5 kwietnia 1958 r., pozostawała ona we władaniu Państwa, gdyż w imieniu Państwa władali nią m.in. K. P., A. S. oraz J. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też, że stwierdzenie nieważności byłoby możliwe, gdyby zostało wykazane, że orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś zgodnie z dotychczasową wykładnią art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego wystarczającym warunkiem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było objęcie władania nieruchomością przez Skarb Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. i pozostawanie jej w tym dniu w jego władaniu. Na potwierdzenie takiej wykładni odwołano się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. w sprawie W 5/90, dotyczącej powszechnie obowiązującej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (numeracja artykułu i nazwa ustawy obowiązujące w chwili orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, odpowiadające art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła, iż pominięto, że od października 1946 r. nieruchomość, o którą chodzi w sprawie, nie była we władaniu Skarbu Państwa, lecz została przez Państwo bezprawnie zagrabiona.
Decyzją z [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2006 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji przyznał, że przejęcie w 1946 r. nieruchomości T. i L. małżonków W. nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże nie jest sporne, że od tego czasu pozostawała ona we władaniu Państwa i pozostawała w nim także w dniu 5 kwietnia 1958 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, której przepisy przewidywały, iż wszelkie nieruchomości objęte we władanie Państwa, niezależnie od sposobu objęcia we władanie, w tym także wówczas, gdy nastąpiło to z naruszeniem prawa, i pozostające w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy, przechodzą na własność Państwa.
W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile skarżąca twierdziła, że z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie wynika, aby przejęcie na własność Państwa dotyczyło także nieruchomości, które znalazły się we władaniu Państwa w wyniku naruszenia prawa.
Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację.
W świetle art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym. Do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych dochodzi bez względu na okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości we władanie przez Państwo. Stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie (ex lege) i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu. W związku z tym poza oceną Sądu pozostaje fakt objęcia nieruchomości we władanie przez Państwo na mocy przepisów o reformie rolnej. Wymaganym było natomiast ustalenie czy spełniona została przesłanka pozostawania nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazania jej w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Było to także wymagane niezależnie od stwierdzenia zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] stycznia 1957 r., że nieruchomość była przeznaczona na cele reformy rolnej, gdyż zaświadczenie to nie miało charakteru decyzji administracyjnej, oraz niezależnie od dokonanych wpisów w księdze wieczystej, gdyż mogły one nie być zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.
Art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie stanowił podstawy do przejęcia na własność Państwa gruntów, które zostały przekazane innym osobom na własność. Zwrot "objęte we władanie" i "pozostające nadal we władaniu" pozwala sądzić, że chodzi o władanie jak właściciel (posiadanie samoistne), o którym mowa w art. 336 K.c.
Z aktu nadania ziemi A. S. z dnia [...] października 1946 r. wynika, że otrzymał on na własność nadział ziemi o obszarze [...] ha wraz z połową domu mieszkalnego i innym dobytkiem. Jego prawo własności nie zostało wpisane do księgi wieczystej, zaś orzeczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1958 r., powołując się na art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, przejęto na własność Państwa nieruchomość stanowiącą jego własność. Zatem to A. S. był w dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego właścicielem części nieruchomości, o którą chodzi w sprawie.
Brak także dowodów, aby uznać, że nieruchomość ta w dniu 5 kwietnia 1958 r. znajdowała się w użytkowaniu innych osób fizycznych czy prawnych. Wprawdzie z uchwały Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] marca 1952 r. wynika, że przyjęto rezygnację A. S. z działki nr [...],[...],[...] o obszarze [...] ha i oddano ją w dzierżawę J. B., ale z umowy dzierżawy z [...] marca 1952 r. wynika, że wydzierżawiona ona była na okres 3 lat, to jest do stycznia 1954 r. Zatem skoro decyzja odbierająca własność ziemi A. S. zapadła po dniu 5 kwietnia 1958 r., a w samym jej uzasadnieniu wskazano, iż "obecnie z tego gospodarstwa Państwowy Fundusz Ziemi wydzierżawił zięciowi odwołującego się J. B. ca [...] ha gruntu oraz budynki a resztę gruntów oddał w użytkowanie drobnym dzierżawcom", to tym samym nie sposób jednoznacznie przesądzić, że w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była ona we władaniu Państwa lub w użytkowaniu innych osób.
Odnośnie do drugiej część nieruchomości T. i L. małżonków W., którą użytkował K. P., to w aktach brak jest dokumentu nadania jemu ziemi. Jest jedynie decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nadanego K. P.. Zgodnie z art. 2 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej tytułem wpisania w księdze hipotecznej prawa własności jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Wobec tego nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy K. P. stał się formalnym właścicielem nadanego gospodarstwa. W związku z tym wątpliwości natury faktycznej i prawnej budzi decyzja z [...] października 1963 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej własność K. P., której podstawą miał być art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, gdyż z tego przepisu wynika, że z mocy prawa przechodzą na własność Państwa gospodarstwa "nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej". Wątpliwości wnikają z tego, że decyzję taką podjęto dopiero [...] października 1963 r., a więc nie tylko po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale także po wydaniu decyzji z [...] listopada 1960 r. o przejęciu na własność Państwa całej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha.
Na cele reformy rolnej w dniu 1 czerwca 1945 r. przekazano gospodarstwo o powierzchni [...] ha. Z zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1946 r. Państwowego Urzędu Repatriacyjnego wynika, że A. P. przekazano gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, na mocy decyzji z dnia [...] października 1963 r. państwo przejęło na własność gospodarstwo o obszarze [...] ha, zaś na mocy orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. Państwo przejęło na własność gospodarstwo stanowiące własność A. S. o powierzchni [...] ha. Tym samym ponownego rozważenia wymaga ta część orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, skoro od momentu jej rozparcelowania obszar przejętej przez Państwo nieruchomości zmniejszył się. Nie bez znaczenia jest też fakt, że z przedmiotowej decyzji wynika, iż sporna nieruchomość oddana była w użytkowanie drobnym dzierżawcom, jednakże bez wskazania daty i obszaru, zaś skarżąca w toku postępowania administracyjnego wskazywała, że określona część nieruchomości była w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego a były jej właściciel - T. W., zamieszkiwał przez cały czas wraz z rodziną na terenie gospodarstwa.
Te wszystkie argumenty skłoniły Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że bez jednoznacznego wskazania czy nieruchomość, o którą chodzi w sprawie, w chwili wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego znajdowała się nadal we władaniu Państwa, bądź została przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć o prawidłowości podstawy prawnej decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnia to stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone decyzje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile skargę kasacyjną oparło na podstawach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem organu naruszenie prawa materialnego polega na naruszeniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo że były one zgodne z prawem oraz na naruszeniu art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomości rolnych nadanych na własność w trybie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej pomimo, że zostały one opuszczone przez osoby, którym je nadano i ponownie objęte we władanie przez Państwo.
Z kolei naruszenie przepisów postępowania zdaniem autora skargi kasacyjnej polega na naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile pomimo braku trafności skargi, a także braku wynikających z akt sprawy, innych przyczyn mogących stanowić podstawę uwzględnienia skargi, stwierdzenie w wyroku innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo braku takich naruszeń postępowania, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie w jaki sposób stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy, niezamieszczenie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania oraz brak oceny prawnej, która mogłaby wiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, części z nich nadał znaczenie nie odpowiadające przepisom, na podstawie których je wydano, innym zaś bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej. Kwestia czy zaświadczenia wydawane na podstawie dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. mają charakter decyzji administracyjnych czy też nie, jest, zdaniem skarżącego, kwestią sporną, nie mniej jednak wydanie takiego zaświadczenia w 1957 r. niewątpliwie świadczy o woli (i fakcie) władania przedmiotową nieruchomością przez Państwo, tak samo jak złożony w dniu 24 stycznia 1958 r. (a więc wkrótce przed wejściem w życie ustawy) wniosek o dokonanie wpisu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nadmienia pełnomocnik SKO, że dokumenty do akt sprawy złożyła F. B., jako dowód bezprawnego władania nieruchomością należącą do jej ojca przez Państwo. Dodatkowo podnosi, że skarżąca F. B. w żadnym swoim piśmie, na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała faktu władania przedmiotową nieruchomością przez Państwo w dniu 5 kwietnia 1958 r., wręcz odwrotnie potwierdzała taki fakt. Z tego też powodu nie było konieczności szczegółowego dowodzenia i uzasadniania w uchylonych przez Sąd decyzjach istnienia takiej okoliczności, jako bezspornej. Zdaniem skarżącego fakt nadania części przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim nie uzasadnia, w świetle innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przyjęcia, iż części te w dacie wejścia w życie ustawy nie były we władaniu Państwa. Przyznaje się w skardze kasacyjnej, że jeżeli chodzi o A. S., to dopiero decyzją z dnia [...] listopada 1958 r. pozbawiono go ostatecznie własności gospodarstwa rolnego położonego w Sarbii, jednakże z innych dokumentów, które pominął Sąd, wynika, iż gospodarstwo to już w 1956 r. zostało definitywnie opuszczone przez A. S. na skutek jego rezygnacji i wniosku o przejęcie gospodarstwa przez Państwo. Z dokumentów tych wynika także, iż już po pierwszej rezygnacji A. S. z prowadzenia gospodarstwa w 1952 r. jego grunty zostały przejęte i zadysponowane przez organy Państwa. Wskazuje na to także treść decyzji z [...] listopada 1958 r., w której uzasadnieniu wspomina się, iż grunty po A. S. zostały wydzierżawione przez PFZ, z czego nie wynika, że wydzierżawiono je właśnie w listopadzie 1958 r. Podnosi się w skardze kasacyjnej, że odnośnie gruntów nadanych K. P. Sąd nie zwrócił wystarczającej uwagi na podstawę prawną decyzji z dnia [...] października 1963 r. Przepis ten (art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.) wskazywał, iż grunty opuszczone przed określoną nim datą, przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie tego dekretu. Potwierdzają to decyzje o charakterze wyłącznie deklaratoryjnym. Data wydania takiej decyzji nie ma więc w tym przypadku żadnego znaczenia. Ponieważ, jak wynika ze wspomnianej decyzji, K. P. przed dniem [...] kwietnia 1955 r. opuścił przedmiotową nieruchomość, to należy przyjąć, iż w dniu 5 kwietnia 1958 r. z pewnością była ona we władaniu Państwa (skoro z mocy prawa przeszła na jego własność). W końcu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że nie znajduje podstaw do przyjęcia, by zostały w postępowaniu administracyjnym naruszone przepisy art. 77 i 80 k.p.a., a zatem w jego ocenie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W oparciu o takie zarzuty i ich uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca F. B. wniosła o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.
Przede wszystkim zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 77 i art. 80 k.p.a. i ze wskazaniem, że przepisy te Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile naruszyło, gdyż nie wyjaśniono jednoznacznie, czy nieruchomość, o którą w sprawie chodzi była w dniu 5 kwietnia 1958 r. we władaniu Państwa lub została przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym.
Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile zostały wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń (decyzji) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] listopada 1960 r. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stosuje się art. 77 i art. 80 k.p.a., czyli przepisy nakładające na organ administracji obowiązek przeprowadzenia koniecznych dowodów (art. 77) i uwzględnienia podczas dokonywania ustaleń faktycznych wszystkich okoliczności (art. 80). Jednakże zakres koniecznych do ustalenia w tym postępowaniu faktów jest inny niż w postępowaniu głównym. W postępowaniu głównym ustala się czy istnieją te fakty, które zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego, uzasadniają podjęcie określonej decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się natomiast czy istnieją te fakty, które zgodnie z normą prawną wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. pozwalają wyeliminować, poprzez stwierdzenie nieważności, wcześniej wydaną decyzję administracyjną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem do ponownego badania przesłanek wydania decyzji, która jest przedmiotem tego postępowania.
Stosując te rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rozpoznając podanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń (decyzji) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] listopada 1960 r., wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile nie było uprawnione do badania czy przesłanki zastosowania tego przepisu w istocie miały miejsce. Było ono natomiast zobowiązane do zbadania czy organy wydające te orzeczenia ustaliły, iż przesłanki te zachodziły. Przy czym przy tym badaniu należy uwzględnić, że nie jest wystarczające powołanie się na określony przepis prawa, w tym przypadku art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a nawet przytoczenie jego treści. Do zastosowania normy prawa administracyjnego nie jest bowiem wystarczające ustalenie jej obowiązującej treści, ale konieczne jest też wykazanie istnienia faktów, które zgodnie z hipotezą tej normy uzasadniają jej stosowanie. Wykazanie istnienia tych faktów winno polegać na powołaniu się na nie w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli tego nie uczyniono, to może to świadczyć, że decyzję wydano bez żadnego postępowania wyjaśniającego istnienie prawnie istotnych faktów. Taka decyzja może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją, mimo że brak było faktów to uzasadniających. Przy czym zastrzec należy, że nie zawsze niewskazanie prawnie istotnych faktów w uzasadnieniu decyzji administracyjnej uzasadnia przyjęcie, że została ona wydana bez żadnego postępowania wyjaśniającego. Taki wniosek będzie niezasadny, jeżeli z akt sprawy bądź z innych okoliczności istniejących w chwili podjęcia tej decyzji wynika, że jednak postępowanie takie przeprowadzono i tylko nie dano temu właściwego wyrazu w uzasadnieniu decyzji. W takiej sytuacji decyzja jest dotknięta wadą, ale nie polegającą na rażącym naruszeniu prawa, gdyż z okoliczności wynika, że były podstawy faktyczne do jej wydania.
Nie jest więc trafny argument Sądu pierwszej instancji, na którym zasadza się uwzględnienie skargi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile z naruszeniem art. 77 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniło jednoznacznie, czy nieruchomość, o którą w sprawie chodzi, w dniu 5 kwietnia 1958 r. była we władaniu Państwa lub została przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało obowiązku tego wyjaśniać. Miało natomiast obowiązek wyjaśnić, czy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. wydając decyzje na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego te fakty ustaliły i wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, a jeżeli nie, to czy w aktach sprawy administracyjnej są jakiekolwiek dowody świadczące o tym, że postępowanie wyjaśniające jednak przeprowadzono i w jego wyniku ustalono, że zachodziły fakty uzasadniające według hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przejęcie nieruchomości na własność Państwa.
Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest trafny także z tego powodu, że zarzucone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego ustawodawca w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie przedstawiono w nim w pełni stanu sprawy i z tego powodu nie sposób ocenić, czy poddane Sądowi pierwszej instancji decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile są zgodne z prawem.
Funkcja kontrolna względem aktów administracji publicznej sądu administracyjnego wymusza opisanie w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy kontrolowanych aktów. Przy czym, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – sąd ma do czynienia z kontrolą decyzji organu nadzoru, przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować także akty administracji poddane nadzorowi organów administracji publicznej. Dla sądu administracyjnego, kontrolującego wykonywanie administracji publicznej istotne jest, to co organy administracji uczyniły (jaki akt podjęły) oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej. Istotnym elementem podstawy faktycznej decyzji organu nadzoru, wydawanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest to na jakiej podstawie faktycznej i prawnej decyzja, której ważność jest stawką postępowania, została wydana. Zatem, podstawa prawna i faktyczna decyzji, która jest przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, też ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i z tego powodu winne być przedstawione w uzasadnieniu jego wyroku. W takiej sprawie jak rozpoznawana, gdzie chodzi o ustalenie, czy decyzje o lakonicznych uzasadnieniach nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że wydano je bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istnienie prawnie istotnych faktów, konieczne było też w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy wskazanie wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Gdyby tak Sąd pierwszej instancji uczynił, to obecnie Naczelny Sąd Administracyjny mógłby ocenić, czy z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] listopada 1960 r. wynika, że wydano je po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a jeżeli nie, to czy inne fakty wskazują, czy takie postępowania przeprowadzono. Następnie na tej podstawie mógłby ocenić, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile trafnie przyjęło, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji.
Skoro brak takich ustaleń Sądu pierwszej instancji, to zaskarżony wyrok musi być uchylony a sprawa ponownie przez ten Sąd rozpoznana w celu ustalenia tych faktów i dokonania ponownej oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile.
Przy tym ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni także to, że zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie stanowi podstawy do przejęcie na własność Państwa gruntów, które zostały przekazane innym osobom na własność. Tą tezę połączył z ustaleniem faktycznym sprowadzającym się do stwierdzenia, że część nieruchomości rolnej T. i L. małżonków W. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy była własnością A. S. i co prawda nie sformułował w związku z tym jednoznacznej oceny prawnej, ale jak należy sądzić z zastosowanego zestawienia, spowodowało to przynajmniej powstanie wątpliwości, co do zgodności z prawem orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1960 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] listopada 1960 r., a co za tym idzie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile.
Jednakże teza, iż art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie stanowi podstawy do przejęcie na własność Państwa gruntów, które zostały przekazane innym osobom na własność, nie jest trafna. Wydaje się oczywiste, że przepis ten, skoro mówi o przejęciu na własność Państwa nieruchomości będących we władaniu Państwa, to ma zastosowanie do nieruchomości, których Państwo nie jest właścicielem. Być może Sąd pierwszej instancji miał na myśli węższe wyłączenie, takie jak zinterpretowało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w skardze kasacyjnej przyjmuje, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż omawiany przepis nie stanowi podstawy do przejęcia na własność Państwa gruntów, które zostały nadane na własność w trybie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ale także i taka wykładnia nie jest uzasadniona. Wystarczy wziąć pod uwagę treść następnych przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, mianowicie art. 10 ust. 4, który byłby zbędny, gdyby art. 9 nie miał zastosowania do nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o reformie rolnej, a także jej tytuł, który jasno określa, że chodzi o uporządkowanie niektórych spraw związanych z reformą rolną. Zatem art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ma zastosowanie także do nieruchomości nadanych w wyniku reformy rolnej, które po tym nadaniu z powrotem przeszły we władanie Państwa albo mimo tego nadania spod władania Państwa nie wyszły i były w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy.
Wpływ błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego na wynik sprawy jest trudny do wskazania, gdyż Sąd pierwszej instancji również nie wskazał jakie znaczenie prawne ma dla niego wykładnia tego przepisu. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika wszak, że podstawą uwzględnienia skargi jest niedostatek postępowania dowodowego, mianowicie brak jednoznacznego wskazania czy nieruchomość, o którą w sprawie chodzi, w chwili wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego znajdowała się we władaniu Państwa lub że została przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym. Z uzasadnienia tego jednak również wynika błędne zrównywanie przez Sąd pierwszej instancji władania nieruchomością z prawem jej własności. Stwierdza bowiem ten Sąd na samym początku swojej argumentacji, że skoro na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości przechodziły na rzecz Skarbu Państwa ex lege, to poza oceną Sądu pozostaje fakt objęcia tych nieruchomości we władanie Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej. Wymagane jest natomiast ustalenie spełnienia przesłanki pozostawania nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazania jej w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Jest oczywiste, że nieruchomością może władać osoba, która nie jest jej właścicielem. Jednakże być może na skutek błędnego rozumienia władania Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro właścicielem części nieruchomości, o którą chodzi w sprawie, w dniu 5 kwietnia 1958 r. był A. S., to nie mogła ona być we władaniu Państwa, co z kolei przełożyło się na stwierdzenie, iż fakt władania przez Państwo nie został dostatecznie wykazany. Jeżeli przyjąć taki tok rozumowania, to błędna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego miała istotne dla wyniku sprawy znaczenie.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo że były one zgodne z prawem jest zbyt ogólny. Natomiast jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w jaki sposób mają one wpływ na wynik sprawy. Przy czym zaznaczyć należy, że istotnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zarzucany sposób, mianowicie nie wyjaśniając jasno w jaki sposób stwierdzone naruszenie prawa mogło wpłynąć na wynik sprawy, nie zawierając w uzasadnieniu jednoznacznej oceny prawnej wskazanych faktów i konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, ale w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób mogłoby to wpłynąć na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, uznając, że wskazane podstawy skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Na mocy art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile od skarżącej. Z argumentacji skarżącej wynika, że istotne znaczenie dla niej w rozpoznawanej sprawie odgrywa element osobisty, mianowicie wyrządzona, w jej odczuciu, jej rodzicom krzywda. W tej sytuacji skarżąca nie powinna być obciążana kosztami postępowania kasacyjnego, które zostały spowodowane nieprawidłowym postępowaniem Sądu pierwszej instancji i tym bardziej, gdy nie jest znany ostateczny wynik sprawy.