II OSK 1214/23

II OSK 1214/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1493/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 66, art. 51 ust. 1 pkt 1, i ust 4, art. 48, art. 29, art. 30, art. 52, art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § pkt 2 i pkt 4 oraz pkt 5 i 6, art. 113 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1493/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r. znak DON.7100.71.2022.BZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1493/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej zwana skarżącą, spółką) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r., znak DON.7100.71.2022.BZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej PINB) z dnia 17 października 2002 r., nr 335/02 nakazującej inwestorowi - skarżącej spółce, rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul. [...] w Krakowie, tj. rozbiórkę poddasza wraz z dachem na całym budynku, rozbiórkę części III piętra w połowie budynku od strony frontowej, tj. w części budynku nie przykrytej uprzednio stropodachem z pozostawieniem ściany kolankowej (ściana zewnętrzna od strony frontu) do wysokości 1,21 m nad poziomem stropu nad II piętrem oraz z pozostawieniem wewnętrznej ściany nośnej i rozbiórkę części budynku od strony podwórka do stropu nad III piętrem tej części budynku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 17 października 2002 r. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, wprawdzie była stroną postępowania, to jednak w dacie wydania decyzji nie mogła być adresatem decyzji rozbiórkowej, nie była bowiem właścicielem ani zarządcą nieruchomości. Własność przedmiotowej nieruchomości nabyła w drodze umowy zawartej w dniu 29 czerwca 2005 r. Ponadto zarzuciła, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały ze względu na brak ścisłego określenia czego ma dotyczyć orzeczony nakaz i opisująca inny niż faktyczny stan budynku. Dodatkowo przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia zupełnie innego przepisu prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 zamiast art. 48 Prawa budowlanego) stanowi rażące naruszenie prawa. Podała również, że wykonanie decyzji rozbiórkowej w sytuacji przynależności budynku do zespołu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, przy braku odpowiedniego pozwolenia konserwatora zabytków, naruszy przepisy o ochronie zabytków.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia 11 marca 2022 r., nr 91/2022, po uprzednim wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 17 października 2002 r.
Odwołanie od decyzji MWINB wniosła skarżąca, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 maja 2022 r., znak: DON.7100.71.2022.BZA utrzymał w mocy tę decyzję.
Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności tej decyzji, ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. skargę oddalił.
Sąd uznał, że nie zachodzi żadna ze wskazanych we wniosku wad uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania, że organ w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego zakresu kwestionowanej rozbiórkowej decyzji PINB z dnia 17 października 2002 r. Sąd częściowo podzielił zarzuty skarżącej w tym zakresie. Decyzja powinna precyzować, czy wskazana w jej sentencji "rozbiórka poddasza wraz z dachem na całym budynku" dotyczy również jego oficyny, czy wyłącznie budynku frontowego. Nie jest także jasne zawarte w decyzji sformułowanie "rozbiórkę części III piętra w połowie budynku od strony frontowej (tj. w części budynku nie przykrytej uprzednio stropodachem)". Nie wiadomo bowiem którą część (połowę) trzeciego pietra, organ miał na myśli.
Powyższe niejasności nie mogą jednak prowadzić, w ocenie Sądu, do wniosku o kwalifikowanej wadzie niewykonalności decyzji PINB, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazane przez skarżącą wątpliwości mogą zostać wyjaśnione w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 K.p.a.
Sąd zgodził się ze skarżącą, że wszelkie prace rozbiórkowe niosą ze sobą zagrożenie, zwłaszcza dla sąsiadujących budynków, jednak to rzeczą inwestora jest odpowiednie zabezpieczenie tych robót. Również po stronie inwestora leży konieczność zabezpieczenia budynku na czas rozbiórki dachu w taki sposób, aby uniknąć jego zalewania. Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych argumentów natury technicznej, z powodu których kwestionowana decyzja PINB, miałaby być niewykonalna.
Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że decyzja o rozbiórce pozostaje w sprzeczności z uprzednią decyzją PINB z dnia 25 kwietnia 2002 r., nr 123/02, nakazującą usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ nadzoru budowlanego decyzją tą nakazał skarżącej w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane) usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku w poziomie III piętra w obrębie istniejącej więźby dachowej i stropodachu zgodnie z przedłożonym dokumentem pn. "Projekt wykonania nowych ścian szczytowych, wieńców płyty żelbetowej nad III piętrem oraz ocieplenia ścian i przemurowania ściany środkowej" (...) poprzez wykonanie:
1. rozbiórki ściany środkowej do wysokości około 150 cm od podłogi III pietra oraz przemurowanie jej do wysokości około 120 cm cegłą pełną na zaprawie cementowej; 2. ścian szczytowych zgodnie z obowiązującymi przepisami (...); 3. wieńca obwodowego na nowych ścianach; 4. pogrubienia i docieplenia frontowej ścianki kolankowej w istniejącej wysokości; 5. płyty żelbetowej w części przekrytej obecnie stropodachem; 6. po rozbiórce stropodachu, prowizorycznego zabezpieczenia budynku, zabezpieczającego obiekt przed opadami atmosferycznymi do czasu wykonania docelowego dachu.
Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 31 lipca 2002 r. skarżąca poza wskazanymi wyżej robotami budowlanymi, dokonała podniesienia ścianki kolankowej na pełną wysokość kondygnacji, a nad traktem od strony podwórza nadbudowano kondygnację przekrywając prowizorycznym dachem (krokwie + folia), od strony ulicy zabezpieczenie z folii. W wyniku kontroli stwierdzono, że powstał budynek 4 kondygnacyjny + nadbudowa (wcześniej był to budynek składający się z 3 kondygnacji naziemnych, tj. parter, 1 piętro, 2 piętro i strych). Stwierdzono, że nadbudowa jest w stanie surowym otwartym, od frontu zamontowano okna. Nad kondygnacją byłego strychu został wykonany strop na belkach stalowych, z wypełnieniem płyty WPS. Sąd uznał, że powyższe decyzje nie są ze sobą sprzeczne. To inwestor bowiem wykonał roboty sprzecznie z decyzją wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego realizując nadbudowę bez wymaganego pozwolenia, co skutkowało wydaniem orzeczenia o rozbiórce samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest zasadna argumentacja skarżącej w zakresie przesłanki wydania decyzji z dnia 17 października 2002 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) poprzez powołanie niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej. Nadbudowa obiektu budowlanego (polegająca na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, liczba kondygnacji, itd.), nie została zwolniona, w myśl art. 29 i 30 Prawa budowlanego, z obowiązku wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem bezspornym jest, że zrealizowano ją bez wymaganego pozwolenia, a więc samowolnie. Zgodnie natomiast z art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Kontrolowana decyzja została natomiast wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, jeżeli roboty inne niż budowa zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. W przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej, zdefiniowanej w art. 48 Prawa budowlanego, nie było możliwości prawnych skorzystania z uregulowań zawartych w art. 50, czy art. 51 Prawo budowlanego. Zatem nakaz rozbiórki samowolnej nadbudowy, jak słusznie oceniły organy, winien znaleźć oparcie w art. 48 Prawa budowlanego, a nie w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanych robót budowlanych wydane na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast na podstawie art. 48 tej ustawy wywołało ten sam skutek - rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie prowadzi to jednak do wniosku o wydaniu kwestionowanej decyzji PINB z rażącym naruszeniem prawa.
Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że od wielu lat budynek jest użytkowany jako hotel i spełnia wszystkie wymogi prawne obiektu użyteczności publicznej, pozostają w ocenie Sądu bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Fakt niewywiązywania się skarżącej od 20 lat z nałożonego obowiązku, niezależnie od braku działań ze strony organów mających na celu wyegzekwowanie decyzji, nie stanowi podstawy do zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności wynikającej z ostatecznej decyzji o rozbiórce.
Sąd nie zgodził się również ze skarżącą, że przynależność przedmiotowego budynku do zespołu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków i braku odpowiedniego pozwolenia organu konserwatorskiego stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Podzielił pogląd PINB, że w sytuacji stwierdzonej samowoli budowlanej organ miał obowiązek wydania nakazu jej rozbiórki zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, zaś skarżąca jako inwestor w celu wykonania takiego nakazu, była zobowiązana dopełnić obowiązki wynikające z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, by nie doszło do naruszenia zawartych w nich wymogów, zaś decyzja PINB wbrew zarzutom skargi, nie musiała zawierać wskazań co do konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i zakresu ochrony konserwatorskiej danego obiektu. To właśnie zawarcie tego rodzaju sformułowań w treści decyzji, stanowiłoby rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, a więc obarczone wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Kwestionowana decyzja PINB nie jest również obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w tym przepisie sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". W myśl art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Zatem, nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Skoro skarżąca niewątpliwie była inwestorem wykonanych robót budowlanych, to nie było przeszkód do skierowania do niej decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z umową najmu - dzierżawy przedmiotowego budynku z dnia 17 grudnia 2001 r. (czas trwania umowy ustalono na 20 lat, tj. do 31 grudnia 2021 r.) skarżąca posiadała zgodę m.in. na ewentualną nadbudowę i zmianę architektury.
W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja nie została również obarczona żadną z innych wad wymienionych w art. 156 K.p.a.
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo ustalenia naruszenia prawa dającego podstawę do zastosowania nadzwyczajnych środków przewidzianych w K.p.a.
Następnie zarzucił naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich aspektów prawnych i faktycznych sprawy, pomimo że kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na rozpoznanie sprawy poza granicami zarzutów podniesionych w skardze.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Stwierdził, że decyzja nie jest możliwa do wykonania. Budynek frontowy posiada sześć kondygnacji naziemnych, tj. parter i pięć pięter, przy czym dwie ostatnie kondygnacje przykryte są dachem mansardowym. Oficyna natomiast posiada trzy kondygnacje naziemne, w tym parter i jest przykryta dachem pulpitowym. Decyzja nakazuje rozbiórkę poddasza wraz z dachem na całym budynku. Jeśli przyjąć, że kondygnacja piątego piętra jest rzeczywiście poddaszem budynku frontowego, to piętro czwarte znajdujące się w dolnej części dachu mansardowego już nim nie jest, gdyż dach mansardowy w tej części osłania normalną kondygnację bez skosów, nie znajdującą się w przestrzeni konstrukcji dachu, która stanowi jedynie osłonę murów tej kondygnacji. Nie jest jasne także co oznacza zapis w decyzji "na całym budynku", w szczególności, czy dotyczy to także istniejącego dachu pulpitowego nad oficyną, która posiada jedynie dwa piętra.
Niejasnym stwierdzeniem w decyzji jest określenie "rozbiórkę części III piętra w połowie budynku od strony frontowej (tj. w części budynku nie przykrytej uprzednio stropodachem)". W decyzji nie wskazano jak ma być liczona połowa budynku. Nie można także jednoznacznie stwierdzić, która część tego budynku była nakryta stropodachem, a która nie, a więc nie można precyzyjnie określić, której części budynku dotyczy. Na poziomie trzeciego piętra nie ma także żadnej ścianki kolankowej, którą można pozostawić. Decyzja objaśnia wreszcie, że rozbiórce podlega część budynku od strony podwórka do stropu nad piętrem trzecim, podczas gdy budynek od podwórka w części południowej posiada tylko dwa piętra, a w części od strony ulicy św. Agnieszki pięć pięter. Nie jest więc możliwe wykonanie rozbiórki trzeciego piętra tam gdzie go nie ma i nie było. Ponadto decyzja nie uwzględnia istnienia piętra czwartego w budynku frontowym, które po rozbiórce nie miałoby nad sobą piętra piątego, ale też pod sobą piętra trzeciego, co z oczywistych względów jest sytuacją niemożliwą.
Według pełnomocnika zakres prac rozbiórkowych w decyzji jest więc nieprecyzyjny i niejasny, nakazane prace są niemożliwe do wykonania, dotyczą bowiem nieistniejących części budynku lub spowodowałyby zniszczenie innych części budynku. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił szczegółowo, które elementy budynku winny ulec rozbiórce, pomimo tego, że dysponował w dacie orzekania o nakazie rozbiórki pełną inwentaryzacją budynku, w oparciu, o którą mógł szczegółowo określić zakres prac.
W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił dodatkową argumentację i podniósł, powołując przepisy art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, zatem wszystkie prace budowlane wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji. Odpowiedzialność za uzyskanie takiej decyzji w wypadku wydania decyzji rozbiórkowej nie może być przerzucona na inwestora, bowiem to organ administracji jest zobowiązany do uzyskania wszystkich wymaganych przepisami prawa decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Sąd ten w trakcie kontroli instancyjnej nie może więc wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, nie jest władny także w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować. Również strona wnosząca skargę kasacyjną związana jest zgłoszonymi podstawami w tym znaczeniu, że może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.). Spostrzeżenie to jest konieczne, gdyż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2024 r. podjął próbę wyjścia poza granice skargi kasacyjnej, zgłaszając nowe podstawy, nie ograniczając się do przytoczenia nowego lub dalszego uzasadnienia podstaw zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej. W piśmie tym argumentacja pełnomocnika zmierza do wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić, w pierwszej kolejności należy zaś odnieść się do dwóch zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty nie są jednak usprawiedliwione.
Pierwszy z nich odniesiony został do art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma jednak rozbudowaną postać, dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (punkty), a pierwszy z nich dodatkowo na trzy dalsze jednostki (litery), a każda z tych jednostek reguluje odmienną materię. Zasadniczo jednak art. 145 § 1 P.p.s.a. określa jedynie kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego po przeprowadzeniu merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w wyniku której uwzględnia skargę. Należy więc do grupy przepisów o charakterze "wynikowym", regulującym sposób rozstrzygnięcia, nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności tego zarzutu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym sąd orzekający uchybił (zob. np. wyroki NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 337/22, LEX nr 3695456, z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1615/21, LEX nr 3714461).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółki przywołał wprawdzie art. 113 § 2 K.p.a., kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ewentualne wątpliwości dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 17 października 2002 r. powinny zostać wyjaśnione przy realizacji rozbiórki w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 K.p.a. i wywodząc, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do zmiany merytorycznej decyzji. Ta słuszna uwaga nie podważa jednak trafnego poglądu Sądu, że decyzja nakazująca spółce rozbiórkę poddasza wraz z dachem na całym budynku, rozbiórkę części trzeciego piętra w połowie budynku od strony frontowej (w części budynku nie przykrytej uprzednio stropodachem) z pozostawieniem ściany kolankowej (ściany zewnętrznej od strony frontu) do wysokości 1,21 m nad poziomem stropu nad drugim piętrem i wewnętrznej ściany nośnej oraz rozbiórkę części budynku od strony podwórka do stropu nad trzecim piętrem tej części budynku, pomimo nieprecyzyjnych sformułowań, nie może być postrzegana jako niewykonalna w znaczeniu wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (przepis ten pozostaje poza podstawami kasacyjnymi), a zatem dotknięta wadą kwalifikowaną. Argumentacja spółki w istocie zmierza nie do wykazania niewykonalności decyzji z dnia 17 października 2002 r. o charakterze trwałym, ile do zakwestionowania części obowiązków zawartych w ostatecznej decyzji podlegającej zatem wykonaniu.
Całkowicie bezzasadny okazał się drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepis ten statuuje zasadę zakazu reformationis in peius, a zatem nieorzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja odmawiająca, na wniosek spółki, stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Sąd, w wyniku kontroli dokonanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, skargę oddalił, zatem wbrew twierdzeniu pełnomocnika spółki nie orzekł na niekorzyść spółki. Zaskarżony wyrok niewątpliwie jest orzeczeniem niekorzystnym dla spółki, skoro skarga nie została uwzględniona zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej, jednakże nie jest to orzeczenie na niekorzyść w znaczeniu wynikającym z art. 134 § 2 P.p.s.a. Rację ma pełnomocnik spółki gdy twierdzi, że "kontrolna rola sądu pozwala na rozpoznanie sprawy poza granicami zarzutów podniesionych w skardze". Wynika to wprost z art. 134 § 1 P.p.s.a., a zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jedynie art. 57a. Jednakże przepis ten również nie został objęty podstawami skargi kasacyjnej, zwalnia to więc Naczelny Sąd Administracyjny od czynienia dalszych rozważań w przedstawionej materii.
Z akt sprawy wynika, że budynek nr [...] przy ul. [...] w Krakowie w dacie wydania decyzji z 17 października 2002 r. nie został wpisany do rejestru zabytków, znajdował się jednak w obszarze urbanistycznym dawnego miasta Kazimierza, wpisanego do rejestru zabytków, a nadto w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta".
W tym kontekście odnosząc się do argumentacji pełnomocnika spółki zawartej w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2024 r., należy stwierdzić, że na gruncie art. 39 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w orzecznictwie sądowym od dawna utrwalony jest pogląd, że nie tylko budynek indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, ale także budynek znajdujący się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków objęty jest ochroną konserwatorską. Inny jest tylko zakres ochrony takich obiektów, w przypadku ochrony obszarowej ochronie konserwatorskiej podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancję zabytkową (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21, LEX nr 3714462). Stanowisko właściwego konserwatora zabytków wyrażone w odpowiedniej formie wymagane jest zarówno w przypadku robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub pozwolenia na rozbiórkę, jak i nakazu wykonania określonych robót budowlanych, w tym rozbiórki obiektu lub jego części w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09, LEX nr 597318, z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, LEX nr 1215853, z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, LEX nr 2276579).
W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia 17 października 2002 r. nakazującej rozbiórkę miarodajny był stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Zagadnienie związane z prowadzeniem robót przy obiekcie chronionym uregulowane było w art. 27 i n. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), która utraciła moc z dniem 17 listopada 2003 r. zgodnie z art. 149 i art. 150 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz art. 39 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając te przepisy nie można w pełni zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji oraz organu, zgodnie z którym przed wydaniem przez organ nadzoru budowalnego decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 (także art. 48 ust. 1) Prawa budowlanego nie było wymagane uzyskanie stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Przeciwnie, także w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji wymagane było stanowisko właściwego konserwatora zabytków. Kwestia ta, pomijając nawet nieobjęcie podstawami kasacyjnymi powołanych przepisów, nie wpływa jednak na ocenę zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jeśli się uwzględni, że decyzja z dnia 17 października 2002 r. w istocie doprowadzała wykonane przez spółkę roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.