II OSK 1200/07

II OSK 1200/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 759/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2007-03-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 759/06 w sprawie ze skargi M. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego Z. S. 500 ( słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 759/06, oddalił skargę M. i Z. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dna [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] Starosta Powiatowy w Ustrzykach Dolnych zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i Z. S. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na sklep i na przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz na przebudowę przyłącza gazowego i budowę przyłączy: wodociągowego, elektrycznego, gazowego i kanalizacyjnego na działkach nr [...] i [...] w L.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 3 września 1999 r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ta część decyzji, która dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego na sklep na działce nr [...].
W dniu 4 marca 2002 r. wpłynął do Starosty wniosek (datowany na 28 lutego 2002 r.) o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku mieszkalnego na sklep. Dnia [...] marca 2002 r. Starosta przeprowadził oględziny i stwierdził rozbieżności między projektem budowlanym i stanem rzeczywisty, w wymienionym zakresie (k. 6 akt sądu) jednak nie wskazano tam dobudowy klatki schodowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Starosta L. udzielił M. i Z. S. pozwolenia na użytkowanie. Decyzja stała się ostateczna w dniu 22 maja 2002 r.
W dniu 16 lutego 2004 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomienie sporządzone przez K. C. o dobudowaniu w 2003 r. przez inwestorów klatki schodowej. Po przeprowadzeniu oględzin 2 marca 2004 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że do budynku sklepu dobudowano klatkę schodową o wym. 4,75 x 2,05 m o konstrukcji murowanej od strony działki [...], zlikwidowano klatkę schodową wewnątrz budynku i na poddaszu sklepu wykonano pomieszczenia mieszkalne. Na wymienione roboty budowlane M. i Z. S. nie mieli pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wstrzymał prowadzenie robót. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (powołanej wyżej ustawy) określił, jakie czynności powinien wykonać inwestor celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie została zaskarżona.
Uczestnik postępowania administracyjnego B. C. w dniu 31 maja 2004 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie nadzoru Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania M. i Z. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i Z. S.. Sąd wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/WA 1699/04 oddalił skargę i wskazał, że roboty budowlane związane z dobudową zewnętrznej klatki schodowej wypełnią dyspozycję art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, iż decyzja organu budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy tylko samowolnie zrealizowanych robót niebędących budową, rozbudową czy nadbudową.
Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś inwestorzy nie posiadają decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku sklepu przez dobudowanie klatki schodowej. M. i Z. S. wystąpili 19 sierpnia 2005 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku sklepu ze zmianą przeznaczenia strychu nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne. Burmistrz Gminy L. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. ustalił warunki zabudowy, następnie w wyniku odwołania M. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji.
Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pouczył strony o treści art. 10 § 1 K.p.a. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nakazał M. i Z. S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku.
Inwestorzy wnieśli odwołanie od wymienionej decyzji i zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowane art. 48 ust. 1 zamiast 51 ust. 1 pkt 3. Przyznali, że dokonali znacznego odstępstwa od decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego.
Po rozpoznaniu odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika dokonanie przez inwestorów samowolnej rozbudowy budynku. Zarówno w decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na sklep, jak i w załączniku graficznym brak jest pomieszczenia użytkowanego jako klatka schodowa. Wprawdzie po zakończeniu przebudowy inwestorzy złożyli do Starosty L. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie oświadczenie kierownika budowy o dokonanych odstępstwach od projektu zamiennego, lecz nie została tam wyszczególniona dobudowa klatki schodowej. Wobec tego organ budowlany nie miał podstaw do przyjęcia, że ta część obiektu powstała w ramach odstępstw od pozwolenia na przebudowę i nie mógł zastosować w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż rozbudowa budynku sklepu został dokonana po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a więc bez pozwolenia na budowę i stosownie do art. 48 cyt. ustawy należało te roboty budowlane zaliczyć do samowolnych. Przeszkodę do legalizacji samowoli budowlanej stanowił zaś brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie oraz brak decyzji o warunkach zabudowy dla spornej samowoli.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. i Z. S. wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji. Domagali się przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że dobudowanie klatki schodowej zostało wykonane w czasie obowiązywania decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na przebudowę (w okresie po zakończeniu przebudowy budynku ale przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie), zatem należało je traktować jako odstępstwo od projektu budowlanego. Zarzucili ponadto organowi naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2005 r. był wiążący co do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.
Rozpoznając zarzuty skargi złożonej przez M. i Z. S. Sąd I instancji w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach stwierdził, że art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, iż przepisy art. 50-51 stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1, czyli do przypadków niebędących budową, rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego. Dlatego też nie można przyjąć, aby dobudowanie klatki schodowej po zakończeniu przebudowy budynku mieszkalnego na sklep, ale przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie stanowiło tylko istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na przebudowę. Poza tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2005 r. stanowi in merito przeszkodę do ponownej legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wobec tego, zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo sprawdzały dopuszczalność legalizacji samowolnej dobudowy klatki schodowej i po stwierdzeniu braku pozytywnych przesłanek orzekły na podstawie art.. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o rozbiórce klatki schodowej. Ponadto Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. i stwierdził, że skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym (na dowód czego przytoczył fakty doręczeń decyzji, złożenia wniosków przez uczestników) i nie można tu mówić o pozbawieniu strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesione naruszenie art. 153 P.p.s.a., gdyż organy administracji prawidłowo wykluczyły (wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r.) możliwość legalizacji dobudowy klatki schodowej w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2007 r. wniósł Z. S.. Zarzucił naruszenie przez Sąd prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez uznanie, że organ wydający decyzję nie naruszył przepisu art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiadana przez skarżącego wygasła. Wnoszący skargę kasacyjną żądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna w swych wywodach kwestionuje stanowisko Sądu jakoby nie było decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki, gdyż skarżący uzyskali taką decyzję dnia 1 marca 1999 r. na całość inwestycji. Na podstawie tej decyzji otrzymali pozwolenie na budowę, którą prowadzili potem etapami, najpierw dokonali przebudowy budynku mieszkalnego na sklep i uzyskali pozwolenie na użytkowanie, potem dokonali przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny. Gdyby przyjąć, że decyzja wygasła po zrealizowaniu pierwszego etapu, to oznaczałoby, że decyzja o pozwoleniu na budowę drugiego etapu inwestycji także wygasła. Zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy klauzuli określającej termin ważności tej decyzji, ma ten skutek, że po upływie tego okresu nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę. Nie odnosi się on natomiast do prowadzenia robót budowlanych, bo to by oznaczało, że roboty wykonane po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy prowadzone są na podstawie nieważnej decyzji i poddawałoby w wątpliwość ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego należy uznać, iż inwestor dokonał dobudowy klatki schodowej samowolnie ale zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zachodzą przesłanki do wszczęcia procedury legislacyjnej. Jednocześnie skarżący przedstawił w załączeniu skargi kasacyjnej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2006 r. o ustaleniu warunków na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku na części działki [...] w L..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek określonych w § 2 art. 183 P.p.s.a., których nie stwierdzono w sprawie niniejszej.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego - klatki schodowej.
Skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę inwestora na decyzję nakazującą rozbiórkę dobudowanej klatki schodowej oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 P.p.s.a.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym autor skargi kasacyjnej uzupełnił treść uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej, podnosząc okoliczności, których nie mógł powołać sporządzając skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżącego podał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. przyjmującego, że inwestor ubiegający się o legalizację samowoli budowlanej, w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie musi legitymować się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu stanowiącego samowolę budowlaną.
Mając na uwadze powyższe uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał skuteczność skargi kasacyjnej i podstawę do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku Sadu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ponadto uwzględnił fakt, że dobudowana przez inwestora klatka schodowa do budynku sklepowego stanowiła samowolę budowlaną. Teren usytuowania tej samowoli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli. Decyzja taka została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy L. w dniu [...] listopada 2005 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na tym etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru budowlanego dokonał oceny o niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nakazano rozbiórkę spornej samowoli budowlanej, a skargę na tę decyzją Sąd pierwszej instancji oddalił.
Mając na względzie okoliczności podniesione przez autora skargi kasacyjnej na rozprawie w NSA - należy stwierdzić, iż w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - po zmianie ustawą z dnia 27 marca 2003 r., w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu swego stanowiska Trybunał Konstytucyjny stwierdził "z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie może mieć znaczenia zatem termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw".
Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte zostało w wyroku wydanym już po orzeczeniu Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a K.p.a.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych: Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co obliguje te Sądy z mocy prawa do uwzględnienia w swych rozstrzygnięciach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc powszechnie obowiązującą, podobnie jak akty normatywne wymienione w art. 87 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powołane przepisy oraz zasady wyrażone w art. 2, 7 i 8 Konstytucji jak i treść art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły Sąd, w sytuacji gdy po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie rozstrzygnięcie TK powinno być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna (patrz także wyrok NSA sygn. akt II OSK 1004/06).
Mając na względzie powyższe okoliczności i w pełni podzielając to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie uznał konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji uwzględni treść niniejszych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego a ponadto winien mieć na uwadze stanowisko NSA wypracowane jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego a dotyczące zmiany art. 48 Prawa budowlanego wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zakładającą możliwość legalizacji samowoli budowlanej i warunków niezbędnych do jej przeprowadzenia (vide wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. II OSK 945/06).
Na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.