II OSK 121/05

II OSK 121/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Eugeniusz Mzyk
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 122/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-10-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk, Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 122/04 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami wykonania pomiaru hałasu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 122/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami wykonania pomiaru hałasu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił dla skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. w M. - wysokość kosztów poniesionych w związku z wykonaniem pomiarów hałasu w dniu 23 maja 2003 r. w kwocie 980,54 zł. na podstawie których to pomiarów stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Decyzja została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982/ i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów ponoszonych w związku z prowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska /Dz. U. z 2000 r. Nr 107, poz. 1144/. W uzasadnieniu decyzji podano, że podczas kontroli dokonano pomiaru emisji hałasu na granicy terenu zakładu i stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu co stanowiło podstawę do obciążenia kosztami wykonanych pomiarów.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. K. podnosząc, iż decyzja o obciążeniu kosztami pomiarów hałasu powinna być poprzedzona lub wydana łącznie z decyzją o ewentualnym wymierzeniu kary za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Podniósł także, iż pomiaru dokonano nieprawidłowo na granicy działki, do której skarżący miał tytuł prawny już w chwili zgłaszania działalności gospodarczej.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie przeprowadzonych pomiarów upoważniało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji Z. K. podniósł zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna podnosząc, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje, iż koszty pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszenia tych wymagań. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1, ustala w drodze decyzji organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzający naruszenie wymagań ochrony środowiska. Kwestią zasadniczą jest jednak to, czy "stwierdzenie naruszenia" oznacza czynność faktyczną, czyli w istocie ujawnienie samego faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska, czy też przez takie określenie należy rozumieć ustalenie w drodze aktu prawnego, iż nastąpiło naruszenie wymagań ochrony środowiska. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie określenie "stwierdzono naruszenie" użyte w art. 18 ust. 1 powyższej ustawy oznacza wymaganie, aby organ Inspekcji Ochrony Środowiska wydał w tym przedmiocie odpowiedni akt prawny będący decyzją dotyczącą wymierzenia jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, której działalność jest źródłem naruszenia wymagań ochrony środowiska, kary pieniężnej na naruszenie tych wymagań polegające np. na nadmiernej emisji hałasu, która to decyzja powinna poprzedzać wydanie decyzji w przedmiocie obciążenia kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, lub też obie te decyzje mogą być wydane łącznie. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, iż wydanie decyzji w przedmiocie kosztów może nastąpić wyłącznie na podstawie samego ujawnienia faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz niezależnie od tego, czy w sprawie stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska był wydany wcześniej inny akt organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Stwierdzenie naruszeń wymagań ochrony środowiska ma służyć przede wszystkim podejmowaniu odpowiednich działań przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska mających doprowadzić do likwidacji tych naruszeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności art. 18.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, iż przez użyte w powyższym przepisie określenie "stwierdzenie naruszenia" należy rozumieć stwierdzenie stanu faktycznego, co odpowiada zasadzie "zanieczyszczający płaci", czemu miał służyć cytowany przepis. Realizacja tej zasady wymaga, aby istniała możliwość obciążenia kosztami kontroli również w razie braku decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Stwierdzenie oznacza właśnie ujawnienie, ustalenie samego faktu. Gdyby w ślad za ustaleniem, że nastąpiły naruszenia, miało nastąpić wydanie aktu administracyjnego, poprzedzającego obciążenie kosztami kontroli, to ustawodawca powinien to wyraźnie zaznaczyć. W ustawie natomiast nie w każdym przypadku przewiduje się wydanie decyzji o ukaraniu za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Istnieje tendencja odchodzenia od kar na rzecz innych działań eliminujących naruszanie norm zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, jednakże we wszystkich tych działaniach niezbędne jest dokonywanie pomiarów emisji i ich kontrola, zaś kosztami tych działań według organu powinien być obciążony podmiot u którego stwierdzono naruszenie ochrony środowiska bez konieczności podjęcia decyzji ustalającej sankcję za stwierdzone naruszenie. Przekonanie Sądu I instancji, iż taka decyzja jest warunkiem orzeczenia o obciążeniu kosztami kontroli nie zostało poparte argumentami wynikającymi z przepisów, lecz oparte wyłącznie na przekonaniu składu orzekającego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ze względu na to, iż wnoszący skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska będący centralnym organem administracji publicznej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oparcie się w swym wyrokowaniu jedynie na własnym przekonaniu bez wskazania argumentów jurydycznych, należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, co następuje:
Stosownie do art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ponadto w myśl art. 8 Konstytucji RP jest ona, jako ustawa zasadnicza, hierarchicznie najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej /ust. 1/, zaś jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej /ust. 2/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej do tego Sądu decyzji, której przedmiotem było obciążenie podmiotu kosztami kontroli dokonanej przez organ inspekcji ochrony środowiska, wydanej z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, dokonał w istocie wykładni tego przepisu, stanowiącego podstawę wydania orzeczenia administracyjnego. Sąd I instancji, kierując się art. 178 Konstytucji RP jak też art. 8 Konstytucji RP /pomimo iż przepisów tych nie przywołał w uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie wskazał, że w jego ocenie przepis art. 18 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska może być jedynie tak stosowany, iż stwierdzenie naruszenia ochrony środowiska decyzją o zastosowaniu sankcji za tego rodzaju naruszenie musi poprzedzać lub być jednoczesne z orzeczeniem o obciążeniu podmiotu naruszającego ochronę środowiska kosztami kontroli przeprowadzonej przez organ inspekcji ochrony środowiska. Nie do zaakceptowania jest bowiem w rozumieniu tego przepisu przez Sąd I instancji sytuacja, iż obciążenie kosztami kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ administracji publicznej to jest organ inspekcji ochrony środowiska, jest wyłącznym skutkiem zaistnienia faktu naruszenia ochrony środowiska, jak to wynikało z materiału zgromadzonego w sprawie administracyjnej. Obowiązek poniesienia kosztów czynności kontrolnych dokonanych przez organ można w ocenie Sądu I instancji nałożyć na stronę tylko wówczas, gdy zastosowano przewidzianą ustawą sankcję decyzją o ukaraniu za naruszenie ochrony środowiska, przy czym decyzja ta jest wydana łącznie z decyzją o nałożeniu obowiązku poniesienia kosztów kontroli, lub tę decyzję poprzedza. Sposób sformułowania uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje na to, iż zastosował wykładnię funkcjonalną omawianego przepisu, kierując się przekonaniem co do tego, jak mógł, czy też powinien postąpić racjonalny ustawodawca, oczywiście nie pomijając tego, że ustawa musi być wykładana zgodnie z mającymi bezpośrednie zastosowanie postanowieniami Konstytucji RP.
Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w związku z powyższym podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera wywodu prawnego /pomimo braku w nim powołania się na normy Konstytucji RP/ jak też, że pogląd Sądu I instancji jest błędny, a zwłaszcza może być potraktowany jako sprzeczny z wolą ustawodawcy. Niezależnie bowiem od tego, jakie było faktyczne zamierzenie inicjatorów przedmiotowej regulacji ustawowej, być może zresztą w tym zakresie pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej nie mija się z faktami, to w sposób oczywisty nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż ustawa, która przeszła prawidłowo proces prawotwórczy, została uchwalona i opublikowana i stosownie do wymogów prawa krajowego jest aktem obowiązującym, musi być stosowana z zachowaniem przyjętych reguł wykładni prawa, a przede wszystkim zasady wynikającej z art. 8 Konstytucji RP, z której wynika prymat postanowień tego najwyższego w Państwie aktu prawnego, jako ustawy zasadniczej.
Wykładni pozostałych /poza Konstytucją RP/ ustaw dokonywać zawsze należy mając na uwadze nie tylko ich treść, ale w pierwszym rzędzie trzeba mieć na względzie rozumienie tych ustaw w świetle postanowień Konstytucji RP, zwłaszcza takich, które obowiązują bezpośrednio, jak też uwzględniając powiązanie materii uregulowanej w danej ustawie z innymi aktami prawnymi należącymi do systemu prawa.
Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa, a w tym nawet przepisów Konstytucji RP, należy mieć ponadto na uwadze nie tylko poszczególne przepisy danego aktu prawnego w powiązaniu i z innymi, tworzącymi z nim system prawa, ale również należy zwracać uwagę na treść preambuły do Konstytucji RP.
Analizując art. 18 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, uprawniający organy inspekcji ochrony środowiska do wydawania decyzji administracyjnych obciążających podmiot kosztami kontroli dokonanych przez te organy a więc w istocie kosztami czynności organów administracji publicznej /rządowej/, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, nie można oderwać się od takich sformułowań preambuły do Konstytucji RP, z których jasno wynika, że istotą jej postanowień jest zagwarantowanie praw obywatelskich z jednoczesnym zapewnieniem działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności, poszanowanie wolności i sprawiedliwości, współdziałanie władz. Podstawowe znaczenie przy stosowaniu tego przepisu ma także zasada państwa prawnego oraz zasada proporcjonalności wyrażona w art. 2 Konstytucji RP stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikający z samej preambuły oraz określony bardziej klarownie w art. 5 Konstytucji RP, wymóg zapewnienia ochrony środowiska przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju.
Mając więc na względzie powyższe konieczne jest rozważenie, jaka jest rola przepisu art. 18 ust. 1 powyższej ustawy, a zwłaszcza czy w świetle wymogów konstytucyjnych możliwe jest przyjęcie, tak jak to twierdzi wnoszący skargę kasacyjną organ, iż obciążenie podmiotu pozostającego na zewnątrz administracji kosztami działalności organu administracji może stanowić wyłączny, niezależny od podejmowania innych działań /sankcyjnych lub naprawczych/ skutek ustalenia faktu naruszenia ochrony środowiska, czy też wszystkie wskazane wyżej wymogi konstytucyjne a także systemowe, prowadzą do wniosku, że obciążenie kosztami czynności organu stanowi pochodną od podstawowego obowiązku stosowania przewidzianych prawem sankcji za naruszenie ochrony środowiska, ewentualnie podjęcia działań /czynności/ naprawczych, do których można by zaliczyć np. sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych zawierającego zalecenia skierowane do podmiotu kontrolowanego, który zostaje nimi zobligowany do podjęcia skonkretyzowanych czynności zapewniających usunięcie przyczyn a w razie potrzeby także usunięcia skutków naruszenia ochrony środowiska. Nie można jednocześnie zapominać, że pojęcie "kosztów działalności" należy do kategorii pojęć ekonomicznych i nałożenie na podmiot obowiązku poniesienia kosztów czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej stanowi niewątpliwie obciążenie będące dolegliwością, która jeżeli chodzi o koszty działań inspekcji ochrony środowiska jest dość poważna, gdyż są to z reguły dość pokaźne kwoty /w niniejszej sprawie około tysiąca złotych/.
Czy można więc przyjąć, że nie ma żadnego znaczenia, jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej, czy ustawodawca przewidział jakąkolwiek sankcję w postaci kary administracyjnej /np. decyzją wymierzana /ustalana/ kara pieniężna za naruszenie ochrony środowiska/, lub też czynności naprawcze, w razie naruszenia ochrony środowiska, a jeżeli już istnieje podstawa prawna do zastosowania takiej sankcji, bez znaczenia jest, czy właściwy organ podjął postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania takiej sankcji, ustalając w tym postępowaniu fakt naruszenia ochrony środowiska oraz wymierzając karę proporcjonalną do zakresu naruszenia, lecz wyłącznym środkiem stosowanym przez organ ochrony środowiska, który to środek ponadto ma być tym, który służy ochronie środowiska, miałoby być nałożenie obowiązku poniesienia kosztów funkcjonowania organu administracji publicznej? Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie może być uznane za przekonujące, ale wręcz wypada stwierdzić, iż zastosowana przez ten organ wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska pozostaje w sprzeczności z treścią preambuły Konstytucji RP oraz z art. 2 i 5 Konstytucji RP. Uznanie, iż wystarczające jest do zapewnienia ochrony środowiska wydanie decyzji o nałożeniu ciężaru w postaci kosztów działania aparatu Państwa w omawianym zakresie na obywatela /jednostkę organizacyjną/ jest w sposób oczywisty nieuzasadnione i może być odebrane wyłącznie jako wyraz nadmiernego fiskalizmu Państwa. Wszyscy ponoszą bowiem koszty utrzymania instytucji publicznych, a w tym aparatu administracji publicznej a dodatkowe obciążenie obowiązkiem ponoszenia kosztów kontroli inspekcji ochrony środowiska bez względu na to, czy są podstawy do zastosowania sankcji za naruszenie ochrony środowiska oraz bez skorzystania z możliwości zastosowania takiej sankcji /ewentualnie z środków naprawczych/ nie jest drogą do zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Takie rozumienie przedmiotowego przepisu nie może być potraktowane również jako zgodne z zasadą państwa prawnego oraz urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/. W systemie prawa jest przy tym przyjęte, że obciążenie kosztami nie jest środkiem samym w sobie, wyłącznym, lecz pochodnym bądź to toczących się postępowań sądowych, ewentualnie administracyjnych / np. art. 262 ( 1 , czy art. 264 ( 1 kpa/.
W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu I instancji wskazujące, iż decyzja o nałożeniu obowiązku poniesienia kosztów działań inspekcji ochrony środowiska musi mieć bezpośredni związek z zastosowaniem określonej ustawą sankcji za naruszenie ochrony środowiska w postaci przekroczenia ustalonych norm hałasu należy uznać za w pełni słuszne i prawidłowe. Dodatkowo tylko należy zauważyć, iż jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji kierował się wydając ten wyrok wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 45/94. Wyrok ten zapadł jednak przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i nie odnosił się w treści uzasadnienia do postanowień ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Obecnie poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku znajdują pełne oparcie w omówionych wyżej postanowieniach Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.