II OSK 1203/08

II OSK 1203/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2461/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-04-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 1 ust. 1, art. 3, ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 141, art. 153, art. 188; art. 12 ust. 1 zd.2, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) par. 4 u
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N., W. Ż., D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2461/07 w sprawie ze skargi R. N., W. Ż., D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 stycznia 2007 r. nr 40/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] została podjęta z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy Grodzisk Mazowiecki na rzecz : R. N. kwotę 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych, W. Ż. 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych, D. A. kwotę 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2451/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N., W. Ż. oraz D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 stycznia 2007, nr 40/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
a) Rada Miejska w Grodzisku Mazowieckim w dniu 23 lutego 2005 r. podjęła uchwałę nr 391/2005 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki.
b) Wyrokiem z dnia 2 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1322/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. N., A. Ż., J. A., T. K. oraz D. A. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz.717 ze zm., dalej "u.plan.zagos.prz.").
c) Rada Miejska w Grodzisku Mazowieckim w dniu 24 stycznia 2007 r. podjęła uchwałę nr 40/2007 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, gdzie ustosunkowała się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r.
Zgodnie z pkt. 1.1.3. rozdziału IV studium, zatytułowanym "Tereny aktywności gospodarczej", rozmieszczenie terenów aktywności gospodarczej w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy zostało podyktowane istniejącym zainwestowaniem przemysłowym, przeznaczeniem terenów pod funkcje przemysłowe w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami fizjograficznymi (ograniczenia ekologiczne, możliwości posadowienia itp.) i funkcjonalno-technicznymi (dostępność do transportu towarowego, w tym bocznice kolejowe, planowany przebieg autostrady, możliwości uzbrojenia). Tereny rozwojowe pod ewentualną rozbudowę istniejących zakładów produkcyjnych i usługowych oraz lokalizację nowych zostały przewidziane w pobliżu planowanych ciągów komunikacyjnych: autostrady i obwodnicy zachodniej miasta oraz w północnej części miasta, zajmując obszar przy linii kolejowej. Za atrakcyjne dla nowych lokalizacji o charakterze usługowym i produkcyjnym uznano wyznaczone w studium tereny aktywności gospodarczej, na dotychczas niezagospodarowanych obszarach w rejonie wsi Tłuste, gdzie zlokalizowany ma być węzeł autostrady "Grodzisk" oraz w rejonie wsi Chlebnia - przy planowanej obwodnicy miasta i przewidziano na nich wprowadzenie zorganizowanej działalności inwestycyjnej, co powinno ułatwić ich zagospodarowanie w sposób zapewniający dobre efekty ładu przestrzennego.
Punkt 1.2 rozdziału IV, dotyczący zaleceń do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, pod nazwą "Tereny aktywności gospodarczej oznaczone symbolem AG" stanowi, że przedmiotowe tereny poprzez swoje położenie, warunki gruntowe i stan zagospodarowania predysponowane są do lokalizacji działalności przemysłowej, usługowej, rzemieślniczej, produkcyjnej, wytwórczej, składowo-magazynowej itp. Nie należy na tych terenach lokalizować zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem mieszkań służbowych. Wysokość zabudowy administracyjnej, usługowej i biurowej nie powinna przekraczać 20 m, natomiast wysokość zabudowy produkcyjnej, wytwórczej, magazynowej, składowej i innych tego typu obiektów nie powinna być wyższa niż 20 m, za wyjątkiem przypadków uzasadnionych potrzebami technologicznymi. Zabudowa usługowa powinna stanowić nie więcej niż 30% terenu zabudowanego. Przynajmniej 30-20% całego terenu należy pozostawić jako teren biologicznie czynny. Wielkość nowych działek na tych terenach wyznaczana będzie według potrzeb inwestorów, z zachowaniem zasady oszczędnego korzystania z gruntów przeznaczonych do zabudowy. Zalecono wprowadzenie zakazu podziału na działki budowlane do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązek nasadzenia wysokiej i średniej zieleni izolacyjnej. W punkcie tym postanowiono również, że dla nowych obszarów aktywności gospodarczej należy ustalić inne niż rolnicze ich przeznaczenie, przebieg nowej drogi lub dróg publicznych obsługujących nowo zagospodarowany teren i ich połączenie z drogami istniejącymi, zasady podziału terenu na działki budowlane, lokalne warunki zabudowy, zagospodarowania i uzbrojenia technicznego.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2451/07 oddalił skargę R. N., W. Ż. oraz D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 stycznia 2007, nr 40/2007.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1322/06 rozważył przesłanki wynikające z art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm.) i doszedł do wniosku, iż interes prawny skarżących został naruszony poprzez naruszenie przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium. Rada Miejska zastosowała się do wytycznych Sądu i usunęła wadliwości, na które zwrócił poprzednio uwagę Sąd. Sąd I. instancji uznał, że przedmiotem skargi jest ta sama sprawa dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki, która była przedmiotem z dnia 2 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1322/06, i co za tym idzie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim orzeczeniu sądu (art.153 P.p.s.a.).
Przeznaczenie działki nr [...] pod działalność zakwalifikowaną jako "aktywność gospodarcza" narusza interes skarżących jako właścicieli sąsiednich nieruchomości, ale mieści się w granicach prawa.
Studium w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnia, jakie powody przemawiają za tym, aby właśnie w tym rejonie wyznaczyć strefę działalności gospodarczej. Decyduje o tym bezpośrednie sąsiedztwo planowanych ciągów komunikacyjnych, tj. w rejonie wsi Tłuste ma być zlokalizowany węzeł autostrady "Grodzisk". Nadto warunki gruntowe i stan zagospodarowania wskazują, że tereny te nadają się pod działalność przemysłową, usługową, rzemieślniczą, produkcyjną, wytwórczą, składowo-magazynową.
Zarzut nierozpatrzenia uwag W. Ż. zgłoszonych w toku procedury uchwalania studium w 2004 r., a dotyczących jego działek w Kudnie Starym był dla Sądu podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie studium. Strona skarżąca nie wykazała, aby takie uwagi zostały zgłoszone przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 stycznia 2007 r., nr 40/2007.
3. W skardze kasacyjnej W. Ż., R. N. oraz D. A. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego (art.1 ust.1 i 2, 9, art.2 pkt 1 i 2, art.3, art.6, ust.2, art.10 ust.1 i 5 u.plan.zagos.prz. oraz art.71 i 72 Prawa ochrony środowiska).
Mimo wielu elementów łączących obie sprawy inna uchwała była przedmiotem rozważań wyroku z dnia 2 listopada 2006 r., a inna uchwała została oceniona w obecnym postępowaniu sądowym. Stanowisko sądu o całkowitym związaniu uzasadnieniem wyroku z dnia 2 listopada 2006 r. nie jest zasadne.
Gmina działając w ramach władztwa planistycznego nie ma pełnej dowolności w podejmowaniu decyzji o planowaniu i przeznaczeniu gruntów mieszkańców danej gminy. Władztwo planistycznie nie może być wytłumaczeniem dla podejmowania przez gminę działań w sposób dowolny. Przeznaczenie spornych terenów, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, na aktywność gospodarczą (strefa AG) jest przekroczeniem władztwa planistycznego. Skarżący są właścicielami nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, które zostały wzniesione w strefie oznaczonej dotychczas jako tereny rolne oraz zabudowa siedliskowa. Obecnie tereny te zostały przeznaczone na tereny przemysłowe co uniemożliwi prawidłowe, należyte i niezakłócone korzystanie z nieruchomości skarżących. Studium nie uwzględnia więc uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz warunków i jakości życia mieszkańców (art.10 ust.1 i 5 u.plan.zagos.prz.)
Umożliwienie prowadzenia działalności przemysłowej na działce nr [...], w środku zabudowy jednorodzinnej i siedliskowej zakłóca ład przestrzenny, powoduje bezzasadne łączenie terenów o różnych funkcjach, skutkujące dolegliwościami dla mieszkańców i właścicieli sąsiednich nieruchomości (art.1 ust.1 u.plan.zagos.prz.).
Ewentualne naruszenie interesów jednostek może nastąpić tylko w sytuacji, gdy za takim rozwiązaniem przemawiać będzie interes ogółu. W przedmiotowej sprawie interes jednostki (właściciela działki nr [...]) górować ma nad interesem wielu osób, będących właścicielami działek sąsiednich (art.1 pkt 9 u.plan.zagos.prz.). Funkcja terenu musi był ustalana tak, aby nie tworzyły się konflikty przestrzenne. Unikanie tworzenia takich sytuacji stanowi wytyczną ustawodawcy a naruszenie takiej zasady winno stanowić wyjątek uzasadniony tylko wyjątkowymi okolicznościami, co w sprawie nie ma miejsca.
Studium winno uwzględniać również przepisy ustawy o ochronie środowiska przez wykluczenie w terenie gęstej zabudowy, lokowania inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko (art.71 i 72 Prawa ochrony środowiska). Przeznaczenie terenu pod aktywność gospodarczą, bez wprowadzenia ograniczeń wiąże się z dopuszczeniem lokowania wśród zwartej zabudowy zakładów emitujących odpady, wyziewy i inne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
A. Prawidłowo argumentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż na mocy art.153 P.p.s.a. jest związany wytycznymi i oceną prawną zawarta w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r.. IV SA/Wa 1322/06. To stanowisko Sądu I instancji uzasadnione jest sekwencją rozstrzygnięć: pierwsza uchwała z 23 lutego 2005 r., wyrok z dnia 2 listopada 2006 r., stwierdzający nieważność wymienionej uchwały, kolejna uchwała z 24 stycznia 2007 r. w sprawie studium dla tego samego terenu podjęta w celu zrealizowania wytycznych Sądu i drugi wyrok z dnia 29 kwietnia 2008 r. weryfikujący realizację wytycznych z dnia 2 listopada 2006 r. Gdyby zakwestionować związanie Sądu artykułem 153 P.p.s.a. w takiej sytuacji, to w praktyce oznaczałoby to uczynienie tego przepisu martwym. Teza o związaniu wyrokiem, ale nie jego uzasadnieniem jest oczywiście nieprawidłowa, gdyż utożsamia wyrok z samą tylko sentencją (art.139 P.p.s.a.), gdy tymczasem art.141 P.p.s.a. reguluje jeszcze uzasadnienie wyroku. Sentencja zawiera jedynie rozstrzygnięcie, dlatego nie może ulegać wątpliwości, że art.153 P.p.s.a. ["Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia."] ustala związanie uzasadnieniem.
B. Z tych samych jednak powodów niniejsza kontrola, realizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie może być ograniczona stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1322/06. Model kontroli adekwatnie wszechstronnej, zapisany w art.153 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na zasadzie art.193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną na późniejszy wyrok Sądu I.instancji, nie jest związany wykładnią prawa wyrażoną przez ten Sąd I. instancji, zawartą we wcześniejszym wyroku tego Sądu, wydanym w granicach tej samej sprawy, pomimo prawomocności tego ostatniego wyroku.
Granice sprawy wyznaczyła skarga M. N., A. Ż., J. A., T. K. i D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 23 lutego 2005 r. nr 391/2005 i na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 22 czerwca 2005 r. nr 459/2005 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie skarga R. N., W. Ż., D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 stycznia 2007 r. nr 40/2007 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku obu skarg i obu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotem było uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki. Dlatego na podstawie art.153 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany swoim stanowiskiem, a nie jest nim związany Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.
C. Prawidłowo skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji orzekanie z naruszeniem art.1 ust.1, art.3 ust.1, art.6 ust.2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za pozostającą w granicach ustawowego władztwa planistycznego Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to stanowisko Sądu za nietrafne i nienależycie uzasadnione (art.141 § 4 P.p.s.a.). Władztwo planistyczne oznacza kompetencję Gminy do podejmowania uznaniowych decyzji w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego. Jak każde uznanie, tak i to nie może być wykonywane całkowicie swobodnie, bez narażenia się na arbitralność decydowania, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Artykuł 12 ust.1 zd.2 u.plan.zagos.prz. oraz § 4 ust.1 pkt 4 w związku z § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U.nr 118, poz.1233) wyznacza obowiązek uzasadnienia projektu studium i ustosunkowanie się do zgłoszonych wniosków do projektu studium.
Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2004 r. M. N. i R. N. domagali się zastrzeżenia w studium możliwości wykorzystania działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego i rzemiosła nieuciążliwego. Wniosek "o likwidację funkcji AG na działce [...] w miejscowości Tłuste" Rada odrzuciła (protokół z sesji Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim obradującej w dniu 23 lutego 2005 r., nr XXXIII/05). W samym studium już do tego sporu nie powróciła i nie wyjaśniła, dlaczego funkcji gospodarczej dała pierwszeństwo w stosunku do funkcji mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej dla okolicznych mieszkańców.
Decyzja planistyczna rady gminy z reguły polega na dokonywaniu wyboru jednaj opcji spośród kilku wzajemnie się wykluczających. Planowanie gminne musi uwzględniać interes wspólnotowy z zastrzeżeniem że nie może swobodnie wkraczać w możliwości wykonywania prawa własności indywidualnej. Stwierdzenie art.6 ust.1 u.plan.zagos.prz. oznacza, że studium (i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mają poszukiwać złotego środka sprzecznych interesów, jednakże ograniczenie własności indywidualnej także w zakresie oddziaływania wykorzystania działki nr [...] na otaczające działki. Im bardzie konflikt interesów jest wyraźniej wyartykułowany, tym bardziej rygorystycznie musi być przestrzegany obowiązek uzasadnienia przez radę gminy uzasadnienia swych wyborów planistycznych.
W zaskarżonej uchwale zastosowano całkowicie przeciwną redakcję: wnioski do projektu zostały odrzucone bez żadnego uzasadnienia, sama uchwała zupełnie nie nawiązuje do konfliktowego charakteru podejmowanych rozstrzygnięć. Dlatego należało stwierdzić przekroczenie granic i zasad władztwa planistycznego przez brak wykazania w studium niezbędności i racjonalności wkroczenia w przyszłym planie w możliwości normalnego korzystania z części działek.
Oczywiście nie można uwzględnić argumentacji Rady Gminy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie powinny być uwzględnione, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro warunkiem prawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodność w ustaleniami studium (art.17 pkt 4 i art.20 ust.1 u.plan.zagos.prz.), więc nienormatywny charakter studium (art.9 ust.1 u.plan.zagos.prz.) nie wyłącza kognicji sądu administracyjnego do kontroli studium (art.3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), ani legitymacji skargowej osób, których interes prawny został naruszony przez studium (art.101 ust.1 u.s.g.).
D. Wymogi skargi kasacyjnej, ustalone w art.174 w związku z art.176 P.p.s.a. zobowiązują do takiego uzasadnienia powołanych podstaw kasacyjnych (przepisów prawa, których naruszenie skarga zarzuca Sądowi I instancji), aby można było połączyć ze sobą trzy elementy: naruszony przepis, kwestionowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji naruszające ów przepis oraz istotę naruszenia czyli wykazanie, że między stanowiskiem Sądu I. instancji i przepisem prawa istnieje istotna i niedopuszczalna sprzeczność.
Wskazane podstawy kasacyjne (art.1 ust. 9, art.2 pkt 1 i 2, art.10 ust.1 i 5 u.plan.zagos.prz. oraz artykułów 71 i 72 Prawa ochrony środowiska) częściowo uniemożliwiają sprostanie powyższemu wymogowi. Z tego powodu nie wymaga szerszego uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, przepisów które nie mogły być przez ten Sąd zastosowane, nie będąc przepisami regulującymi materię kontrolowaną przez ten sąd:
art.1 ust.9 u.plan.zag.prz. – takiego przepisu nigdy nie było w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
Art.3. ust.2. Prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, należy do zadań samorządu powiatu. — w żadnym miejscu w sprawie nie pojawia się problematyka rozwoju powiatu;
Art.3. ust.3. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. — w żadnym miejscu w sprawie nie pojawia się problematyka rozwoju województwa;
Art.3. ust.4. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów – tego przepisu Sąd I instancji z całą pewnością nie miał możliwości naruszyć.
E. Nie może być rozpoznany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.72 Prawa ochrony środowiska. Jest to przepis rozbudowany.
Ustęp 1 określa w 7 punktach cele studium (ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż; zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych; uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi).
Ustęp 2 zobowiązuje do ustalania w studium proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.
Ustęp 3 ustala w których gminach studium ma kształtować obszary zdegradowane, ustępy 4. i 5. ustalają zakres przedmiotowy opracowań ekofizjograficznych, zaś ustęp 6 zawiera delegację do wydania rozporządzenia.
Jest oczywiste, że niektórych z tych przepisów Sąd z definicji nie mógł naruszyć (ustęp 6 adresowany do ministra), a inne są na tyle rozbudowane, że dostosowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej do wymogu art.176 P.p.s.a wymagało wyraźnego wskazania tych dyrektyw zapisanych w art.172 Prawa ochrony środowiska, które w ocenie pełnomocnika skarżących zostały przez Sąd I instancji naruszone. Sąd nie ma kompetencji do ustalania podstaw kasacyjnych wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie analizy wszystkich zdań tej skargi.
F. Ani skarga do Sądu I instancji, ani skarga kasacyjna nie kwestionuje kompetencji rady gminy do uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – co oznacza, że nie mógł być naruszony art.3 ust.1 u.plan.zag.prz.: [Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.]
G. Powołanie pozostałych podstaw kasacyjnych (art.2 pkt 1 i 2, art.10 ust.1 i 5 u.plan.zag.prz., art.71 Prawa ochrony środowiska) nie odpowiada w pełni wymogowi należytego uzasadnienia skargi kasacyjnej (art.176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, która zrzuca Sądowi I instancji "błędną wykładnię prawa materialnego" powinna wykazać, że Sąd I instancji przyjął za kryterium oceny zaskarżonego Studium takie znaczenie powołanych przepisów prawa materialnego, które jest nieprawidłowe. Następną przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej w sprawie tego rodzaju jest wykazanie w skardze, że Sąd zaakceptował taką treść zaskarżonej uchwały, która jest niezgodna w ustaloną przez Sąd treścią przepisów materialnoprawnych. Jest to szczególnie istotne w przypadku wyroku będącego efektem sądowej kontroli uchwały ustalającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt przeznaczony do kształtowania gminnej Polityki gospodarowania przestrzenią i terenami. zmiany przeznaczenia dotychczasowego przeznaczenia działek. Oczywiście ma rację skarga kasacyjna, gdy twierdzi że gmina działając w ramach władztwa planistycznego nie ma pełnej dowolności w podejmowaniu decyzji o planowaniu i przeznaczeniu gruntów mieszkańców danej gminy – z tym zastrzeżeniem, że zakazana jest dowolność rozumiana jako arbitralność, decydowanie bez żadnych racjonalnych, społecznie akceptowalnych przesłanek. Natomiast nie można skutecznie powoływać się na "dowolność" dla stwierdzenia nieważności Studium, które dokonuje wprawdzie zmian w zastanym sposobie wykorzystywania terenów Gminy, ale zmiany te są konsekwencją profesjonalnie przeprowadzonej analizy stanu istniejącego, a decyzje są efektem wyboru jednej z kilku równorzędnych alternatyw.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszym postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny nie odpowiada w pełni powyższym standardom, przede wszystkim na skutek braku przestrzegania obowiązku łączenia zarzutu ze stanowiskiem Sądu I instancji oraz przepisem, którego naruszenie przez Sąd skarga kasacyjna zarzuca.
H. Całkowicie chybiony jest zarzut przyjęcia przez Sąd I. instancji nieprawidłowej hierarchii interesów prawnych. Stwierdzenie skargi kasacyjnej, że "ewentualne naruszenie interesów jednostek może nastąpić tylko w sytuacji, w której za takim rozwiązaniem przemawiać będzie interes ogółu, jako nadrzędny; w przedmiotowej sprawie interes jednostki (właściciela działki nr [...]) górować ma nad interesem wielu osób - właścicieli działek sąsiednich" jest sprzeczne nie tylko z zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi, kształtującymi porządek prawny w Rzeczpospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP), ale i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami i pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej.
Po pierwsze - w demokratycznym porządku prawnym nie ma generalnie przesądzonej nadrzędności niektórych interesów, a już z całą pewnością – nadrzędność interesu społecznego, grupowego nad interesem jednostki. Nieuchronne konflikty rozwiązywane i rozstrzygane są przy uwzględnieniu okoliczności istotnych w każdej sprawie. Po drugie - domaganie się przez skarżących przyznania pierwszeństwa interesowi grupowemu podważałoby całą argumentację skargi kasacyjnej, skoro zaskarżona uchwała bardzo szeroko opisuje te interesu społeczności lokalnej, które przemawiają za ustaleniami zapisanymi w tej uchwale. Po trzecie – gdyby rzeczywiście skarżący wyprowadzali swą legitymację skargową wyłącznie z interesu społecznego, to już skarga skierowana do Sądu I instancji podlegałaby oddalenie z braku legitymacji do wniesienia skargi.
Z tym zarzutem w istocie rozprawia się sama skarga kasacyjna, sprowadzając spór do rzeczywistych proporcji - konfliktu interesu właściciela działki nr [...] z interesem skarżących, określających siebie jako "właściciele działek sąsiednich".
I. Przedmiotem zaskarżonego wyroku nie była praktyka gospodarcza w Gminie Grodzisk Mazowiecki, lecz konkretna uchwała oceniana wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Dlatego nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszelkie uwagi do funkcjonowaniu ubojni w tej Gminie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji nie tylko dla orzekania w tym zakresie, ani nawet – badania trafności tych twierdzeń i zarzutów.
J. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 w związku z art.188 i art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art.94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.200 w związku z art.203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.