II OSK 1209/23

II OSK 1209/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 520/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 520/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/6466/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 22 października 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.93.8.2021.MNG/AC; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 520/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6466/21, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
W dniu 31 sierpnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, dalej także; "organ pierwszej instancji", przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034), dalej: "Uchwała krajobrazowa". Z protokołu kontroli wynikało, że przy ul. C. [...] w G., działka nr [...] w G. (w obszarze S2), umieszczono ekran świetlny w witrynie lokalu [...] od strony ul. C., o zmiennej treści reklamowej, o łącznej powierzchni ekspozycji 0,81 m2 (wymiary 0,676 m x 1,202 m). Ustalono, że właścicielem reklamy jest [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W., dalej także: "Spółka". Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie to zostało doręczone adresatowi w dniu 6 września 2021 r.
W dniu 8 września 2021 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, podczas której stwierdzono dalsze umieszczenie ekranu świetlnego. Pismem z dnia 23 września 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeprowadzona w dniu 23 września 2021 r. kolejna kontrola ujawniła dalsze umieszczenie przedmiotowego ekranu świetlnego.
Organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", decyzją z 22 października 2021 r., wymierzył Spółce [...] karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, dalej także: "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium", decyzją z 13 kwietnia 2022 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Odnosząc się do wyrażonego w odwołaniu stanowiska, że przepisy Uchwały krajobrazowej Gdańska obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, organ odwoławczy wskazał, przywołując treść § 1 ust. 1 Uchwały, że ustalenia wynikające z Uchwały obowiązują na całym obszarze Gminy Miasta Gdańska. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w witrynie lokalu (od jego wewnętrznej strony), a jej treść jest skierowana i dostępna z przestrzeni publicznej, adresowana do przechodniów czy kierowców. Uchwała zaś nie wyłączyła spod jej regulacji tablic reklamowych umieszczonych od wewnętrznej strony budynku (przeszkleniu lokalu, na szybie).
W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., poprzez błędne, zdaniem Spółki, przyjęcie przez organ I instancji, iż ekran świetlny jest tablicą reklamową, Kolegium, po przywołaniu treści wskazanych przepisów oraz treści § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym ekran świetlny stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED) stwierdziło, że w świetle tych definicji brak jest podstaw do przyjęcia, iż ekran świetlny nie podlega reżimowi określonemu w art. 37d u.p.z.p. oraz Uchwale krajobrazowej Gdańska. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na przedmiotowej tablicy reklamowej - ekranie świetlnym były wyświetlane treści reklamowe, promujące działalność przedsiębiorstw, towary, a także usługi. Natomiast wyświetlanie reklam nie musi odbywać się w sposób ciągły, żeby ekran mógł zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, iż ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy i został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych, a ponadto przedmiot przeznaczony do ekspozycji reklamy nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.
Kolegium nie dostrzegło także nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, w szczególności w zakresie zarzutu przeprowadzenia postępowania bez udziału strony. Organ odwoławczy wskazał, że oględziny nie są jedynym możliwym dowodem potwierdzającym umieszczenie reklam. Takim dowodem mogą być także dokumenty urzędowe potwierdzające przeprowadzone kontrole. Organ I instancji zawiadomił stronę o zgromadzonych w sprawie dowodach, pouczając jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a., a jak wynika z akt sprawy, strona skorzystała ze swoich uprawnień.
Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w odwołaniu, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady, następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.
Jak wskazało Kolegium, w dniu 31 sierpnia 2021 r. organ I instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 31 sierpnia 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 31 sierpnia 2021 r.
Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji wskazując, że decyzja organu I instancji została wydana po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a w jej uzasadnieniu wskazano motywy rozstrzygnięcia oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne.
W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. Sp. k. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;
2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;
3. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji, gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.
Podniosła także zarzuty procesowe.
Wniosła w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W dalszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 Uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.
W Uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Sąd podał, że z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w G. przy ul. C. [...]. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 31 sierpnia 2021 r. do 10 września 2021 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,81 m2, co także nie było sporne.
Organy stwierdziły, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej oraz że Uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typy tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Zdaniem Spółki z kolei, umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami Uchwały krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu [...], który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych – w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Spółki na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej Spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.
Zdaniem Spółki, ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablicy reklamowej – ekranu świetlnego podlegającego regulacjom Uchwały krajobrazowej, a argumentacja skargi kwestionująca to stanowisko jest chybiona.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei, przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c).
Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały. Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) (T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla reklamowej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu), możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran świetlny, którego właścicielem jest skarżąca Spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z zakresu pojęcia tablicy reklamowej.
Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto, Uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.
Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani przepisy u.p.z.p. ani Uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały krajobrazowej.
Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), w myśl którego, zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z Uchwałą krajobrazową. Jednakże przepisy u.p.z.p. oraz postanowienia Uchwały krajobrazowej w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, nie tworząc żadnych ograniczeń co do czasu ekspozycji reklamy wyłączającej karalność, co oznacza, że nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób bezpodstawny z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który emituje reklamę przez 24 godziny.
Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami Uchwały krajobrazowej, albowiem umieszczona jest wewnątrz lokalu w określonej odległości od przeszklenia. Według skarżącej, przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Ani językowa ani systemowa i celowościowa wykładnia powyższych przepisów do takiego wniosku nie uprawnia.
Zasadniczo bowiem ustawodawca w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., upoważnił radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Upoważnienia zatem nie ograniczono wyłącznie do określenia zasad sytuowania reklam na obiektach i nieruchomościach, pozostawiając w tym zakresie swobodę uchwałodawcy gminnemu, któremu w procesie kształtowania treści uchwały winien przyświecać cel powołania do życia powyższych regulacji ustawowych, a mianowicie ochrony krajobrazu i jego uporządkowania.
Konsekwentnie, w § 1 ust. 1 Uchwały krajobrazowej określono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 Uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda regulacji oznacza, że dozwolono tylko tego, co zostało wyraźnie przewidziane w Uchwale, zarówno co do rodzaju tablic i urządzeń reklamowych, jak i sposobu ich montażu. Poza tym wszelkie inne urządzenia i tablice reklamowe są niezgodne z Uchwałą.
Ponadto, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów wyodrębnionych w Uchwale krajobrazowej określono właściwe zakazy i nakazy związane z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.
Z przepisów tych nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Stanowisko swoje skarżąca wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego, niż przyjmuje skarżąca, rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak stanowisko skarżącej nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej regulacji tablic bądź urządzeń reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.
Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem strony, z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak, w ocenie Sądu, nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji. Poza tym we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej" (tak. A. Fogel. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Warszawa 2016 r. LEX/el.).
W § 15 ust. 3 Uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 Uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 Uchwały.
Sąd uznał, że nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w niniejszej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa jest w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych, nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.
Sąd stwierdził, że znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami Uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta.
W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Emisja reklam w przestrzeni publicznej, skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców, była zaś sprecyzowanym i ujawnionym w toku postępowania celem skarżącej Spółki, któremu nie zaprzeczyła.
Podsumowując te część rozważań Sąd stwierdził, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również Uchwała krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich zastosowania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz. Stwierdzić zatem należy, że nie potwierdziły się zarzuty skargi odnośnie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.
Stwierdzenie, że przepisy Uchwały krajobrazowej mają zastosowanie do ekranu świetlnego umieszczonego wewnątrz lokalu wymagało dokonania oceny jego zgodności z przepisami Uchwały.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.
Za nietrafny Sąd uznał przy tym zarzut naruszenia art. 7a K.p.a.
W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 31 sierpnia 2021 r.).
Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data dokonania pierwszej czynności w postaci kontroli legalności umieszczania reklam oraz zawiadomienia o niej strony, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej w tym zakresie, albowiem sprzeciwia się jemu ukształtowane stanowisko doktryny postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 K.p.a.
W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 K.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności kontrolne dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej.
Sąd podkreślił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.
Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z ujawnionych w sprawie okoliczności, umieszczanie ekranów świetlnych emitujących treści reklamowe wewnątrz lokali użytkowych jest elementem stworzonego przez Spółkę projektu [...], będącego jej odpowiedzią na ograniczenia w zakresie umieszczania reklam wynikające z Uchwały krajobrazowej. Chronologia zdarzeń potwierdzona w materiale dowodowym wskazuje na uporczywy charakter działania skarżącej, która pomimo tego, że w dniu 10 września 2021 r., jak sama wyjaśniła w piśmie z 11 października 2021 r., zdemontowała ekran świetlny we wskazanej lokalizacji, to ponownie go w tym samym miejscu umieściła, co potwierdziła przeprowadzona przez organ w dniu 23 września 2021 r. kontrola i sporządzony z niej protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.
Według Sądu pierwszej instancji, w tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, iż jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Spółki po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co wiąże się z możliwością nałożenia kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji dodał, że z urzędu posiada wiedzę o tym, że opisany wyżej sposób działania Spółki w obszarze reklamowym powtarzał się również w innych lokalizacjach w Gdańsku, co było przedmiotem spraw tożsamo rozstrzyganych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, o sygn. akt: II SA/Gd 761/22, II SA/Gd 522/22, II SA/Gd 523/22, II SA/Gd 784/22.
Argumentował, że przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, która wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega skarżąca, ale realizuje również pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym.
W ocenie Sądu, nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 31 sierpnia 2021 r. r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu przy ul. C. [...] w G., której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 31 sierpnia 2021 r., w którym poinformowano ją o wszczęciu postępowania oraz uprawnieniach procesowych, w tym o dyspozycji art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a.
W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o pierwszej czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie był kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 31 sierpnia 2021 r. Sąd podkreślił, że za datę końcową naliczenia kary przyjęto dzień 10 września 2021 r, czyli datę usunięcia reklamy wskazaną przez skarżącą, pomimo tego, że kontrola organu przeprowadzona w kilka dni później, tj. 23 września 2021 r., potwierdziła istnienie tego samego ekranu świetlnego w tej samej lokalizacji.
Bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostaje, w ocenie Sądu, brak przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin w obecności skarżącej, a oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, w których skarżąca nie uczestniczyła. Akta sprawy rzeczywiście potwierdzają, że organ zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania nie wyznaczył daty oględzin, w których skarżąca mogłaby wziąć udział.
Ponadto Sąd stwierdził, że nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
I. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm. dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja Organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska ze względu na to, że przepisy te dla uznania przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner) za tablicę, urządzenie reklamowe lub szyld obligatoryjnie wymagają faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej, a ekrany Spółki nie wypełniają tych definicji, przez co nie są objęte zakresem zastosowania uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska;
2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p., ze względu na to, że przepisy te, jak również uchwały określające zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określane dalej: uchwałami krajobrazowymi), jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej, regulują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, zatem nie obejmują wnętrz obiektów budowlanych, w tym aranżacji witryn;
3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98, dalej: Konwencja Krajobrazowa) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.)
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., ponieważ w sprawie występują wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych"), które zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, podczas gdy przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania interpretacji przepisów przeciwnej zasadzie przyjaznej dla strony interpretacji, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających okres naliczania kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową, ze względu na to, że na Skarżącą kasacyjnie nałożono karę za okres umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z uchwałą sprzed dnia wszczęcia postępowania karnoadministracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną za popełnienie deliktu reklamowego wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, tj. z rażącym naruszeniem zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwa;
6. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że dla kwalifikacji prawnej przedmiotu jako tablicy reklamowej bez znaczenia pozostaje czas emitowania treści reklamowych oraz fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, slup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej:
2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, a sfomułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego rozumienia miejsca umieszczenia nośników reklamowych, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, a rozszerzająca wykładnia przepisów sankcyjnych jest niedopuszczalna
3. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Pismem z dnia 28 października 2024 r. skarżąca poinformowała, że przed 12 stycznia 2021 r. Spółka nie była zawiadamiana o jakimkolwiek postępowaniu ani jakiejkolwiek kontroli ekranu Spółki zlokalizowanego przy ul. C. [...] w G.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że dla kwalifikacji prawnej przedmiotu jako tablicy reklamowej bez znaczenia pozostaje czas emitowania treści reklamowych oraz fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że ekran świetlny zamontowany przez skarżącą jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl art. 2 pkt 16c u.p.z.p., przez urządzenie reklamowe rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej Uchwały.
W § 15 ust. 3 Uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 Uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 Uchwały.
Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe).
W ślad za Sądem pierwszej instancji stwierdzić należy, że użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla reklamowej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu), możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany.
Trafna jest konkluzja, zgodnie z którą, obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran świetlny, którego właścicielem jest skarżąca Spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z zakresu pojęcia tablicy reklamowej.
Sformułowana w opisie naruszenia teza o błędnej kwalifikacji przedmiotowej tablicy reklamowej jest nieskuteczną, niepodważającą argumentacji Sądu pierwszej instancji polemiką.
Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej spornego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty, jak ekrany wielofunkcyjne, ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto, Uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED. Ani przepisy u.p.z.p. ani Uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu, by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały krajobrazowej.
Nadto, powołane wyżej przepisy ustawy i Uchwały krajobrazowej, nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, a sfomułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego rozumienia miejsca umieszczenia nośników reklamowych, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, a rozszerzająca wykładnia przepisów sankcyjnych jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Upoważnienie nie jest zatem ograniczone do określenia zasad sytuowania reklam na obiektach i nieruchomościach.
Nie jest skuteczna argumentacja skarżącej oparta na przepisie art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności".
Sąd pierwszej instancji trafnie odnotował, że we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej".
Bezskuteczne jest powoływanie się na art. 37d ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten, jak skonstatował Sąd pierwszej instancji, dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zgodzić się należy także ze stwierdzeniem, że sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego, niż przyjmuje skarżąca, rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych.
Przede wszystkim jednak stanowisko skarżącej nie wynika z innych przepisów ustawy, w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej.
Nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się do pojęć i norm regulujących akceptację organów administracji dla zamierzeń budowlanych zawartych w Prawie budowlanym. Rozróżnienie między wykonaniem robót budowalnych polegających na budowie obiektu budowlanego, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego, czy też między robotami o charakterze zewnętrznym w stosunku do już istniejącego obiektu budowlanego, a robotami wykonywanymi wewnątrz obiektu budowlanego wynika z zasadniczych celów wprowadzania określonych unormowań w tej dziedzinie, którymi są: zgodność z przepisami technicznymi, wymaganiami planowania i zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Podobne są uwarunkowania dotyczące sposobu korzystania z obiektów budowlanych.
Natomiast zasady eksponowania treści reklamowych oparte są na zadaniach z zakresu ochrony krajobrazu. Jeśli przedmiot materialny służy do ekspozycji reklamy, to nie ma znaczenia, czy to eksponowanie zorganizowano poprzez umieszczenie tablicy wewnątrz obiektu, tj. na wewnętrznej stronie szyby w oknie obiektu budowlanego, czy też na zewnętrznej stronie tej szyby. Nie chodzi zatem o podział obiektu lub nieruchomości na część na której nie można umieszczać tablicy reklamowej (część zewnętrzna) oraz część zwolnioną od takiego zakazu (część wewnętrzna). Istota eksponowania opiera się przecież na innym kryterium, tj. ingerencji treści reklamowych w krajobraz. Jest oczywiste, że przezroczysta szyba nie stanowi przegrody eliminującej eksponowanie treści reklamowych.
Nie jest tożsame również eksponowanie reklamy poprzez tablicę reklamową z wystawieniem towarów na witrynie. Skarżąca nie wykazała aby Ekran świetlny w witrynie lokalu [...] w Gdańsku był wystawiony w witrynie jako towar promujący asortyment towarów przeznaczonych do sprzedaży w tym lokalu.
W tej sytuacji nie są zasadne również zarzuty procesowe nr 1 i 2 będące tylko procesowym aspektem omówionych wyżej zarzutów materialnych.
Nie ma także podstaw do przyjęcia, że w sprawie występują wątpliwości, w rozumieniu art. 7a § 1 K.p.a., co do treści normy prawnej, tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych".
Nie jest więc uprawniona teza o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. (zarzut procesowy nr 3).
Niezależnie od zawężenia, w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, sposobu naruszenia do wątpliwości co do wykładni pojęć: "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych", konieczne jest odnotowanie, że Uchwała krajobrazowa była przedmiotem kontroli sądowej.
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdzono nieważność Uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie Uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.
Jest zatem niewątpliwe, że w pozostałym zakresie Uchwała pozostała w obrocie prawnym i należy ją traktować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.
W myśl art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Analizę zawartego w przytoczonym przepisie określenia "wszczęcia postępowania" rozpocząć należy od wskazania na treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.
Oznacza to, że już umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały jest sprzeczne z prawem. Dnia wszczęcia postępowania nie można zatem utożsamiać z zaistnieniem bezprawności.
Wszczęcie postępowania jest natomiast warunkiem karalności za delikt, o którym mowa w art. 37d ust. 1.
W rezultacie, wszczęcie postępowania stanowi czynność wywołującą skutki nie tylko procesowe.
Nie można więc, wykładając rozumienie przesłanki "wszczęcia postępowania" ograniczyć się do procesowego rozumienia tego zdarzenia.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że co do zasady, wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia przez organ administracji publicznej pierwszej czynności w sprawie. Sąd trafnie nawiązał do art. 61 § 4 K.p.a., zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Nie ma podstaw do kwestionowania tezy, według której, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest wymogiem niezbędnym dla określenia daty wszczęcia postępowania z urzędu (nie można przecież abstrahować od oczywistego znaczenia określenia "zawiadomienie") ale nie determinuje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie wszczyna nie zawiadomienie, ale pierwsza dokonana przez organ czynność w sprawie.
Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie jest tylko dyspozycją o charakterze procesowym skierowaną do organu, oznaczającą, że przed wydaniem decyzji należy wszcząć postępowanie. Jest oczywiste, że skoro wymierzenie kary następuje w drodze decyzji, to powinno być ono poprzedzone wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego.
Ponadto bowiem, wszczęcie postępowania jest warunkiem karalności za bezprawne umieszczenie tablicy reklamowej. Stanowi więc przesłankę zaistnienia karalności deliktu.
Należy zatem odpowiedzieć na pytanie jaki był cel powiązania czynności w postaci wszczęcia postępowania z karalnością za bezprawne zachowanie.
Rozważania w tej mierze rozpocząć można od spostrzeżenia, że z pewnością nie chodziło o przyznanie organowi swobody, czy też nawet dowolności w zakresie wymierzenia kary podmiotowi naruszającemu zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustanowiony w trybie określonym w art. 37a ust. 3 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kategoryczna forma dyspozycji wskazuje na to, że nie jest to tylko przepis kompetencyjny.
Jak wskazano w piśmiennictwie, przyjmując regulację polegającą na stosowaniu sankcji za okres od wszczęcia postępowania, ustawodawca zakłada konieczną aktywność organów gminy w zakresie prowadzenia efektywnej kontroli obszaru objętego uchwałą krajobrazową wraz z koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie (patrz: Robert Suwaj [w:] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego i I. Zachariasza, WKP 2023, pkt 9 do art. 37d).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro sankcja finansowa jest wymierzana nie za cały okres rzeczywistego naruszenia zakazu ustanowionego w uchwale, ale za okres od wszczęcia postępowania, warunkiem karalności deliktu jest powiadomienie adresata zakazu o dacie wszczęcia postępowania. Nie wystarczy sama świadomość bezprawności. Podmiot naruszający zakaz sformułowany w uchwale krajobrazowej powinien mieć świadomość, że delikt podlega karze od określonej konkretnie daty. Dopiero od chwili uzyskania przezeń wiadomości o tym, że jego zachowanie jest karalne, a nie tylko bezprawne, można mówić o popełnieniu przezeń deliktu podlegającego sankcji.
Oryginalność konstrukcji materialnej normy zawartej w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. polega na tym, że przesłanka, która stanowi "ustawowe znamię karalnego deliktu" materializuje się w dniu wszczęcia postępowania. Zdarzenie to nie ma charakteru powszechnej publikacji, tak jak normy aktów normatywnych. Adresat normy prawnej ma prawo do wiadomości o treści normy oraz jej obowiązywaniu. Przepisy art. 37a i nast. u.p.z.p. zostały skierowane do adresatów w drodze publikacji aktu normatywnego jakim jest ustawa. Opublikowana została także w stosownym trybie Uchwała krajobrazowa. Dopełnieniem informacji o uzyskaniu przez delikt cechy karalności było zawiadomienie adresata o wszczęciu postępowania.
Co prawda reguły rządzące ustawodawstwem tworzącym zespół różnorodnych norm w zakresie wymierzania sankcji administracyjnych, w tym także administracyjnych kar pieniężnych, nie mogą być utożsamiane z regułami prawa karnego, ale pamiętając o jednej z podstawowych zasad prawa karnego, według której, nie ma przestępstwa bez ustawy (nullum crimen sine lege), można powiedzieć, że nie ma karalności deliktu reklamowego bez świadomości podmiotu, że od określonego dnia jego zachowanie stało się karalne.
Taki wniosek wypływa z powiązania karalności za delikt z czynnością wszczęcia postępowania.
Cel tego powiązania znajduje potwierdzenie w zmieniającym się w ustawodawstwie i w orzecznictwie stanowisku w zakresie charakteru i przesłanek stosowania sankcji administracyjnych. Warto zwrócić uwagę także na ten aspekt uzyskania przez sprawcę deliktu informacji o wszczęciu postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że w przypadku deliktu dokonanego przez podmiot zbiorowy, jakim jest spółka prawa handlowego, chodzi o uzyskanie informacji przez reprezentantów spółki podejmujących stosowne czynności procesowe, np. udział w kontroli, czy też w ogóle działanie w charakterze reprezentanta spółki w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie w niniejszej sprawie można mówić o świadomości bezprawności, czy też karalności za delikt.
W zakresie administracyjnych kar pieniężnych przyjmowano, że nie ma możliwości indywidualizowania tych kar, jako wymierzanych przez organ administracyjny, a służących realizacji wykonywania ustaw. Uznawano zatem, że karze podlega zachowanie, któremu można przypisać cechę bezprawności. Określona ściśle wysokość kary była następstwem niepodporządkowania się nakazom lub zakazom.
Istotne znaczenie dla odejścia od zasady kierowania się wyłącznie kryterium bezprawności miało stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68). Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenia przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W rezultacie tego wyroku znowelizowano przepisy w tym zakresie, wprowadzając w art. 89 ustawy o ochronie przyrody zróżnicowanie wysokości kar oraz możliwość uwzględniania stanu wyższej konieczności.
Warto również odnotować wyrok TK z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt P 124/15, (OTK-A 2017/50). TK stwierdził, że art. 271 § 1 K.k. oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zakresie w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, który stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego opisane w L.p. 3.9 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odpowiedzialności za przestępstwo oraz kary pieniężnej, są niezgodne z zasadą ne bis in idem oraz proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP.
Pogląd, że naruszenie prawa skutkujące oceną prawną o zaistnieniu deliktu administracyjnego nie powinno, w niektórych sytuacjach, mieć charakteru wyłącznie formalnego, wyrażono natomiast w uchwale NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11. Według uchwały, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.
W niniejszej sprawie konieczne jest spostrzeżenie, że według art. 37e u.p.z.p., w sprawach nieuregulowanych, dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 37d, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Odesłanie to należy odnieść tylko do materialnych aspektów związanych z wymiarem kary, np. terminów przedawnienia, odsetek oraz możliwości zastosowania ulg co do kary już wymierzonej, np. jej umorzenia czy rozłożenia na raty (patrz: Tomasz Brzezicki "Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy" pkt 4.Ordynacja podatkowa czy kodeks postępowania administracyjnego?, PP 2018/8/35-40).
Odnotować jednak w ramach prowadzonego wywodu należy, że o ile w sprawie administracyjnej kary pieniężnej stosowane są, z uwagi na unormowanie art. 189a § 1 i 2 K.p.a., przepisy art. 189d K.p.a. w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, organ bierze pod uwagę m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa (art. 189d pkt 1) oraz stopień przyczynienia się strony (art. 189d pkt 4).
Powyższe przykłady wskazują na to, że teza, według której w procesie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych istotne znaczenie dla zaistnienia karalności za delikt ma wyłącznie bezprawność zachowania strony, nie w pełni odpowiada współczesnemu pojmowaniu zasad wymierzania sankcji administracyjnych.
O ile nie ma podstaw do stosowania w odniesieniu do deliktów administracyjnych pojęcia winy w rozumieniu norm prawa karnego, o tyle za daleko idące jest przyjęcie, że okoliczności odnoszące się do podmiotu będącego sprawcą deliktu nie mają żadnego znaczenia dla karalności za delikt.
Unormowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p., nawiązujące do dnia wszczęcia postępowania, stanowi zatem, z jednej strony przesłankę materialną deliktu, a z drugiej wskazuje na to, że o karalności za delikt można mówić wtedy, gdy strona ma świadomość sytuacji, w której jej zachowanie jest nie tylko bezprawne, ale także wiąże się z odpowiedzialnością finansową za delikt. W tym sensie można zatem, od uzyskania przez stronę wiadomości o wszczęciu postępowania, mówić o "winie" strony za popełnienie deliktu, jako warunku wymierzenia kary.
Takie rozumienie wymogu "wszczęcia postępowania" jest uzasadnione także charakterem kary wymierzanej na podstawie ustawy. Ma ona niewątpliwie, obok charakteru represyjnego, także wymiar prewencyjny. Celem unormowania jest ochrona krajobrazu, a nie tylko karanie sprawcy deliktu. Przyjęcie, że niezależnie od daty powzięcia przez stronę wiadomości o wszczęciu postępowania liczy się tylko wystosowanie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania, mogłoby sprawiać wrażenie automatyzmu karania, bez uwzględnienia możliwości zaprzestania przez podmiot bezprawnego zachowania.
Należy zatem przyjąć, podobnie jak przyjęto w wyrokach NSA wydanych w odniesieniu do [...] sp. z o.o. w dniu 22 października 2024 r. (II OSK 1687/23, II OSK 1452/23, II OSK 1315/23, II OSK 2102/23, II OSK 2606/23 i II OSK 1634/23), że co do zasady, wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy wiązać z datą doręczenia sprawcy deliktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania.
Oceny, czy wskazane powyżej warunki uzyskania przez bezprawny delikt cechy karalności zostały spełnione, nie można w niniejszej sprawie odrywać od tego, że w odniesieniu do [...] Sp. z o.o. toczyło się wcześniej, co najmniej od września 2020 r., szereg postępowań administracyjnych o wymierzenie kar pieniężnych za umieszczenie niezgodnie z Uchwałą krajobrazową tablic reklamowych, w tym w formie ekranów LED na wewnętrznych stronach szyb stanowiących witryny lokali. Wynika to z akt spraw, w których Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 października 2024 r. rozpoznał już skargi kasacyjne od wyroków WSA w Gdańsku (II OSK 1687/23, II OSK 1452/23, II OSK 1315/23, II OSK 2102/23, II OSK 2606/23, II OSK 1634/23) oraz akt spraw rozpoznawanych na rozprawach w dniu 24 października 2024 r., w których najpierw odroczono ogłoszenie wyroku (II OSK 1211/23, II OSK 1212/23, II OSK 1213/23, II OSK 1316/23, II OSK 977/23), a następnie otwarto na nowo zamkniętą rozprawę i wyznaczono termin rozprawy na dzień 4 grudnia 2024 r.
W związku z tym, nawiązując do uwag wcześniejszych należy ocenić, czy udział reprezentantów Spółki we wcześniejszym postępowaniu związanym z tożsamym naruszeniem Uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, oznaczający uzyskanie przez Spółkę informacji o stanowisku organu o karalności tego rodzaju deliktu, ma wpływ na zastosowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w niniejszej sprawie.
Z drugiej zaś strony wyjaśnić należy także, w kontekście art. 8 § 1 K.p.a., powołanego w zarzucie I.5 skargi kasacyjnej, okoliczności związane z wystosowaniem przez Spółkę, w dniu 28 sierpnia 2020 r., pisma do Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, w którym Spółka powiadomiła o rozpoczęciu realizacji na terenie Gdańska projektu [...]. Z akt nie wynika, jak była reakcja organu na to pismo. Tymczasem w piśmie tym Spółka szczegółowo zreferowała swoje stanowisko, co do zgodności projektu [...] z obowiązującymi przepisami prawa, w tym, z przepisami Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska.
W zaskarżonym wyroku poruszono to zagadnienie, ale tylko w aspekcie uporczywości dokonywania przez Spółkę naruszeń Uchwały krajobrazowej.
W zależności od wskazanych powyżej ustaleń faktycznych, będzie można rozważyć, czy spełnione zostały nie tylko wymogi przedmiotowe, ale i podmiotowe deliktu, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., z chwilą dokonania przez organ pierwszej czynności procesowej, tj. kontroli lokalu pod kątem naruszenia uchwały krajobrazowej.
Okoliczności te, biorąc pod uwagę charakter postępowania sądowoadministracyjnego, w tym postępowania kasacyjnego, nie mogą być przedmiotem wiążących ustaleń i rozważań w postępowaniu kasacyjnym. Powinny być, uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone i rozważone w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji powyższego stanowiska skuteczny jest zarzut materialny nr 3 oraz zarzut procesowy nr 4.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 206 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.