II OSK 1202/20

II OSK 1202/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1839/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 10 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1,  art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1839/19 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: DON.7100.107.2019.SZG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od J. W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. C. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1839/19, po rozpoznaniu skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: DON.7100.107.2019.SZG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. C. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniach 27 września 2005 r. oraz 30 maja 2006 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (zwany dalej: "PINB Powiatu [...]") przeprowadził na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] kontrolę podczas której ustalono, że inwestor J. Ś. wybudował w 1984 r. łącznik pomiędzy budynkiem socjalno-mieszkalnym a budynkiem produkcyjno-biurowym z klatką schodową wewnątrz łącznika. W takim kształcie ww. łącznik został wykazany na projekcie instalacji gazowej, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 25 września 1986 r. o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy ustalił również, że następnie w 1987 r. J. Ś. dokonał likwidacji klatki schodowej wewnątrz łącznika i wybudował nową klatkę schodową na zewnątrz łącznika - bez pozwolenia na budowę.
Organ powiatowy stwierdził, że skoro ww. klatka schodowa w aktualnym kształcie zrealizowana została samowolnie w 1987 roku i od chwili powstania użytkowana jest zgodnie z obecnym przeznaczeniem, to postępowanie należy prowadzić na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.; zwana dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.").
W związku z powyższym postanowieniem z dnia 17 lipca 2006 r. nr 124/06 wydanym na podstawie art. 56 Prawo budowlane z 1974 r. nałożono na J. Ś. obowiązek wykonania i dostarczenia następujących dokumentów:
- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie zakończenia budowy (1987 r.),
- inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej klatki schodowej z łącznikiem wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych.
W dniu 13 października 2006 r. inwestor przedłożył żądaną dokumentację w związku z czym PINB [...] decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. nr 294/07 udzielił J. Ś. pozwolenia na użytkowanie klatki schodowej przy łączniku łączącym budynek socjalno-mieszkalny z budynkiem produkcyjno-biurowym oraz czterech wiat drewnianych wybudowanych w południowej części działki nr ewid. [...] przy ul. [...], gmina [...].
Decyzja ta została doręczona inwestorowi, a także wnioskodawczyni postępowania M. T. Decyzja nie została doręczona właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...] bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją.
Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r. D. C. (zwany dalej: "skarżący") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB Powiatu [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. wskazując jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwany dalej: "k.p.a."). Zarzucił organowi powiatowemu rażące naruszenie art. 42 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane z 1974 r. i § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie z 1980 r."), a także art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że "klatka schodowa została (...) wybudowana na cudzej nieruchomości, należącej obecnie do wnioskodawcy, która nie należała do J. Ś. i do której nie miał żadnych praw. Ponadto J. Ś. wybudował okna i przeszklone drzwi na pierwszym piętrze wyżej wskazanego łącznika w taki sposób, że zwrócone są w kierunku nieruchomości Wnioskodawcy oraz położone na samej granicy nieruchomości Wnioskodawcy bez zachowania jakiejkolwiek odległości między tymi nieruchomościami, co zdaniem skarżącego świadczy o naruszeniu przepisów o odległościach budynków od granicy działki.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr 498/19 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. nr 294/07.
D. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. nr DON.7100.107.2019.SZG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
D. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej wskazywanych.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy nadzorcze nie sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia istoty sprawy (na podstawie dostępnego materiału dowodowego) i w konsekwencji nie wyjaśniły w pełni zajętego stanowiska w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Sąd podkreślił przy tym wyraźnie, iż w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 5 kwietnia 2007 r. udział winien mieć zagwarantowany właściciel nieruchomości sąsiedniej nr ewid. [...], który niewątpliwe, z uwagi chociażby na normy odległościowe, miał i nadal ma interes prawny w kwestionowaniu legalności zabudowy wykonanej w ostrej granicy jego nieruchomości, czy nawet na jego nieruchomości. Kwestia pozbawienia możliwości działania bez winy strony jest co do zasady przesłanką przemawiającą za wznowieniem postępowania administracyjnego a nie za stwierdzeniem z tego powodu nieważności decyzji, niemniej jednak co najmniej rozważenia organów wymaga to, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie naruszono w sposób rażący art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane pozbawiając w sposób oczywisty poprzednika prawnego skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu. Pod kątem rażącego naruszenia prawa należy zatem rozważyć stanowisko PINB, który w uzasadnieniu decyzji objętej wnioskiem o jej unieważnienie ani też w toku toczącego się postępowania w ogóle do kwestii udziału poprzednika skarżącego w tym postępowaniu się nie odniósł. Rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może także dotyczyć przepisów procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił również brak należytej oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji budowlanej Naczelnika Gminy [...] z dnia 15 września 1983 r. nr UA-8381-B/123/83 (sentencja jak i rysunki) pod kątem tego, czy nie przewidywała ona budowy razem z innymi obiektami także łącznika. W kontekście zgromadzonych w aktach projektów stanowiących załącznik do tej właśnie decyzji, jak również uwzględniając rozbieżnie ustalenia wynikające z protokołu kontroli z dnia 27 września 2005 r. (stwierdzono w nim, że łącznik jest obiektem samowolnie wzniesionym) i protokołu kontroli z dnia 30 maja 2006 r. (stwierdzającego, że łącznik został jednak wybudowany w 1984 roku według projektu stanowiącego załącznik do decyzji nr 123/83 z odstępstwami polegającymi na jego poszerzeniu oraz przebudowaniu schodów na zewnątrz), co najmniej wyraźnej oceny organu wymagało to, czy ów łącznik nie był objęty jakąkolwiek decyzją budowlaną. Ma to istotne znaczenie bowiem ustalenie, że łącznik był jednak objęty decyzją oznaczałoby, że nie można względem niego stosować trybu legalizacji a ewentualny tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawo budowlane z 1994 r.
W ocenie Sądu I instancji w działaniu organu brak jest jakiejkolwiek oceny tego, czy łącznik pomiędzy dwoma budynkami może być w ogóle traktowany jako niezależny obiekt budowlany, czy też stanowi element istniejących obiektów świadcząc tak naprawdę o ich rozbudowie. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie w ocenie trybu legalizacji/naprawy, jaki powinien zostać wdrożony względem łącznika i schodów. Sąd wyjaśnił, że łącznik jako taki nie jest nigdy samodzielnym obiektem, tym bardziej w kształcie występującym w niniejszej sprawie, tj. zawieszony nad gruntem i spinający dwa niezależne obiekty budowlane (budynki). Łącznik, co wynika już z samej istoty jego nazwy, wskazuje daleko posuniętą niesamodzielność budowlaną. Nie może istnieć bez innych obiektów, które łączy, ułatwiając ich użytkowanie. To również wymaga oceny organu i wyraźnego stanowiska w tym zakresie.
W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły istoty sprawy na tyle, aby móc bez przeszkód ocenić merytorycznie wydaną przez PINB decyzję. Stanowi to istotne uchybienie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji.
Zdaniem WSA w Warszawie w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności MWINB prawidłowo powinien określić przedmiot weryfikowanej decyzji PINB (łącznik ze schodami czy tylko schody zewnętrzne) i dokonać w kontekście tego prawidłowej kwalifikacji inwestycji, uwzględniając także okoliczność, że łącznik może nie być samodzielnym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa. Organ powinien podjąć także próbę ustalenia, na podstawie dostępnych materiałów, czy ów łącznik nie jest objęty już inną decyzją zezwalająca na jego budowę. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przez ich błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że poza polem semantycznym pojęcia "obiektów", o których mowa z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. pozostają urządzenia, mimo że art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. pojęciem obiektu budowlanego obejmuje m.in. urządzenia (techniczne), względnie, przez ich błędną wykładnie polegającą na przejęciu, że klatka schodowa lub klatka schodowa z łącznikiem, nie może być uznana za obiekt w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. bowiem nie jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, mimo, że art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. odwołuje się do pojęcia "obiektu", a nie pojęcia "obiektu budowalnego"; a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wobec klatki schodowej lub klatki schodowej z łącznikiem, stanowiącej obiekt w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nie można zastosować tryb legalizacji, o którym mowa w art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.
II. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze późn zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie organy nie wyjaśniły istoty sprawy, ponieważ nie zbadały, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszenia prawa poprzez pozbawienie poprzednika prawnego skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, pomimo że okoliczność ta nie może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stanowi ona przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - zatem wyjaśnienie tej okoliczności nie może się dokonać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, lecz w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie organy nie wyjaśniły istoty sprawy, ponieważ nie ustaliły, że łącznik między dwoma budynkami może nie być samodzielnym (niezależnym) obiektem budowlanym, gdyż co do zasady stanowi element już istniejących obiektów budowlanych, świadczący o ich rozbudowie, pomimo że organy prawidłowo przyjęły, że sporny w tej sprawie łącznik może stanowić samodzielny obiekt budowlany - czego nie wyklucza ani nie zabrania żaden przepis prawa - i jako taki, łącznik (najbardziej zbliżony w istocie do tzw. "plomby budowlanej") może podlegać pozwoleniu na budowę, jak też ewentualnej legalizacji;
3. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, ponieważ nienależycie oceniły decyzję budowlaną Naczelnika Gminy [...] z dnia 15 września 1983 r. nr UA-8381-B/123/83, która w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogła przewidywać budowę spornego w sprawie łącznika, a to wykluczałoby zastosowanie wobec łącznika oraz jego elementów (schodów zewnętrznych i czterech wiat drewnianych) trybu legalizacji na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., pomimo że wskazana decyzja nie znajdowała się w aktach sprawy sądowej;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie organy nie dokonały oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotnej okoliczności, tj. czy w łączniku znajdowały się okna i drzwi, a zatem czy cały łącznik wraz z jego elementami (schody i cztery wiaty drewniane) mógł zostać zalegalizowany jako obiekt budowlany, pomimo że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, iż organy potraktowały łącznik jako jednolitą całość (ze znajdującymi się w nim drzwiami i oknami), zatem jako jeden obiekt budowalny podlegający legalizacji, która była możliwa niezależnie od wyboru przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie konkretnego trybu, w jakim legalizacja mogła się dokonać;
5. w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie wyjaśniły istoty sprawy na tyle, aby móc bez przeszkód ocenić merytorycznie pozwolenie na użytkowanie przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. pomimo że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne i prawne niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, zaś ewentualne ponowne postępowanie w tym przedmiocie nie doprowadzi do innego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. C. w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 oraz w zw. z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym i nie wyjaśnił istoty sprawy co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący organ zrzekł się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. C. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych, zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wniesione skargi kasacyjne nie zawierały uzasadnionych podstaw.
Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niezbędnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że prawidłowo wydano kwestionowaną decyzję w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości jaki jest zakres przedmiotowy decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Z sentencji decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. wynika, że dotyczy ona pozwolenia na użytkowanie klatki schodowej oraz czterech wiat drewnianych. Natomiast decyzja ta została wydana w ramach postępowania w przedmiocie badania legalności wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości przy u. [...] w [...] na działkach nr [...] [...], w tym także łącznika do którego dobudowane zostały schody. Także uzasadnienie decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. odnosi się zarówno do łącznika jak i klatki schodowej (schodów). Dopiero prawidłowe ustalenie zakresu przedmiotowego decyzji pozwoli na zdefiniowanie obiektów nim objętych i ustalenie czy znajduje do nich zastawanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc również obejmuje swoją dyspozycją schody. Jednak należy zauważyć, że schody jako takie nie są samodzielnym obiektem budowlanym, mogą więc być jedynie zakwalifikowane jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1474/12, LEX nr 1616501). Schody natomiast nie mieściły się w definicji pojęcia obiektu budowlanego sformułowanej w art. 3 pkt 1 lit. a–c w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1165/06, LEX nr 500929).
Gdyby przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy tylko schodów, to w tak przedstawionym stanie faktycznym należałoby uznać, że przedmiotowe schody stanowią urządzenie budowlane. W myśl definicji wynikającej z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ustawodawca przykładowo wskazał, że takimi urządzeniami są: przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu cieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Związek urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym, o jakim mowa w komentowanym przepisie, ma charakter funkcjonalny. Chodzi bowiem o zapewnienie właściwych warunków użytkowania obiektu budowlanego. Urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego, pełniąc wobec niego, technicznie rzecz ujmując, funkcję służebną albo też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również w pojęciu obiektu budowlanego (w kategorii budowli). To, że urządzenia budowlane zdefiniowano oddzielnie nie oznacza, że posiadają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w art. 3 pkt 1, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty stanowią część obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10, CBOSA). Zgodnie z § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu. W kolejnych przepisach rozporządzenia wskazano parametry, jakie winny spełniać schody i pochylnie. Przedstawione uregulowania wskazują, że schody stanowią ważny element obiektu budowlanego, umożliwiający jego normalne użytkowanie.
Rozważania GINB zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące podstaw stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do schodów jako samodzielnego obiektu budowlanego, nie mają wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem rozważania te powinny mieć miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak aby dać możliwość zarówno stronom postępowania jaki i Sądowi I instancji odniesienia się do tej argumentacji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może bowiem zastąpić prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Należy również zauważyć, że co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, stosuje się przepisy obowiązujące na dzień ich legalizacji, wyjątek od tej zasady wprowadza art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co nie oznacza jednak, że do oceny tego czy dany obiekt objęty jest dyspozycją powołanego przepisu należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Podzielić należy również wątpliwości Sądu I instancji w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia przez organy, zakwalifikowania łącznika jako samodzielnego obiektu i przyjętej w tym zakresie podstawy prawnej jego legalizacji. Należy zauważyć, że kwalifikacja prawna inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie.
Trafne są także rozważania Sądu I instancji w zakresie dotyczącym braku ustaleń organów administracji, co do zakresu decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 15 września 1983 r. oraz decyzji z 1984 r. nr 123/83, pod kątem tego, czy nie obejmowały możliwości budowy łącznika, co miało wpływ na przyjęcie właściwego trybu legalizacji.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądził kwestii, że klatka schodowa wraz z łącznikiem nie może być uznana za obiekt budowlany, swoje rozważania w tym zakresie odniósł jedynie do samych schodów.
Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku udziału w postępowaniu poprzednika prawnego skarżącego, co w ocenie skarżącej kasacyjnie może stanowić jedynie przesłankę wznowieniową, należy wskazać, że podstawy nieważności dotyczą co do zasady kwalifikowanych wad o charakterze materialnoprawnym, tkwiących niejako w samym rozstrzygnięciu (zob. Z. Kmieciak, Zarys..., s. 367). Zaznaczyć jednak należy, że omawiany tryb nadzwyczajny znajduje również zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów o charakterze kompetencyjno-ustrojowym, a w wyjątkowych okolicznościach także w stosunku do ewidentnych naruszeń przepisów postępowania, których dopuszczono się w fazie decyzyjnej procesu administracyjnego. "Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym" (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1357/19, LEX nr 3059001; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 527/19, LEX nr 3308079, zob. też B. Adamiak, Gradacja..., s. 45–54). Przy czym nie pozostaje to w sprzeczności z twierdzeniem, że rozłączny charakter przesłanek uruchomienia poszczególnych trybów nadzwyczajnych wyklucza ich zamienne stosowanie. Zatem zasadnie zwraca uwagę Sąd I instancji, że organ winien co najmniej rozważyć, czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisu postępowania, a jeżeli tak to czy stwierdzone uchybienie w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej decyzji, a nie automatycznie stwierdzić, że jest to podstawa do wznowienia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie wniesione skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.