II OSK 1207/07

II OSK 1207/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1881/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-03-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 6 ust. 4 pkt 4 i 5, 27 ust. 1w zw. z  art. 10 ust. 2 i  art. 18 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1881/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część "[...]" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/WA 1881/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część "[...]" we fragmencie określonym granicami: północna granica działki ew. nr [...], zachodnia linia rozgraniczająca ul. [...] (przedłużenie ul. [...]) do południowej granicy działki ew. nr [...], południowa granica działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i jej przedłużenie do południowej granicy działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zachodnia granica działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...].
Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż Rada Gminy W.-[...] w dniu [...] czerwca 1995 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...]. Jako granice obszaru objętego planem ustalono: od północy - wzdłuż rezerwy terenowej autostrady [...] i dalej projektowaną ul. [...]; od wschodu - ul. [...]; od południa - Las [...] i ul. [...]; od zachodu - przedłużenie ul. [...] w kierunku północnym. W uchwale z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie sposobu wykonania uchwały nr [...] Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...]" Rada Gminy W.-[...] uchwaliła, iż miejscowy plan zagospodarowania tego terenu może być sporządzony i uchwalony w czterech częściach ściśle określonych w załączniku do tej uchwały.
Zarzuty do projektu przedmiotowego planu w części "[...]" we fragmencie wyłożonym do publicznego wglądu w dniach [...] października - [...] listopada 2005 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" ul. [...], [...], [...], [...], [...]. Wspólnota ta zakwestionowała głównie zaprojektowanie ulicy dojazdowej [...] (jako ulicy łączącej ul. [...] z projektowaną ulicą [...]) częściowo na działce ew. nr [...], będącej współwłasnością członków Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", którzy ponieśli nakłady na jej urządzenie jako wewnętrznej drogi osiedlowej z uwagi na zwiększenie zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców oraz zaprojektowanie pomiędzy planowanym ciągiem pieszo-rowerowym [...] a działkami ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]).
Ponadto zarzucono, że w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu organ błędnie wskazał obszar objęty tym projektem, a na wyłożonym projekcie planu znajdują się nieaktualne dane, np. usytuowanie linii [...] w przyległości ulicy [...], przedstawienie terenów oznaczonych jako [...], które aktualnie podlegają zabudowie wielorodzinnej, a także oznaczenie daty sporządzenia projektu jako 1995 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła także, że w wyłożonym projekcie planu określona została granica obszaru chronionego krajobrazu przebiegająca m. in. na granicy działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a zawarte w projekcie planu dane dotyczące zabudowy w tym obszarze ([...], [...]) są sprzeczne z planem zagospodarowania W. dotyczącym ochrony rezerwatu Las [...].
Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent [...] W. nie uwzględnił powyższych zarzutów, a Rada [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. odrzuciła w całości zarzuty Wspólnoty do przedmiotowego projektu planu.
W uzasadnieniu powyższej uchwały podniesiono, że ulica [...] jest niezbędna do utworzenia układu drogowego dającego możliwość prawidłowych powiązań komunikacyjnych dla funkcjonowania terenów przyległych. Nie wpłynie ona znacząco na zwiększenie uciążliwości, ponieważ obsługiwała będzie tylko ruch lokalny, a nie tranzytowy. Zdaniem organu działka ew. nr [...] nigdy nie była projektowana jako droga wewnętrzna, a kwestie odszkodowań dla właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów przeznaczonych pod realizację funkcji publicznych przewidzianych w planie miejscowym reguluje art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponadto wskazano, że projektowane skrzyżowanie ulic [...] i [...] służy jedynie ruchowi lokalnemu, gdyż ulica [...] nie ma kontynuacji po drugiej stronie ulicy [...], stąd nie będzie ulicą przelotową.
Organ wskazał również, iż kontynuacja zabudowy wielorodzinnej ([...]) na terenie znajdującym się na południe od granic działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozwoli na ujednolicenie zagospodarowania obszaru w pasie między ul. [...] i ul. [...] i nie zwiększy intensywności zabudowy w stosunku do sąsiednich terenów, tym bardziej, że część tego terenu jest wyłączona spod zabudowy z uwagi na przebieg linii energetycznej.
Organ zaznaczył także, że rezerwat Las [...] nie ma prawnie ustanowionej otuliny, a ustalenia projektu planu w tym zakresie są zgodne z polityką przestrzenną [...] W. zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego [...] W. z określeniem ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), które to ustalenia pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Odnosząc się do zarzutu zaprojektowania ulicy dojazdowej [...] częściowo na działce ew. nr [...], której współwłaścicielami są członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" Sąd I instancji wskazał, że organ stanowiący gminy racjonalnie uzasadnił potrzebę wyznaczenia tej drogi. Projektowana ulica ma zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną dla funkcjonowania terenów przyległych od strony wschodniej do działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oznaczonych symbolem [...], na których przewidziano zabudowę mieszkaniową. Zdaniem Sądu, organ słusznie zaznaczył, że droga ta nie wpłynie znacząco na zwiększenie uciążliwości ruchu, ponieważ obsługiwała będzie tylko ruch lokalny, a nie tranzytowy.
Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odnośnie bezzasadności zarzutu dotyczącego zaprojektowania pomiędzy planowanym ciągiem pieszo-rowerowym [...] a działkami ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]) oraz zarzutu usytuowania zabudowy jednorodzinnej ([...]) na terenie obszaru chronionego krajobrazu mającego granicę m. in. na granicy działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] sprzecznie z planem zagospodarowania W. dotyczącym ochrony rezerwatu Las [...].
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. podniosła zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który nakłada na gminę obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa publicznego obywateli, które w tej sprawie jest poważnie zagrożone oraz art. 6 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z prawa własności gruntu i jakości życia mieszkańców,
- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) przez niedołączenie do projektu planu prognozy skutków wpływu tego planu na środowisko przyrodnicze, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie żądań zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż planowana przez organ samorządowy droga oznaczona symbolem [...] stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób mieszkających przy ul. [...], [...] i [...]. Droga ta jest stosunkowo wąska i przechodzi przez teren stanowiący własność Wspólnoty. Zdaniem skarżącego, organ, planując tą drogę, nie uwzględnił stanu tego terenu, jaki powstał po wybudowaniu wielu budynków mieszkalnych należących do skarżącej Wspólnoty oraz innych wspólnot mieszkaniowych. W ocenie skarżącego, organ wprowadził w błąd Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż przestawił przestarzałe, pochodzące z lat 1997-1998 opinie Zarządu Dróg Miejskich, Komendy [...] Policji, Straży Pożarnej, Urzędu Ochrony Państwa, [...], Wojewódzkiego Zarządu Melioracji, MPWiK, PGNiG, które zostały wydane w okresie, kiedy nie było jeszcze na tym terenie budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł, iż w pobliżu zaplanowana została droga gminna [...], która zabezpieczy w pełni potrzeby ruchu komunikacyjnego na tym terenie. Sporna droga [...] jest krótsza od drogi gminnej i kierowcy samochodów, skracając drogę, będą niebezpiecznie nasilać ruch na tym odcinku.
Skarżąca Wspólnota podniosła ponadto, że Sąd I instancji nie uwzględnił także art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje radzie gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnić m. in. prawo własności i jakość życia mieszkańców. Sporny projekt uchwały, w którym zaplanowano drogę oznaczona symbolem [...] narusza bowiem te prawa mieszkańców.
Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" podniosła także, że w 2005 r. organ nie dołączył do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozy wpływu skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, czym naruszył art. 27 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca Wspólnota nie została zapoznana z tą prognozą, pomimo, że wielokrotnie domagała się jej przedstawienia.
Zdaniem skarżącej Wspólnoty, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zarzutu dotyczącego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Ocena ta nie odpowiada uchwale Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], z której wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania terenu [...] może być sporządzony i uchwalony w czterech częściach ściśle określonych w załączniku do tej uchwały. Organ samorządowy dokonał wyłożenia jedynie fragmentu jednej części, co uniemożliwiło skarżącej wniesienie protestów dotyczących całości danej części planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 1378/99, Lex nr 48258, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 695/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut nastąpiło, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 r., II OSK 1453/05, Lex nr 198185).
Główny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej planowanej na tym terenie drogi oznaczonej symbolem [...]. Skarżący zarzucił w tym zakresie naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który nakłada na gminę obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa publicznego obywateli. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Projektowana droga dojazdowa jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej gęsto zabudowanego terenu mieszkaniowego, nie tylko działek będących własnością skarżącej Wspólnoty. Droga ta umożliwi również lepszy dojazd do znajdującego się w pobliżu kościoła. Jest to jedynie droga dojazdowa, łącząca ulicę [...] ([...]) z planowaną drogą oznaczoną symbolem [...]. Nie ma ona kontynuacji po drugiej stronie drogi [...], a więc nie jest to droga przelotowa, co mogłoby negatywnie wpływać na zwiększenie ruchu i jej uciążliwość dla mieszkańców. Sąd I instancji słusznie uznał, iż wprowadzenie tej drogi nie spowoduje zwiększenia uciążliwości ruchu samochodowego na tym terenie, ponieważ będzie ona obsługiwać jedynie ruch lokalny, a nie ruch tranzytowy, co nie wpłynie w sposób tak znaczący - jak twierdzi skarżąca Wspólnota - na zmniejszenie bezpieczeństwa jej mieszkańców. Nie można zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że organ gminy, planując przebieg spornej drogi, nieprawidłowo wziął pod uwagę stan przedmiotowego terenu z okresu, kiedy nie był on tak gęsto zabudowany i kierował się również w tym względzie opiniami właściwych organów pochodzącymi z lat 1997-1998. Zauważyć trzeba, że obsługa komunikacyjna obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej Wspólnoty, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mogła być i w zasadzie powinna być planowana jeszcze przed powstaniem licznych osiedli mieszkaniowych na tym terenie. [...] [...] W., prowadząc racjonalną politykę przestrzenną i przewidując, iż na spornym obszarze powstaną liczne budynki wielorodzinne, miało bowiem obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym przebiegu dróg na tym terenie, aby zapewnić obecnym i przyszłym mieszkańcom dogodny dojazd do ich nieruchomości.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z prawa własności gruntu i jakości życia mieszkańców. Powołany przepis stanowi, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z prawa własności gruntów i jakości życia mieszkańców. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady [...] W. o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast skarżący zarzuca naruszenie przepisów określających wymogi ustawowe dotyczące zawartości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Chybiony jest również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia trybu postępowania w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego tj. 27 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niedołączenie przez organ do projektu planu prognozy skutków wpływu ustaleń tego planu na środowisko przyrodnicze i niewyłożenie tej prognozy do publicznego wglądu razem z projektem planu. Z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy wynika, iż Prezydent [...] W. wywiązał się z obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 ustawy, dołączając do projektu przedmiotowego planu prognozę jego oddziaływania na środowisko, sporządzoną w listopadzie 2002 r. Prognoza ta została wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu miejscowego w dniach od [...] października 2005 r. do [...] listopada 2005 r., co wynika z obwieszczenia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2005 r. Jednocześnie zauważyć trzeba, że skarżąca Wspólnota ani w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. zawierającym zarzut do projektu planu, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie podnosiła, że nie miała możliwości zapoznania się z tą prognozą i wielokrotnie domagała się jej przedstawienia.
Skarżąca Wspólnota podniosła również, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w sprawie sposobu wykonania uchwały nr [...] Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...]" miejscowy plan zagospodarowania tego terenu może być sporządzony i uchwalony w czterech częściach ściśle określonych w załączniku do tej uchwały, natomiast organ samorządowy dokonał w niniejszej sprawie wyłożenia jedynie fragmentu części "[...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzenie przez organ i wyłożenie do publicznego wglądu jedynie fragmentu jednej z czterech części planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie ogranicza w żaden sposób prawa strony do wniesienia zarzutów co do treści projektu planu w tej części. Skarżący ma bowiem możliwość wniesienia zarzutów co do innych fragmentów planu miejscowego części "[...]" w toku postępowania dotyczącego uchwalenia planu w tym zakresie, o ile będzie miał w tym interes prawny.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.