II OSK 1212/24

II OSK 1212/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1256/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 43, 44, 58, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/23 w sprawie ze skargi K.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2023 r., znak WI-I.7840.16.30.2023.SA w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1256/23, oddalił skargę K.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 17 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.16.30.2023.SA, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 8 maja 2023 r., znak: BA.6740.1.289.2023. BB, Starosta Nowotarski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P.R. oraz K.L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej w N., przy ul. [...].
W dniu 2 czerwca 2023 r. K.Ś. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na stałe pracuje w Norwegii. W jego ocenie, przesyłka zawierająca decyzję została błędnie wysłana przez organ pierwszej instancji na adres skarżącego w Polsce. W konsekwencji, decyzja została odebrana w dniu 10 maja 2023 r. przez żonę skarżącego – E.Ś., która nie miała fizycznej możliwości przekazania jej skarżącemu. Skarżący zapoznał się z decyzją dopiero 27 maja 2023 r., kiedy wrócił do Polski.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że w tych okolicznościach Wojewoda zasadnie odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Sąd Wojewódzki podzielił bowiem stanowisko organu drugiej instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, stosując miernik należytej staranności należy przyjąć, że skarżący wykazał się niedbałością w prowadzeniu swoich spraw, bowiem jak wynika z akt sprawy był pouczony o obowiązku aktualizacji adresu do doręczeń. W trakcie całego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, doręczano skarżącemu korespondencję na adres wskazany w aktualnym wypisie z rejestru gruntów, którym dysponuje Starosta Nowotarski. Nie doszło także do zawiadomienia o zmianie adresu w trybie art. 41 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a. Strona została zawiadomiona o obowiązkach wynikających z przywołanego przepisu w pierwszym zawiadomieniu o prowadzonym postępowaniu, w toku którego nie zakwestionowano aktualności adresu, a pod przedmiotowym adresem korespondencja za każdym razem była odbierana przez dorosłego domownika - żonę skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym dla skuteczności doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. konieczne jest, aby strona w sposób wyraźny oświadczała, że podejmuje się oddania pisma adresatowi. Ustawodawca nie wymaga adnotacji, która wskazywałaby na takie rozumienie treści art. 43 k.p.a. To w momencie doręczenia przesyłki dorosły domownik sam decyduje, czy przyjmie przesyłkę celem jej oddania adresatowi, czy też odmawia podjęcia się pośrednictwa. Doręczenie takie - w świetle literalnej interpretacji ww. przepisu - nie wymaga konieczności pisemnego odzwierciedlenia woli osoby podejmującej się doręczenia przesyłki adresatowi. Przyjęcie przesyłki przez domownika świadczy w sposób dorozumiany, że przyjął ją celem przekazania adresatowi.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie przyjął, że niedochowanie terminu do złożenia odwołania było zawinione przez stronę wskutek braku staranności przy prowadzeniu swoich interesów, co uzasadniało odmowę jego przywrócenia.
W skardze kasacyjnej K.Ś., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 58 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy w sytuacji, gdy zarówno po stronie K.Ś., jak i jego żony miała miejsce przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności w terminie, albowiem skarżący nie miał możliwości fizycznie zapoznać się z decyzją, zaś żona nie miała możliwości doręczenia skarżącemu korespondencji w terminie, albowiem K.Ś. od wielu lat zamieszkuje i pracuje w Norwegii, zaś wrócił do Polski dnia 26 maja 2023 r. i dopiero wówczas faktycznie zapoznał się z decyzją, a przez to termin do wniesienia odwołania winien biec od dnia zapoznania się przez odwołującego się z decyzją;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący wykazał się niedbałością w prowadzeniu swoich spraw w sytuacji, gdy skarżący posiada prawo pobytu w Norwegii i jest norweskim rezydentem podatkowym, jednak z uwagi na fakt, iż żona oraz dzieci skarżącego zamieszkują w Polsce, skarżący ma status Familiependler (przeznaczony dla osób, posiadają rodzinę w ojczystym kraju), który zobowiązuje skarżącego do posiadania wspólnego adresu z dziećmi oraz żoną w celu utrzymania tegoż statusu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy dorosły domownik, któremu doręczono korespondencję, podejmie się próby jej doręczenia adresatowi w sytuacji, gdy rozwiązanie zawarte w art. 43 k.p.a. winno zostać poprzedzone wnikliwą weryfikacją, czy dorosły domownik podjął się próby doręczenia przesyłki adresatowi, zaś podmiot doręczający tak istotną przesyłkę i dostrzegając nieobecność adresata winien zastosować rozwiązanie w postaci awizowania, wówczas skarżący miałby czas wrócić z Norwegii i wnieść odwołanie w terminie;
- art. 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy skarżący w dniu doręczenia przesyłki przebywał w Norwegii, gdzie stale pracuje i zapoznał się z decyzją dopiero dnia 27 maja 2023 r., kiedy przyjechał do Polski, a przez to skarżący pomimo dochowania należytej staranności nie mógł zapoznać się z przedmiotową decyzją, omyłkowo odebraną przez żonę skarżącego E.Ś., która nie zdawała sobie sprawy, iż przesyłka zwiera istotną decyzję, albowiem to skarżący jest osobą decyzyjną w zakresie podejmowania czynności w istotnych sprawach urzędowych, w tym do podejmowania czynności administracyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na oczywistość podstaw skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wojewody Małopolskiego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji.
W każdym wypadku wniesiono o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego K.Ś. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenie przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował kwestionowane postanowienie Wojewody Małopolskiego z 17 lipca 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego kasacyjnie odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej P.R. i K.L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej w N., przy ul. [...].
Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 i art. 44 k.p.a. oraz art. 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 k.p.a., sprowadza się do polemiki z wadliwą – zdaniem skarżącego – oceną organu odwoławczego i kontrolującego legalność Sądu a quo, że przywoływane przez skarżącego okoliczności związane z uchybieniem terminu, nie stanowią usprawiedliwionej i niezawinionej przyczyny uchybienia terminowi w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Skarżący wskazuje, że zarówno po jego stronie, jak i jego żony miała miejsce niezawiniona przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności w terminie, albowiem z uwagi na nieobecność w kraju nie miał on możliwości fizycznego zapoznania się z decyzją, a żona nie miała możliwości doręczenia skarżącemu korespondencji w terminie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Z powyższej regulacji wynika, że przesłanką uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania należytej staranności, nie mogła dopełnić tej czynności. Strona wnosząca o przywrócenie terminu musi zatem wskazać konkretne przyczyny, dla których wykonanie czynności w terminie było niemożliwe, wskazać, że w tych konkretnych okolicznościach nie ponosi ona winy, chociażby w formie niedochowania staranności wymaganej w danych okolicznościach. Zarówno niewskazanie przyczyn uchybienia terminowi, jak i niewykazanie braku winy uniemożliwiają przywrócenie terminu. Ustawodawca przy tym ograniczył wymagania co do konieczności udowodnienia przywoływanych okoliczności stwierdzając, że wystarczy ich uprawdopodobnienie.
W realiach sprawy przyczyny uchybienia terminu wskazywane przez skarżącego sprowadzają się do uchybień procesowych przy doręczeniu decyzji w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. oraz do braku możliwości zapoznania się z treścią tak doręczonej decyzji do dnia powrotu skarżącego z Norwegii.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący w dacie doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. do rąk jego żony przesyłki zawierającej decyzję Starosty Nowotarskiego z 8 maja 2023 r. (10 maja 2023 r.) przebywał w Norwegii i nie powrócił z tego wyjazdu zagranicznego do dnia, w którym zakończył bieg termin do wniesienia odwołania (24 maja 2023 r.). Spóźniona czynność procesowa została dokonana 2 czerwca 2023 r. i towarzyszyło jej wystąpienie do organu odwoławczego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji nietrafnie nie dostrzegł, że doręczenie decyzji do rąk jego żony E.Ś. było wadliwe, ponieważ nie zostało zweryfikowane, czy odbierająca przesyłkę żona rzeczywiście podjęła próbę przekazania przesyłki adresatowi.
Z taką argumentacją strony nie można się zgodzić. Zastosowanie w okolicznościach sprawy doręczenia zastępczego wyrażającego się w doręczeniu pisma na znany organowi adres dorosłemu domownikowi (żonie) nie może być postrzegane jako działanie nielegalne, stanowiące obiektywną przyczynę uchybienia terminowi przez skarżącego. Osoba odbierająca pismo, potwierdzając odbiór pisma w formie pokwitowania odbioru przesyłki rejestrowanej zgodnie z przepisami prawa pocztowego, uzewnętrznia tym zachowaniem akt woli oddania pisma adresatowi. Przyjęcie przesyłki rejestrowanej przez osobę deklarującą się jako domownik, w tym wypadku współmałżonka, służy przekazaniu jej adresatowi nie tylko na podstawie regulacji prawnych k.p.a., ale przede wszystkim pozostaje w zgodzie z przyjętymi i znanymi normami społecznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe (por. wyroki NSA: z 1 czerwca 2023 r., I GSK 489/23; z 12 marca 2020 r., II OSK 1270/18; z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2334/19; z 23 listopada 2018 r., II OSK 2900/16; z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2226/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2408/11; z 17 listopada 2009 r., II GSK 208/09).
Postulowany przez skarżącego wymóg jakiejś szczególnej i wnikliwej weryfikacji, czy dorosły domownik podejmie się próby doręczenia przesyłki adresatowi nie wynika z art. 43 k.p.a. i bynajmniej nie warunkuje stosowania innego sposobu doręczenia, w szczególności wskazanego w art. 44 k.p.a. Prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze, jak w okolicznościach sprawy, nie może samo w sobie stanowić okoliczności wyłączającej zawinienie skarżącego w uchybieniu terminowi otwartemu takim doręczeniem zastępczym.
Nie stanowi w realiach sprawy przyczyny uzasadniającej przewrócenie terminu nieobecność skarżącego kasacyjnie w kraju do dnia 26 maja 2023 r. związana z wyjazdem do Norwegii.
Trzeba zauważyć, że nieobecność w maju 2023 r. jest związana z wykonywaną na stałe pracą. Jest to zatem nieobecność planowana i związana ze zwykłym biegiem życia zawodowego skarżącego. Skarżący wyjeżdżając regularnie do Norwegii w związku ze stałym zajęciem ma pełne możliwości zadbania o bieg spraw toczących się w kraju pod jego nieobecność, w szczególności może on zadbać i w odpowiedni sposób zabezpieczyć odbiór korespondencji i przepływ informacji pomiędzy nim a organami publicznymi. Mając świadomość toczącego się z jego udziałem postępowania administracyjnego powinien ułożyć z wyprzedzeniem w wygodny dla siebie sposób kwestie związane z zapewnieniem dogodnego dla siebie doręczania korespondencji. Skarżący, zachowując odpowiednią staranność, jeżeli nie chciał, aby korespondencja skierowana do niego przekazywana była domownikom, powinien był podjąć działania mogące temu zapobiec (chociażby poprzez poproszenie domowników o nieodbieranie takiej korespondencji lub złożenie zastrzeżenia na poczcie). Skoro skarżący takich działań nie podjął, to w rezultacie przesyłka skierowana do niego i odebrana przez dorosłego domownika, doręczona została poprawnie i to skarżącego obciąża ryzyko związane z brakiem staranności w przekazaniu mu informacji o przesyłce. W związku z powszechnie używanymi obecnie środkami komunikacji umożliwiającymi przesyłanie w czytelny i integralny sposób korespondencji, nie można uznać za przekonujące twierdzenia, że wykluczone obiektywnie było zapoznanie się przez skarżącego z treścią pisma przed powrotem do kraju. Trudno nie postrzegać przejawu braku staranności po stronie skarżącego, który zapoznaje się z korespondencją urzędową dopiero po powrocie do kraju, w sytuacji powszechnej dostępności środków komunikacji elektronicznej dających mu pełną możliwość zapoznania się z treścią pisma przed powrotem. Za gołosłowne należy uznać także twierdzenia skarżącego, że E.Ś. nie miała realnej możliwości przekazania przesyłki skarżącemu w odpowiednim terminie. Bez znaczenia dla przesłanek przywrócenia terminu są również uzgodnienia między małżonkami, co do podziału spraw, którymi każdy z nich się zajmuje. Nawet, jeżeli małżonkowie uzgadniają między sobą, które zajmuje się określonymi sprawami, to wyrazem należytej staranności jest zadbanie o odpowiednią komunikację i wymianę informacji między nimi, tym bardziej gdy jedno z nich systematycznie przebywa poza granicami kraju. Skarżący nie przedstawił przekonujących okoliczności, które uprawdopodobniałyby twierdzenie, że zapoznanie się z pismem doręczonym współmałżonce dopiero po powrocie było wynikiem okoliczności poza kontrolą skarżącego i niemożliwych do uniknięcia przy zachowaniu zwykłego poziomu staranności wymaganej przy planowanej nieobecności w kraju.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy i Sąd a quo słusznie przyjęły, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony, albowiem wskazywane przez skarżącego okoliczności nie usprawiedliwiają uchybienia terminu. Sąd Wojewódzki, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, słusznie uznał w zaskarżonym wyroku, że naruszenie terminu nie nastąpiło bez winy skarżącego i w rezultacie niemożliwym było przywrócenie tego terminu, wobec niespełnienia przesłanek zawartych w art. 58 § 1 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.