II OSK 1201/16

II OSK 1201/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1517/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 plt 1 lit a, art. 151, art. 183 par. 1 i 2, art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 658
art. 1
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2013 poz 267
art. 5 par. 2 pkt 3, art. 28, art. 106, art. 145 par. 1 pkt 6, art. 147, art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 647
art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/15 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania T. S.A. z siedzibą w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. .
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej [...] dla projektowanego zadania p.n.: "Budowa sieci kablowej średniego napięcia 15 kV3 x XRUHAKXs, 1 x 120 mm2". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz stwierdził, iż wnioskodawca - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie jest stroną postępowania, zatem nie przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wyjaśnił, że stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] (któremu przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 18 lutego 2015 r.), wpisany w ewidencji gruntów jako właściciel - zarządca działki nr [...]. Prawo wnioskowania o wznowienie postępowania przysługiwało zatem wskazanemu podmiotowi oraz pozostałym stronom postępowania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zarzucił naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania.
SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 28, art. 106, art. 127 § 2, art. 144, art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniosło, że z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) wynika, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. SKO podkreśliło, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący m.in. działki ewidencyjnej nr [...], z którego wynika, iż działka ta stanowi grunty leśne oznaczone symbolem "Ls" stanowiące własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...]. Ustalono, że na gruncie przepisów powołanej ustawy, dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wynika wprost z przywołanych przepisów prawa. Dlatego SKO przyjęło, iż w stanie faktycznym sprawy wykluczona została możliwość udziału Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], właśnie z uwagi na to, iż posiada on status organu uzgadniającego. W ocenie organu odwoławczego obu tych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć. Z powyższych przyczyn wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] był niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Wnioskodawca nie posiadał bowiem w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją lokalizacyjną.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zarzucając naruszenie art. 149 ust. 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania mimo istnienia interesu prawnego.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne i nie występują uchybienia, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięć. Wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - na tę przesłankę powoływał się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej [...] dla projektowanego zadania, podnosząc, że ww. decyzja lokalizacyjna wydana została bez wymaganego prawem stanowiska wnioskodawcy, któremu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają kompetencje organu uzgadniającego w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd podniósł, że kwestią kluczową jest ustalenie czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta Gminy Uzdrowiskowej [...]. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby skarżącemu w drodze wnioskowej na wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną. Według organów brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania. Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Tylko bowiem podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania świadczy treść art. 147 k.p.a. ab initio - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku gdy żądanie nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu z określoną normą prawa materialnego.
Sąd podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, który w świetle powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy będąc organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W tym zakresie Sąd powołał się na pogląd prezentowany w doktrynie (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 591) i w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Z uwagi na powyższe Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie mógł doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji na zasadzie art. 147 k.p.a. W ocenie Sądu okoliczność, że ww. decyzja lokalizacyjna wydana została bez uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia nie ma dla wyniku przedmiotowej sprawy znaczenia; może być podniesiona jako przesłanka wznowienia postępowania na wniosek strony postępowania np. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] (jeżeli będą spełnione pozostałe warunki formalne wznowienia) lub z urzędu.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił:
A/ w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego:
I. Art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 147 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, co skutkowało tym, że Sąd nie uznał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...],
II. Art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie tych przepisów mimo, że w sprawie winno być wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...],
III. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo, że w sprawie winno być wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...].
Mając powyższe podstawy zaskarżenia na uwadze, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje sądowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna zostać wydana w uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem tym jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na podstawie art. 5 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. obarczona jest wadą z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegającą na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (okoliczność ta jest bezsporna, albowiem takiego uzgodnienia nie było). Inwestycja ta jest realizowana na gruntach leśnych co sprawia, że w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne było uzyskanie stanowiska skarżącego. Powyższe powoduje, że wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż świetle przywołanych ustaw miał prawo wypowiadać się w zakresie planowanej inwestycji i jest podmiotem, który ma prawo wypowiadać się (wydawać opinie) co do inwestycji realizowanych na gruntach leśnych. Skarżący powołał się na postanowienie z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 326/13, w którym NSA stwierdził, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Powołano się też na orzeczenia SN i NSA, w których przyjęto, że samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych (uchwała składu 7 sędziów z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, OSNAP 1996, nr 12, poz. 164, oraz NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2332/11, LEX nr 1327386). Podniesiono, że z racji tego, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a., to nie traci przymiotu strony, o której mowa w art. 147 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w szczególności jeśli się weźmie pod uwagę nadzwyczajny tryb odwoławczy jakim jest wznowienie postępowania. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ma interes prawny polegający na wzruszeniu czy też wyeliminowaniu ostatecznej decyzji, która jest obarczona wadą istotną dającą podstawę do wznowienia postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2016 r. nadesłanym celem uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] oświadczył, że zrzeka się wyznaczenia rozprawy przez NSA.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. z siedzibą w K., działająca przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawy skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób wadliwy, wzajemnie sprzeczny, gdyż wbrew wskazaniu przez skarżącego, że Sąd w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący sformułował zarzuty koncentrujące się na rzekomym naruszeniu przez Sąd przepisów k.p.a. (oprócz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co nie pozwala Sądowi kasacyjnemu na skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Ponadto skarżący nie wykazał, iż naruszenie przepisów postępowania stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, która została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania (do naruszenia tych przepisów sprowadzają się zarzuty skarżącego) winna zostać uwzględniona jedynie, gdy uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w przypadku kiedy pomiędzy danym uchybieniem procesowym a wydanym rozstrzygnięciem nastąpił związek przyczynowy. Skarżący winien uprawdopodobnić istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym orzeczeniem, czego nie uczynił. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Spółka wskazała, że skarżący ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musiała zostać wydana w uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Konieczność tego rodzaju uzgodnienia na gruncie stanu faktycznego sprawy nie występowała (co szeroko uzasadnił organ I instancji w treści wydanego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r.). Odnosząc się do kwestii legitymacji skarżącego zainicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia, Spółka wskazała, że skarżącemu należy odmówić statusu strony postępowania. Zgodnie z wypisem uproszczonym z rejestru gruntów zarządcą działki objętej postępowaniem jest Skarb Państwa — Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...], a nie Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...], tj. skarżący. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem uczestnika postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ten podmiot został uznany za stronę postępowania, a nie skarżący. Skarżący powołał się na uchwałę składu 7 sędziów z dnia 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, jednak uchwała ta odnosi się do odmiennego stanu faktycznego aniżeli w niniejszej sprawie. Ponadto istnieje tendencja do "zaostrzenia" przyjętego w uchwale poglądu przejawiająca się w przyjęciu stanowiska, iż nawet w sytuacji kiedy organ współdziałający jedynie "opiniuje" daną kwestię, to pozostaje organem współdziałającym i nie posiada statusu strony. Wskazano, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 ust. 4 decyzje o lokalizacji celu publicznego należy bezwzględnie uzgadniać z określoną grupą podmiotów przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Zatem biorąc pod uwagę, iż w przypadku zaistnienia konieczności uzgodnienia ze skarżącym decyzji wydanej w trybie art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący działa jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a. i w tym przypadku należy odmówić skarżącemu statusu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie została złożona w dniu 20 listopada 2015 r. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r., uzupełniającym braki formalne skargi kasacyjnej, pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 147 i art. 28 k.p.a.
Podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ja wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 k.p.a.
Przypomnieć też należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.
Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego – Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., jak też prawidłowo ocenił zastosowanie art. 28 i art. 147 k.p.a. przez organy administracji publicznej.
Jednocześnie – mając na uwadze odpowiedź uczestnika postępowania na skargę kasacyjną – należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, gdyż kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji, a obowiązującym systemem prawnym.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika, że właścicielem zarówno działki o nr ewid. [...], jak i [...] jest Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
Z wnioskiem zaś o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej [...] dla projektowanego zadania p.n. "Budowa sieci kablowej średniego napięcia 15 kV3 x XRUHAKXs, 1 x 120 mm2" wystąpił Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], który nie był i nie mógł być stroną tego postępowania.
Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej.
Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on – jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) – stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14 - CBOSA).
W sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie występował w charakterze strony. Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] posiada kompetencje do uzgadniania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, aktualnie – Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.), dalej u.p.z.p., w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Podkreślić należy, iż niezależnie od tego, czy Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] wydał powyższą decyzję z naruszeniem, czy też nie dopuszczając się naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją.
Kwestia taka może być podnoszona, jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przez stronę postępowania bądź stanowić podstawę wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 k.p.a.).
Co istotne i co należy przypomnieć - sfera uzgodnienia administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej. Organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo.
W tej sytuacji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] dla wykazania posiadania interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie może skutecznie powoływać się na przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Podkreślić należy, iż nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 – CBOSA).
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie posiada statusu strony we wskazanym wyżej postępowaniu i nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania.
Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 28 k.p.a., podobnie jak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
Skarga kasacyjna nie ma zatem uzasadnionych podstaw zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego żądania. Przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów wyłącznie na rzecz organu bądź skarżącego.