II OSK 1209/21

II OSK 1209/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 877/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 9, art. 14, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 877/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r. znak DOA.7110.51.2020.JNO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 877/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r., znak DOA.7110.51.2020.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 lipca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Rawiczu wpłynął wniosek F. sp. z o.o. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Farmy Wiatrowej R. na działkach nr ew.: [...] ... [...] położonych w obrębie R.; na działkach nr ew.: [...] ... [...] położonych w obrębie R.1; na działkach nr ew.: [...] ... [...] położonych w obrębie Z..
W piśmie z 7 września 2016 r. znak: ABŚ.6740.394.2016 Starosta Rawicki zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek spółki postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. obejmującej 10 elektrowni wiatrowych: [...] - na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Z.; [...] - na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Z.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] i [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Z.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w Z.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w Z.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.1; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.1.
W piśmie z 16 grudnia 2016 r. znak: ABŚ.6740.394.2016 Starosta Rawicki zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek spółki postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. obejmującej 4 kolejne elektrownie wiatrowe: [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.; [...] - na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R..
W piśmie z 29 marca 2017 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Rawiczu 30 marca 2017 r., spółka wystąpiła o wyłączenie z prowadzonego postępowania elektrowni wiatrowych: [...] i [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R. w związku z rezygnacją z ich budowy. W kolejnym piśmie z 3 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Rawiczu 5 kwietnia 2017 r., Spółka wystąpiła o wyłączenie z postępowania elektrowni wiatrowych: [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w Z. w związku z rezygnacją z ich budowy, wyjaśniając, że ubiega się o wydanie pozwolenia dla pozostałych 8 elektrowni.
W związku z ww. wnioskiem inwestora, Starosta Rawicki decyzją z 12 czerwca 2017 r. znak: ABŚ.6740.394.2016., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej elektrownię wiatrową [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...]... [...]położonych w Z., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R.. Decyzja ta odpowiadała wcześniej wydanej decyzji z 26 września 2016 r., znak: ABŚ.6740.394.2016, którą Starosta Rawicki umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej elektrownię wiatrową [...] na działkach o nr ew.: [...] ... [...], położonych w Z. wobec zawartego w piśmie z 22 września 2016 r. oświadczenia spółki o rezygnacji z budowy tejże elektrowni wiatrowej.
W piśmie z dnia 22 maja 2019 r., uzupełnionym pismem z 19 czerwca 2019 r. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Rawickiego z 12 czerwca 2017 r.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 17 stycznia 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności.
Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Przedstawiając sposób rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), organ wskazał, że inwestor w swoim wniosku nawiązał do tej przesłanki, wyjaśniając, iż w jego przekonaniu w kontrolowanym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia zasady wyrażonej w art. 9 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wojewoda Wielkopolski z takim poglądem nie zgodził się. Wojewoda stwierdził, że podniesione przez inwestora nieprawidłowości w prowadzonym przez Starostę Rawickiego postępowaniu nie potwierdziły się, albowiem analiza akt sprawy nie pozwala zaaprobować zarzutów dotyczących wywierania na spółce presji mającej doprowadzić do wyłączenia poszczególnych turbin z zakresu wniosku o pozwoleniu na budowę. Reprezentowana przez pełnomocnika Spółka w pismach z 29 marca 2017 r. i z 3 kwietnia 2017 r. wniosła o wyłączenie z postępowania części inwestycji obejmującej elektrownie wiatrowe [...], [...], [...], [...], [...], w konsekwencji czego Starosta Rawicki podważaną decyzją 12 czerwca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej ww. pięć elektrowni wiatrowych. Wojewoda Wielkopolski przytoczył treść art. 105 § 1 K.p.a., wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzi się wyłącznie na wniosek strony, wycofanie przez nią części zakresu inwestycji powoduje, że dalsze postępowanie w tej części staje się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, w przypadku wystąpienia powyżej opisanej sytuacji prawidłowym postępowaniem organu było umorzenie w części postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że nie przychylił się do wniosku inwestora o przesłuchanie świadków, tj. osób reprezentujących inwestora podczas postępowania prowadzonego przez organ w celu wykazania, iż w jego toku pracownicy Starostwa stawiali inwestorowi następujące ultimatum: "albo ograniczenie inwestycji, albo pozostawienie wniosków o pozwolenie na budowę bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia rzekomych braków wniosku", gdyż w ocenie Wojewody sprzeczne stanowiska inwestora i Starosty w tej kwestii zostały zaprezentowane na etapie składania pisemnych wyjaśnień. Odnosząc się do zarzutu wymuszenia przez pracowników Starostwa rezygnacji z inwestycji na działkach położonych w obszarze potencjalnego efektu omiatania łopatami siłowni wiatrowych, dla których nie przedłożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod groźbą pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ nadzoru zauważył, że w wezwaniu do uzupełnienia wniosku z 21 lipca 2016 r. nie wymieniono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako obarczonego brakiem formalnym wymagającym uzupełnienia. Wojewoda Wielkopolski nie dostrzegając rażącego naruszenia przez Starostę Rawickiego art. 9 K.p.a., zauważył dodatkowo, że od każdej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego służy odwołanie do organu odwoławczego, przy czym spółka z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Wzgląd na powyższe, jak też na to, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. kazał przyjąć, że należało odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z 12 czerwca 2017 r.
Spółka nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem, składając pismem z 24 stycznia 2020 r. odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 17 stycznia 2020 r. i wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rawickiego.
Spółka zarzuciła organowi posłużenie się błędnym rozumieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa, podnosząc, że decydujące znaczenie mają skutki, które dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Skutki te to pozbawienie Spółki możliwości realizacji jej zamierzenia w całości poprzez wymuszenie na jej pełnomocnikach, nie będących profesjonalnymi pełnomocnikami, ograniczenia inwestycji łącznie o 19 siłowni wiatrowych. Odwołująca zauważyła, że oczywistym pozostaje, że w aktach sprawy okoliczności świadczące o wywieraniu presji na inwestorze nie mogły zostać utrwalone, toteż powinny one zostać stwierdzone innymi środkami dowodowymi konfrontującymi stanowisko Starosty i pełnomocników inwestora.
We wskazanej wyżej decyzji 2 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z 17 stycznia 2020 r. GINB przywołał zasady prowadzenia postępowania nieważnościowego oraz sposób rozumienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołał się również do treści art. 105 § 1 K.p.a., zauważając, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (nie może zostać wszczęte z urzędu). To wnioskodawca decyduje o przedmiocie żądania i jest jego dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Tym samym oznacza, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek (wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. II OSK 246/10). GINB wskazał w tym kontekście, że z chwilą cofnięcia wniosku przez spółkę odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało Starostę Rawickiego do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej pięć spornych elektrowni wiatrowych. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny cofnięcia wniosku. Istotny, jak zauważył GINB, jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia że Starosta Rawicki rażąco naruszył art. 105 § 1 K.p.a., wydając decyzję z 12 czerwca 2017 r. umarzającą postępowanie w części dotyczącej wskazanych przez inwestora elektrowni wiatrowych [...], [...], [...], [...], [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym motywów, które skłoniły inwestora do wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że kwestionowana decyzja Starosty została spółce skutecznie doręczona i służyło jej prawo do wniesienia od niej odwołania do Wojewody Wielkopolskiego, w którym miałaby możliwość wyrażenia niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ I instancji. Bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostawał, zdaniem GINB, zarzut dotyczący naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z nieuwzględnieniem przez Wojewodę Wielkopolskiego wniosku o przesłuchanie świadków. GINB w tym kontekście wyjaśnił, że organ nadzoru bada prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w czasie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał zarzutu, że pracownicy Starostwa Powiatowego w Rawiczu wywierali presję na inwestora, co doprowadziło do wycofania przez niego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę turbin wiatrowych [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto, ocenie nie mogą podlegać motywy, które skłoniły inwestora do cofnięcia wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Za niezrozumiały organ uznał jednocześnie pogląd odwołujący się w sprawie do rażącego naruszenia art. 9 zd. 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z 2 marca 2020 r. złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła GINB naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 9 zd. 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., a ponadto naruszenie art. 7 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 877/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem wniosku skarżącej Spółki, który został rozpatrzony przez GINB jako organ nadzoru, jest decyzja Starosty Rawickiego z 12 czerwca 2017 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej elektrownie wiatrowe [...], [...], [...], [...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wyjaśnienia, które organ zawarł w swojej decyzji, wskazując, jak należy rozumieć znaczenie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stwierdził, że jakkolwiek nie można skarżącej Spółce nie przyznać racji, że następstwa wywołane wadliwą decyzją, w szczególności te, które odnoszą się do poniesionej przez stronę postępowania istotnej szkody majątkowej wskutek pozostawania w obrocie prawnym decyzji, powinny ważyć na rozstrzygnięciu organu nadzoru, to tym niemniej nie może budzić wątpliwości, że współkształtować je musi równoczesne ustalenie, że naruszenie prawa pozostaje oczywiste, a więc polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, jak też dotyczy przepisu, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych.
Dalej Sąd stwierdził, że z oczywistych powodów nie może odebrać stronie prawa do opierania się na własnym rozumieniu teorii gradacji wadliwości aktu administracyjnego jednakże podnoszona w odwołaniu kwestia dotycząca niezastosowania w sprawie przez organ derywacyjnej teorii wykładni prawa nie mogła oddziaływać na treść rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, że teoria ta na tyle, na ile jej podstawowe założenia zna Sąd, nie odnosi się do sposobu rozumienia rażącego naruszenia prawa. Wobec tego twierdzenie, że "zgodnie z tą teorią o rażącym charakterze naruszenia prawa nie decyduje ani rodzaj naruszonego przepisu, ani oczywistość jego normatywnej treści, lecz jedynie skutki naruszenia [...]" (s. 3 odwołania) musi być traktowane jako własna opinia strony odnośnie do przywołanej koncepcji opracowanej przez twórcę tzw. poznańsko-szczecińskiej szkoły w teorii prawa - M. Zielińskiego. Derywacyjne ujęcie wykładni prawa i w jego ramach przyjęty sposób ustalania sensu wyrażeń normokształtnych ma doniosłe znaczenie dla problematyki interpretacji tekstu prawnego. Niemniej jednak wnioski wynikające z posłużenia się kolejnymi czynnościami interpretacyjnymi zgrupowanymi w fazy porządkującą, rekonstrukcyjną i percepcyjną mogą pozostawać wyłącznie jednym z elementów, na który składa się proces badania wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd przyznał w całości rację stronie odwołującej w zakresie, w jakim poddała ona krytyce posłużenie się konstrukcją "bezpośredniego rozumienia" łączoną z klaryfikacyjną koncepcją wykładni J. Wróblewskiego, ponieważ współcześnie nie tylko brak naukowego umocowania tejże konstrukcji z punktu widzenia teorii lingwistyki, ale i ogólna jej nieużyteczność nie budzą szerszej wątpliwości.
Odnośnie do przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki zaskarżoną decyzją GINB, Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ nadzoru jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający normie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym niemniej na tym wymaganiu waży okoliczność tego rodzaju, że podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19). Wymaganie to nie może być rozumiane w sposób przyjmujący, że badanie prawidłowości orzeczenia w trybie nieważnościowym następuje "w oparciu o zamknięty materiał dowodowy", gdyż organ nadzoru może dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Uprawnienie to ma jednakże charakter ograniczony, co wynika z zasady niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych i oparcia się na uznaniu, że wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają zasadniczo charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 908; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1075).
Z tego punktu widzenia, który wymusza uwzględnienie charakteru postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego podaniem skarżącej spółki z 22 maja 2019 r., Sąd zauważył, że żadnych wątpliwości nie może budzić prawidłowość wniosku GINB w zakresie, w jakim przyjmuje on, że decyzja Starosty Rawickiego z 12 czerwca 2017 r. nie jest obarczona żądną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności, wbrew odmiennemu twierdzeniu strony, nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W treści zaskarżonej decyzji organ trafnie odwołał się do dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną wydania podważanego rozstrzygnięcia Starosty Rawickiego, przyjmując, po pierwsze, że ustalenie (następczej) bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego powinno prowadzić do wydania decyzji o jego umorzeniu, a po drugie, że skutek ten jest obligatoryjny i nie może być przez organ prowadzący postępowanie pominięty. Odnośnie do tego pierwszego ustalenia za niesporne Sąd uznał, że za jego podstawę faktyczną należy traktować cofnięcie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, jeżeli wszczęte postępowanie ma charakter prowadzonego na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.).
Powyższy pogląd nie jest kwestionowany zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1089/17; wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2183/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1924/14), jak i w piśmiennictwie (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 741-742; G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 76). Tenże wniosek odnośnie do obiektywnej przyczyny umorzenia postępowania jest bezpośrednio odnoszony do sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, co oparte jest na trafnym stwierdzeniu, że w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym tylko inwestor jest dysponentem uprawnienia o charakterze materialnym mającym podlegać konkretyzacji, a jako inicjujący postępowanie jest jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania, w tym o jego zakończeniu (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3795/20). W kontekście powyższego, za niesporną Sąd uznał też konstatację, że jeżeli cofnięcie wniosku dotyczy części żądania, umorzeniu podlega postępowanie dotyczące tejże części. W wyroku z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1363/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w tym zakresie przyjął, że skoro inwestor decyduje o swoim żądaniu do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną załatwiającą ją co do istoty, to może on ten wniosek cofnąć również w tej części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić.
W kontrolowanym postępowaniu prowadzonym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nadana pismom z 29 marca 2017 r. znak: 741/ETP-0362/KROZ/2016 oraz z 3 kwietnia 2017 r. znak: 766/ETP-0362/KROZ/2017 przez Starostę Rawickiego kwalifikacja nie może budzić wątpliwości pod kątem jej zasadności, tak jak i przyjęte jej następstwo wyrażające się w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w części dotyczącej wyszczególnionych w obu pismach 5 elektrowni. Taka ocena jest skutkiem niesporności, którą powinien był uwzględnić GINB, co do tego, że w obu pismach zostały zawarte wyrażone przez spółkę oświadczenia woli, które w świetle ich treści zmierzały do wywołania skutków procesowych właściwych ujawnieniu, że wnioskodawca przestał być zainteresowany uzyskaniem uprawnienia w takim zakresie, w jakim zostało ono określone w pierwotnym wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Tenże brak żądania miał charakter niewątpliwy, stąd wskazany akt dyspozycyjny musiał kształtować bieg postępowania, o czym prawidłowo orzekł Starosta Rawicki decyzją z 12 czerwca 2017 r.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie wynika, że zakomunikowane organowi oświadczenie procesowe mogło być rozumiane jako celowe i świadome zachowanie się strony postępowania zmierzające do spowodowania oczekiwanego przez nią rezultatu, tj. jak określiła "wyłączenia z postępowania" elektrowni wiatrowych [...], [...], [...], [...] i [...] i pozostawienia "w procesie pozwolenia na budowę" pozostałych ośmiu elektrowni wiatrowych. Z tego punktu widzenia, wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej, GINB musiał w ramach dokonywanych wyjaśnień zwrócić uwagę na brak wniesienia przez skarżącą, jako inwestora, środka odwoławczego od spornej decyzji z 12 czerwca 2017 r., ponieważ ta właśnie okoliczność miała kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy pomiędzy oświadczeniem woli ujawnionym przez stronę postępowania a decyzją procesową opartą o treść tego oświadczenia, w której organ wskazał, że inwestor "wycofał wniosek", zachodziła zgodność. Potwierdzenie tejże zgodności oznaczało, że w kontrolowanej sprawie oceniony przez GINB stan faktyczny i prawny nie pozwalał mówić o ujawnieniu się w warstwie faktycznej lub prawnej podstawy decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę Rawickiego wadliwości oddziałującej na jej legalność z punktu widzenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Istotą zarzutów podniesionych w piśmie z 22 maja 2019 r. i w kolejnych pismach złożonych w toku przeprowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją GINB, powtórzonych następnie również w skardze jest uznawanie, że organ nadzoru powinien był wyjaśnić, posługując się odpowiednimi środkami dowodowymi, na czym polegała w trakcie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę "współpraca z inwestorem" Starosty Rawickiego, ponieważ spółka uznaje, że częściowe cofnięcie przez nią wniosku było skutkiem wywieranej przez pracowników Starostwa "presji", której "ulegli". Działanie to miało zostać "wymuszone na jej pełnomocnikach", co oznacza, że GINB nie wziął w sprawie pod uwagę, że inwestor mógł zostać skutecznie wprowadzony "w błąd" przez Starostę Rawickiego.
Tak formułowane oceny sąd potraktował jako podniesienie formalnego zarzutu, że w toku postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej spółka nie miała swobody powzięcia świadomej decyzji i wyrażenia woli odnośnie do określenia, które elektrownie wiatrowe są objęte żądaniem udzielenia pozwolenia na budowę. Potwierdziła to zresztą w sposób wyraźny w piśmie 22 maja 2019 r. spółka, wskazując, że jej rezygnacja z ubiegania się o wydanie pozwolenia na część elektrowni nie może być rozumiana jako "wolne od wad oświadczenie woli", ponieważ o rezygnacji z czegoś w znaczeniu ogólnym nie można mówić, gdy "[...] ktoś wprawdzie już nie chce czegoś, czego wcześniej chciał z powodu tego, że ktoś inny taką zmianę jego stanowiska w ten, czy inny sposób wymusił".
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie umniejsza znaczenia, jakie Spółka przypisuje okolicznościom faktycznym, które jej zdaniem stanowią podstawę, by podważyć pogląd, że pisma z 29 marca 2017 r. i z 3 kwietnia 2017 r. odzwierciedlają dobrowolne i świadome oświadczenia jej woli jako inwestora. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te mogą wpływać na prawidłowość zaskarżonej decyzji GINB. Kryteria nadawane pojęciu "rażącego naruszenia prawa" nie mogą bowiem obejmować sytuacji, do której nawiązała we wniosku z 22 maja 2019 r. skarżąca.
Przedmiotem sporu nie pozostawało w sprawie to, że Spółka faktycznie dokonała czynności procesowej polegającej na ograniczeniu przedmiotu żądania zamieszczonego we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R.. Objęte zarzutami zostało wyłącznie zagadnienie szeroko rozumianej motywacji Spółki, która rzekomo za czynnością częściowego cofnięcia wniosku miała stać, co nie prowadzi jednak do podważenia bytu w sensie prawnym dokonanej w toku postępowania administracyjnego czynności procesowej. Temu procesowi motywacyjnemu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, można przypisać zresztą dwa różne oblicza.
Jeżeli strona dostrzega wyłącznie pośredni związek pomiędzy zachowaniem organu, w tym sposobem realizacji przez niego zasady informowania (art. 9 K.p.a.) a swoim działaniem, to okoliczność ta zdecydowanie, zdaniem Sądu, wymyka się spod oceny kształtowanej przyczyną nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dotyczy to także tego aspektu, który ma związek z obowiązkiem czuwania przez organ administracji publicznej nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, gdyż to zobowiązanie ma swoje normatywne ograniczenia i nie może być rozumiane jako prowadzące do podejmowania próby moderowania przez organ zachowania będącego wyrazem wyraźnie wyrażonej przez stronę woli dysponowania przedmiotem postępowania. I jakkolwiek nie powinno się utożsamiać w każdym przypadku zasady dyspozycyjności z realizacją interesu jednostki, to uwzględniając nieostrość (ogólność) art. 9 zd. 2 K.p.a. rażące naruszenie tego przepisu powinno mieć charakter wyjątkowy, tj. ograniczony do przypadku całkowitego zanegowania przez organ zasady z niego wynikającej, które da się jednoznacznie zidentyfikować w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Jeżeli strona natomiast następczo przyjmuje, że na jej częściowe cofnięcie wniosku, motywowane mylnym przekonaniem o jego niezgodności z wymaganiami prawa budowlanego (art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.), wyłączny wpływ miało celowe i zorganizowane działanie, które można przypisać organowi administracji publicznej, co postrzega ona jako wprowadzenie jej przez organ w błąd, to – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – niewątpliwie z punktu widzenia strony można mówić o możliwości zaistnienia w postępowaniu zakończonym decyzją z 12 czerwca 2017 r. czynności procesowej wadliwie powziętej i przejawionej. Przyjęcie tej kwalifikacji rodzi jednakże konkretne następstwa.
Sąd stwierdził, że nie kwestionuje twierdzenia, zgodnie z którym na płaszczyźnie kształtowanej zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.) spowodowanie u strony mylnego wyobrażenia o zakresie ciążących na niej obowiązków prawnych może prowadzić do podważenia skuteczności podjętej przez stronę czynności procesowej jako obarczonej wadliwością złożonego oświadczenia. Okoliczności oddziałujące na sferę intelektualno-wolicjonalną strony, po pierwsze, muszą jednakże pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze złożonym oświadczeniem. Stronie postępowania przysługuje prawo do wybrania optymalnego z jej punktu widzenia zachowania mającego wpływ na konkretyzację uprawnienia, którego się domaga, niemniej, powołując się na błąd rzutujący na złożone oświadczenie, strona powinna wykazać nie tyle ogólne czynniki, które oddziaływały na jej zachowanie, następczo oceniane jako niekorzystne dla jej interesów, ale konkretne uwarunkowania, które można uznać za jednoznacznie miarodajne dla odtworzenia rzeczywistych intencji towarzyszących stronie przy składaniu oświadczenia. Przy czym, jeżeli przyczyną błędu ma być niewłaściwe odczytanie rzeczywistości rozumianej jako sytuacja prawna, w jakiej strona się znajduje, wywołane działaniem albo zaniechaniem organu prowadzącego postępowanie, to natura tego błędu powinna mieć bezpośredni związek z niewyczerpującym poinformowaniem strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków, albo poinformowaniem oczywiście nieprawdziwym (błędnym).
Po drugie, Sąd uznał, że sposobem zniesienia skutków prawnych wadliwie podjętej czynności procesowej jest jej odwołanie. W nauce prawa procesowego nie budzi wątpliwości teza, że jakkolwiek do czynności procesowych nie można stosować regulacji cywilnoprawnej zawartej w art. 84 i n. k.c. dotyczącej czynności prawnych, tym niemniej natura zakłóceń sfery intelektualno-wolicjonalnej nie może pozostawać bez wpływu na prawidłowość składanych oświadczeń procesowych, wobec czego błąd lub bezprawny przymus powinno się traktować jako oddziałujące na ocenę ważności (skuteczności) czynności procesowej (por. K. Woźniewski, Prawidłowość czynności procesowych w polskim procesie karnym, Gdańsk 2010, s. 94 i n.; Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 216 i n.). Determinuje to uznanie, że wady oświadczenia procesowego mogą być usuwane przez osobę, która je złożyła, w drodze posłużenia się przez nią prawem do odwołania (cofnięcia) tego oświadczenia, przy czym forma kontroli sprawowanej przez organ procesowy nad tym działaniem musi zawsze uwzględniać charakter, rodzaj i czas złożenia oświadczenia zmierzającego do pozbawienia skuteczności uprzednio złożonego oświadczenia (por. J. Mokry, Odwołalność czynności procesowych w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1973, s. 202).
Zasadniczo strona postępowania administracyjnego może zgłosić odwołanie swojego oświadczenia procesowego w toku postępowania, w którym czynność dotknięta wadą została podjęta, zanim wywoła ona właściwe jej skutki procesowe. Jeżeli postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną, to sposobem ujawnienia i usunięcia ewentualnej wady obciążającej określone oświadczenie procesowe nie jest wystąpienie przez stronę z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana wskutek uwzględnienia przez organ tego oświadczenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem tenże tryb nie jest adekwatny do badania takich okoliczności.
W przypadku zakończenia postępowania decyzją ostateczną możliwość odwołania wadliwie złożonego oświadczenia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy uznać za dopuszczalną, niemniej może ono nastąpić w toku wznowionego postępowania, w fazie obejmującej ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (art. 149 § 3 K.p.a.). Faza ta jest poprzedzona fazą ustalenia przyczyny wznowienia i to w ramach tego etapu wznowionego postępowania, jak przyjał Sąd, strona, chcąc doprowadzić do pozbawienia skuteczności uprzednio złożonego oświadczenia procesowego, powinna wskazać na okoliczności, które doprowadziły do powstania wadliwości jej oświadczenia. Powoduje to, że skuteczność uprzednio złożonego oświadczenia cofającego wniosek o przyznanie określonego uprawnienia, co do zasady, może zostać przez stronę zakwestionowana również po zakończeniu postępowania decyzją umarzającą postępowanie (art. 105 § 1 K.p.a.), niemniej etap, na którym będzie się to mogło urzeczywistnić, powinien zostać poprzedzony udowodnieniem przyczyny prowadzącej do zaistnienia wady woli.
Jeżeli skonkretyzowane zarzuty i szczególne uwarunkowania danej sprawy wskazują, że bezprawne zachowanie organu wprowadzającego stronę celowo w błąd może być traktowane jako realizujące znamiona czynu zabronionego, zachodzić może przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast w przypadku, gdy w zachowaniu organu należy dostrzec kwalifikowane naruszenie zasady informowania, naruszenie tego rodzaju można uznać za przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie niezawinionego "braku udziału w postępowaniu" powinno być rozumiane funkcjonalnie, ponieważ udział strony w czynnościach nie jest tożsamy z jej obecnością przy ich podejmowaniu (por. T. Kiełkowski, op. cit., s. 999). Przyczyna ta może wynikać w szczególności z działania lub zaniechania organu, które powodują, że błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony prowadzące do jej "samowyłączenia" z postępowania. Muszą to być jednakże zobiektywizowane okoliczności i ich ewentualne wystąpienie w kontekście potwierdzenia stawianego organowi zarzutu musi uwzględniać ogólne warunki (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.), jakie ustawodawca przewiduje dla inicjatywy strony postępowania chcącej doprowadzić do wzruszenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji administracyjnej, której przepisy gwarantują ochronę wynikającą z zasady trwałości tego rodzaju rozstrzygnięć (art. 16 § 1 K.p.a.). W tym kontekście Sąd podzielił w całej rozciągłości pogląd W. Piątka w zakresie, w jakim tenże zaakcentował, że organ powinien sprawować ścisłą kontrolę nad tą sferą czynności wyjaśniających, aby przeciwdziałać możliwemu nadużywaniu prawa do cofnięcia przez stronę złożonego przez nią uprzednio oświadczenia woli (por. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19, OSP 2020, nr 11, s. 155 i n.).
Sąd nie podzielił założenia, na którym została oparta argumentacja wniosku z 22 maja 2019 r. oraz zarzuty skargi. Zainicjowany przez stronę tryb stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawickiego z 12 czerwca 2017 r. nie odpowiada bowiem przywołanym przez stronę przyczynom dostrzeganej kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia, jeżeli podtrzymany został w skardze przez spółkę zarzut, że została wprowadzona w błąd co do warunków prawnych realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego i to ta okoliczność bezpośrednio ważyła na jej decyzji o rezygnacji z budowy części elektrowni wiatrowych. Powołanie się przez stronę na wadę oświadczenia woli obarczającą czynność polegającą na cofnięciu przez nią wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego może prowadzić, zdaniem Sądu, wyłącznie do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na wystąpienie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli wykazane zostanie, że naruszenie przez organ zasady informowania (art. 9 K.p.a.) doprowadziło w bezpośredni sposób do powstania wadliwości jej oświadczenia woli.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła F. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne i bezzasadne jego zastosowanie, polegające na orzeczeniu, że decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydane w sprawie odpowiadają normie z tego przepisu;
2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że nie ma on zastosowania do decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie;
3. art. 14 K.p.a., poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania – w ramach sądowej kontroli decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wydanych w sprawie – że norma tego przepisu nie została naruszona przez ww. organy;
4. art. 9 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że "nie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji nie dopuściły się jego naruszenia" w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rawickiego z dnia 27 września 2016 r.;
5. art. 7 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę, jego zastosowania, polegającego na błędnym i bezzasadnym orzeczeniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji zasadnie oparły swe ustalenia faktyczne wyłącznie na aktach postępowania przeprowadzonego przez Starostę Rawickiego, zakończonego decyzją tego organu z dnia 27 września 2016 r.;
6. art. 141 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na tak postawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że decyzja Starosty Rawickiego z 12 czerwca 2017 r. znak: ABŚ.6740.394.2016 – umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej elektrownię wiatrową [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w Z., [...] na działkach nr ew. [...] ... [...] położonych w R., wydana z uwagi na cofnięcie przez tę Spółkę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. we wskazanej wyżej części – jest nieważna, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki, do cofnięcia w powyższym zakresie wniosku doszło w następstwie groźby bezprawnej, że jeśli Spółka nie zmodyfikuje swojego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz dołączonego do tego wniosku projektu budowlanego, poprzez ograniczenie inwestycji poprzez wyłączenie z niej siłowni [...], [...], [...], [...], [...], to wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wskazana przez skarżącą kasacyjnie argumentacja – przedstawiana początkowo organom administracyjnym a następnie Sądowi I instancji – zasadnie została przez organy administracji i Sąd I instancji uznana za argumentację, która nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawickiego.
Podzielając w pełni stanowisko Sądu I instancji i uznając za prawidłowe przedstawione przez WSA argumenty uzasadniające trafność kontrolowanych przez Sąd decyzji administracyjnych podkreślić należy, że – abstrahując od w istocie gołosłowności twierdzeń Spółki o "wymuszeniu" na niej cofnięcia w części złożonego wniosku – ewentualne udzielenie przez organ informacji o mogącej nastąpić odmowie udzielenia decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę o ile wniosek nie zostanie zmodyfikowany – nie jest groźbą bezprawną. Nawet zakładając, że stanowisko organu sugerujące odmowę udzielenia zgodnej z oczekiwaniem strony decyzji o ile nie zmodyfikuje ona swojego wniosku było błędne, to strona – jeżeli nie chciałaby swojego wniosku modyfikować, nie musiała tego czynić, a ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji odmownej. To od strony zależy, jakiej treści wniosek składa i nawet jeżeli organ sugeruje, że bez modyfikacji wniosku nie zostanie on pozytywnie załatwiony, strona nie musi swojego wniosku modyfikować. Ewentualną zaś odmowę – jak już wyżej zaznaczono – strona może zwalczać w odwołaniu do organu wyższego stopnia. Jeżeli jednak strona swój wniosek zmodyfikuje w ten sposób, że ograniczy zamierzoną inwestycję cofając w określonym zakresie swój wniosek, to umorzenie postępowania w cofniętej części nie jest dotknięte nieważnością.
Nadto stwierdzić należy, że argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki sugerująca, że do cofnięcia wniosku doszło wskutek sugestii ("nacisku", "groźby bezprawnej") organu, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem nieporadnym, który nie rozumie znaczenia składanych przez siebie oświadczeń i nie potrafi zrozumieć informacji udzielanych przez organy administracyjne. Spółka jest podmiotem prowadzącym poważną działalność gospodarczą, korzystającym z profesjonalnej obsługi prawnej.
Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 105 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 14 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., gdyż Sąd I instancji słusznie ocenił, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przepisów tych nie naruszyły.
Wyrok ten nie narusza również art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego oraz prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.