II OSK 120/23

II OSK 120/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 843/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-15
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. w T. Oddział Zakład [...] w Z. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od X sp. z o.o. w T. Oddział Zakład [...] w Z. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 843/22, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. w T. Oddział [...] w Z. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2022 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Minister Klimatu i Środowiska - dalej: "Minister", "organ odwoławczy", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., oraz art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420) - dalej: "P.g.g.", po rozpatrzeniu zażalenia X Sp. z o.o. z siedzibą w T. - dalej: "Spółka", na postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 21 września 2021 r., nr: [...] odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Rozbudowa sieci gazowej wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego w C. przy ul. [...] na działce nr [...]", jednostka ewidencyjna C., obręb C. km. [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W odniesieniu do realiów rozpoznawanej sprawy, organ wskazał, że w granicach planowanej inwestycji znajduje się udokumentowane złoże iłu "[...]" IB [...] o powierzchni 35.950 ha, zasobach ponad 8 mln m3 zatwierdzonych decyzją nr [...] wg stanu na [...].
Minister podkreślił, że przyczynę odmowy uzgodnienia stanowi okoliczność, że zabudowa działek nr [...] uniemożliwi eksploatację złoża iłu "[...]" IB [...] spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.) - dalej: "P.o.ś.".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosła X Sp. z o.o.
Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu organy obu instancji nie tylko nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustosunkowały się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, ale przede wszystkim nie zgromadziły materiału dowodowego, który pozwoliłby Sądowi na ocenę legalności tych postanowień oraz ocenę zasadności wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz dołączona do niego mapa z zaznaczeniem działek ewidencyjnych oraz przebiegu planowanej inwestycji liniowej. Do pisma Wójta Gminy C. dołączono między innymi rysunek obowiązującego planu miejscowego dla terenu ulic [...] i [...] z zaznaczoną odręcznie kolorem pomarańczowym granicą złoża. Nie ma on jednak odniesienia do granic działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Innymi słowy w aktach nie znajduje się żadna mapa, która pozwoliłaby na określenie granic złoża w odniesieniu do działek inwestycyjnych. Precyzyjnych granic złoża nie przedstawia również ogólnodostępny serwis internetowy Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS". Ukazuje on bowiem zaznaczony kolorem żółtym obszar złoża, ale ponownie bez możliwości skonfrontowania jego granic z granicami działek ewidencyjnych. Nie wiadomo zatem czy obszar złoża w całości zajmuje działki inwestycyjne, czy też zajmuje je w części i w jakim zakresie. Można zatem podsumować, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, bowiem w istocie nie wykazał, że projektowane zamierzenie zlokalizowane jest w granicach udokumentowanego złoża surowców ilastych "[...]". Uniemożliwia to kontrolę zaskarżonego postanowienia oraz całościowe odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi.
Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że Minister w ogóle nie wziął pod uwagę zarówno charakteru planowanej inwestycji, która jest inwestycją liniową, jak też tego, że stanowi ona inwestycję celu publicznego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ wykładnia art. 125 P.o.ś, która sprowadza się do automatycznego przyjmowania, że każda zabudowa wykluczająca możliwość wydobycia udokumentowanych kopalin, stoi w wyraźnej opozycji do przedmiotowego przepisu. Planowana inwestycja w przeciwieństwie do zabudowy kubaturowej związanej z budownictwem mieszkaniowym, zajmuje znacznie mniejszy obszar i niesie ze sobą odmienne ograniczenia również w zakresie wydobywania kopalin. Nie można bowiem wykluczyć, oczywiście przy precyzyjnym ustaleniu granic złoża i działek inwestycyjnych, że realizacja przedmiotowej inwestycji w przeciwieństwie do realizacji inwestycji mieszkaniowej nie wpłynie na ograniczenie możliwości jego eksploatacji. Wskazać też należy, że argumentacja Ministra uzasadniająca odmowę uzgodnienia projektu decyzji, jak emisja hałasu, głównie za sprawą maszyn podstawowych - koparek i zwałowarek, nie ma żadnego odniesienia do planowanej inwestycji. Miałaby ona zastosowanie w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowej ale nie do sieci gazowej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ całkowicie pominął bardzo istotną okoliczność, a mianowicie, że faktyczne wydobycie w tym miejscu jest wykluczone z uwagi na obecne zagospodarowanie tego terenu. W tym miejscu znajduje się już bowiem osiedle mieszkaniowe, (którego mieszkańcy oczekują na przyłączenie do sieci gazowej, aby ogrzać swoje domy), do którego została doprowadzona cała sieć dróg, a także podziemne sieci liniowe - wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne. Jeżeli zostaną precyzyjnie określone granice złoża i poszczególnych działek i okoliczność ta będzie możliwa do zweryfikowania, to niewątpliwie niewystarczające jest w tym zakresie uzasadnienie organu, w którym organ stwierdza, że nie ocenia zgodności lub niezgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy lub pozwoleń na budowę wydanych przez organ planistyczny dla sąsiednich działek, w tym legalności aktów uzgadniających wydanych przez organy współdziałające.
Sąd rozpoznający skargę wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany jest w C. przy ulicy [...]. Wójt Gminy C. decyzją nr [...] z dnia 11 września 2017 r. znak [...] dla przedmiotowego terenu określił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa (5 budynków) jednorodzinnych wraz z podziałem działek, wydzieleniem drogi dojazdowej i nawrotnicy". Na podstawie w/w decyzji działka o numerze ewidencyjnym [...] została podzielona na 6 działek budowlanych (pod budownictwo mieszkaniowe) oraz drogę dojazdową z nawrotnicą. Podobnie w 2018 r. dla działki o numerze [...] objętej terenem inwestycji Wójt Gminy C. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Właściciel działki uzyskał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę i rozpoczął budowę domu. W ramach uzbrojenia terenu, właściciel działek wystąpił do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "Budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w C. przy ulicy [...] na działkach nr [...] obręb C.". Wójt Gminy C. decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. określił warunki zabudowy dla w/w inwestycji.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki, organ w sposób niekonsekwentny i niedopuszczalny z jeden strony uzgodnił pozytywnie lokalizację innych sieci uzbrojenia i budynków mieszkaniowych nie dostrzegając w tamtym czasie podnoszonego obecnie negatywnego wpływu na złoża, a z drugiej strony odmówił możliwości rozbudowy sieci gazociągu poprzez przyłączanie do tej sieci nowych odbiorców. Organ naruszył w ten sposób zasadę uprawnionych oczekiwań strony dotyczących podobnego rozstrzygnięcia w tożsamych sprawach wyrażoną w art. 8 § 2 K.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu i instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2022 r., nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi i nieprawidłowym uznaniu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy obszerny materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie uzasadniał wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I i II instancji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 125 P.o.ś., poprzez dokonanie błędnej oceny stanowiska organów I i II instancji, skutkującej uchyleniem ich postanowień, przejawiającej się w błędnej ocenie okoliczności faktycznych sprawy i uznaniu, że organy nie wykazały prawidłowo, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na udokumentowanym złożu surowców ceramiki budowlanej "[...]" IB [...], podczas gdy zarówno z treści projektu decyzji, załącznika graficznego do decyzji, jak i przedłożonych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że obszar ten znajduje się w granicach złoża kopaliny podlegającej ustawowej ochronie,
3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji gdy prawidłowo zebrany i oceniony na podstawie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. materiał dowodowy dawał podstawy do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, a postępowanie prowadzone było przez organ I i II instancji w sposób prawidłowy,
4. art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 125 P.o.ś. poprzez uznanie za trafny pogląd, że dokonana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 125 P.o.ś. sprowadza się do automatycznego przyjmowania, że każda zabudowa wykluczająca możliwość wydobycia udokumentowanych złóż kopalin stoi w wyraźniej opozycji do przedmiotowego przepisu,
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia niezgodnie z ustawowymi wymogami, co przejawia się w:
- uchyleniu postanowienia organu I instancji, pomimo braku zastosowania w podstawie prawnej orzeczenia art. 135 P.p.s.a. i braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie objętym dyspozycją tego przepisu,
- niepełnym i niedokładnym zbadaniu sprawy i sporządzeniu uzasadnienia wyroku powielając w znacznej części treść skargi oraz przychyleniu się bez jakiejkolwiek weryfikacji do stanowiska skarżącej spółki, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów I i II instancji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. braku zastosowania art. 125 P.o.ś. nakazującego ochronę złóż kopalin i przejęcie, że realizacja inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa sieci gazowej wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego w C. przy ul. [...] na działce nr [...], jednostka ewidencyjna C., obręb C. km. [...]" jest możliwa, mimo, że prowadzi do trwałej zabudowy złoża "[...]" IB [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono zasadniczo zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego wyroku.
Sąd Wojewódzki oceniał legalność postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2022 r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Rozbudowa sieci gazowej wraz z przyłączem do budynku mieszkalnego w C. przy ul. [...] na działce nr [...]". Przyczynę odmowy uzgodnienia stanowi okoliczność, że zabudowa powyższych działek uniemożliwi eksploatację złoża iłu "[...]" IB [...] spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 P.o.ś.
Podstawę prawną ww. postanowień stanowiły przepisy u.p.z.p. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1). Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Podkreślenia wymaga, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049).
Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2022 r. wadliwie ocenił, że organ przekroczył zasadę prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została bowiem z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na niekompletny materiał dowodowy nie wskazując jednocześnie na czym ta niekompletność polega, jakiego rodzaju dokumentacja i dlaczego powinna zostać włączona do akt postępowania uzgodnieniowego.
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustalone okoliczności faktyczne wskazują na umiejscowienie działek na terenie złoża surowców ceramiki budowlanej (iłu) "[...]" IB [...], co jest możliwe do samodzielnego sprawdzenia w powszechnie dostępnym na stronie: https://www.geoportal.gov.pl urzędowym portalu mapowym, w zakładce "Geoportal krajowy". Złoże iłu można odnaleźć także w portalu Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS", przy pomocy kryteriów wyszukiwania tj. nazwy złoża, jego numeru. Z ww. ogólnodostępnej mapy w sposób jednoznaczny wynika, że rozciąga się ono w C. (na północy) od wysokości ul. [...] do wysokości ul. [...] (na południu). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie udokumentowanego złoża, pomiędzy ww. ulicami (okoliczność niekwestionowana przez wnioskującego o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).
Z danych znajdujących się w portalach MIDAS oraz Geoportal wynika, że niemal cały teren złoża "[...]" IB [...] jest nadal niezabudowany. W zasadzie najbardziej ingerująca w złoże zabudowa istnieje jedynie na działkach nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid. [...]. Nie sposób tym samym zgodzić się z twierdzeniami Sądu, że organ nie wykazał, że planowane zamierzenie zlokalizowane jest w granicach ww. złoża.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie powinna mieć żadnego znaczenia konieczność ustalenia czy wydobycie przedmiotowego złoża jest planowane. Wskazane przez Spółkę działania mogą mieć jedynie znaczenie przy faktycznej eksploatacji tego złoża, a nie przy ustaleniu jego istnienia, które jest bezsporne.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, m.in. prawidłowego odczytu mapy w serwisie Geoportal, dokumentacji geologicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, że: "w tym miejscu znajduje się osiedle mieszkaniowe" a faktyczne wydobycie złoża jest niemożliwe. Co więcej, na podstawie danych dostępnych w publicznym systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Naturalnych "MIDAS", jak również rzutów terenu dostępnym po wpisaniu numerów przedmiotowych działek w ogólnodostępnym systemie Geoportal możliwe jest samodzielne ustalenie granic złoża i tym samym potwierdzenie, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się bezpośrednio na jego terenie. W niniejszej sprawie natomiast Sąd Wojewódzki uznał, że w materiale dowodowym nie znajduje się żadna mapa, żaden dokument pozwalający na określenie granic złoża, co doprowadziło do przekonania, że nie wiadomo, czy obszar złoża w całości zajmuje działki inwestycyjne, czy też zajmuje je w części i w jakim zakresie.
Podkreślić należy, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania zasady ochrony złoża od stopnia zaawansowania planów czy zamierzeń dotyczących wydobycia kopalin. Żaden przepis prawa nie różnicuje ochrony złóż od tego, w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane i kiedy nastąpiło to rozpoznanie. Już bowiem samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony (por. wyrok NSA z 20 maja 20215 r., sygn. II OSK 394/15, LEX nr 1796291). Zasadnicze znaczenie ma postulat utrzymania dostępności zasobów udokumentowanych i perspektywicznych poprzez ochronę terenów, na których się one znajdują, przed trwałą zabudową, z czym wiąże się konieczność zablokowania powierzchni terenu, w dłuższym okresie czasu. Istotne znaczenie ma w tym przypadku świadomość, że złoża kopalin posiadają ściśle określoną lokalizację i warunkiem możliwości ich wykorzystania jest zapewnienie trwałego dostępu. Nie ma zatem możliwości zmiany położenia złoża. Ochrona zasobów złóż kopalin, w rozumieniu racjonalnego ich wykorzystania, powinna być realizowana zatem poprzez stworzenie warunków do ich wykorzystania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego trzeba zgodzić się z wykładnią art. 125 P.o.ś sprowadzającą się do przyjęcia, że każda zabudowa wyklucza możliwość wydobycia udokumentowanych kopalin.
Norma zawarta w art. 125 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którą złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, określa cele państwa; stanowi przede wszystkim o kierunku polityki państwa zakresie sposobu ochrony złóż kopalin. Wskazuje na dwa zasadnicze kierunki ochrony kopalin: racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin i ich kompleksowe wykorzystanie. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. II OSK 345/22 (LEX nr 3818206) zwrócił uwagę, że z art. 125 P.o.ś. nie wynika wprost, że sam fakt ujawnienia na danym terenie złóż kopalin oznacza zakaz zabudowy. Zakaz ten jest bowiem uwarunkowany znaczeniem tychże złóż, które powinno być wzięte pod uwagę przy formułowaniu stanowiska wyspecjalizowanych organów powołanych do ochrony kopalin. "Gdy znaczenie tychże złóż, podlegających ochronie na podstawie art. 125 P.o.ś., zostanie wykazane wówczas należy przyjąć, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin nie jest dopuszczalne.". Rodzaj trwałej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa, czy inwestycje liniowe), która uniemożliwia, albo znacząco utrudnia dostęp do złoża, nie mają wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Już samo występowanie złoża na danym terenie, powoduje powstanie po stronie organu administracji obowiązku prewencyjnej ochrony jego zasobów na potrzeby przyszłej eksploatacji.
Mając powyższe na uwadze należy dojść do przekonania, że przepis art. 125 ust. 1 P.o.ś stanowi determinującą podstawę materialnoprawną w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 lit. a u.p.z.p. Nakaz ochrony złóż kopalin ma charakter ius cogens także w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie może relatywizować, którym złożom powinien udzielić ochrony.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazuje, że: "Należy zgodzić się ze skarżącą, że planowana inwestycja w przeciwieństwie do zabudowy kubaturowej związanej z budownictwem mieszkaniowym, zajmuje znacznie mniejszy obszar i niesie ze sobą odmienne ograniczenia również w zakresie wydobywania kopalin. Nie można bowiem wykluczyć, oczywiście przy precyzyjnym ustaleniu granic złoża i działek inwestycyjnych, że realizacja przedmiotowej inwestycji w przeciwieństwie do realizacji inwestycji mieszkaniowej, nie wpłynie na ograniczenie możliwości jego eksploatacji.". Trafna jest konstatacja skarżącego kasacyjnie organu, że już na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji można stwierdzić, że jest to znacznych rozmiarów inwestycja, obejmująca zasięgiem co najmniej 3 działki, zatem nie jest zasadne uznanie, że zajmuje znacznie mniejszy rozmiar niż zabudowa jednorodzinna. W zakresie natomiast wydobycia złoża niesie zagrożenie tak samo wysokie jak zabudowa mieszkaniowa, bowiem ma charakter trwały, a przez co mocno ingeruje w teren na którym przedmiotowe złoże jest umiejscowione.
Także zabudowa nieruchomości urządzeniami liniowymi, mimo że nie jest zabudową mieszkaniową, jest zabudową trwałą, uniemożliwiającą eksploatację występującego na danym terenie złoża. Wydobycie zasobów ze złoża iłu odbywać się będzie poprzez zdejmowanie z powierzchni kolejnych warstw ziemnych i wydobywanie surowców ze złoża. W tego rodzaju sposobie wydobycia kluczową rolę odgrywa zatem swobodny dostęp do złoża z powierzchni ziemi, zatem jakakolwiek trwała zabudowa w tym miejscu blokuje możliwość jego wydobycia.
Nie może natomiast podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć powołany przepis ustrojowy tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem.
Zasadny jest natomiast podniesiony w petitum skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczyły o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Podzielając poglądy skarżącej Spółki Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 506/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz na stwierdzenie, jaki stan faktyczny sprawy został przez ten Sąd przyjęty. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenę tego materiału dowodowego w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
W świetle powyższego trzeba też podzielić zarzut wadliwego uchylenia postanowienia organu I instancji, pomimo braku zastosowania w podstawie prawnej orzeczenia art. 135 P.p.s.a.
Poczynione rozważania wskazują na to, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, stąd też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, co uczyniono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia po uprzednim wyczerpującym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, uwzględniając przy tym wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.