II OSK 120/09

II OSK 120/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Janusz Furmanek
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 945/07 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2008-08-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 42, art. 43, art. 44, art. 59 par. 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia (del.) NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 945/07 w sprawie ze skargi K. S. oraz A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 120 / 09
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. i A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2007 r., którym to postanowieniem stwierdzono, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] lipca 2005 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu.
W [...] uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał K. S. i A. S. doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku jednorodzinnego na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w S., do stanu zgodnego z projektem, będącego integralną częścią decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie skarpy zgodnie z tym projektem.
Decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. powyższa decyzja została utrzymana w mocy, zaś skargę na tą decyzję oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 516/04.
Upomnieniem z dnia 7 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) wezwał K. i A. S. do wykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Upomnienie to doręczono A. S. w siedzibie organu w dniu 14 września 2004 r. zaś pismem z daty 15 września 2004 r. A. S. i K.a S. poinformowali o przystąpieniu do wykonania obowiązku.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu wniósł sprzeciw do zgłoszenia użytkowania budynku zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] grudnia 2001 r. Natomiast Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną wskutek wniesionego przez inwestorów odwołania, uchylił decyzję z dnia [...] października 2004 r. i orzekł o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] na mocy art. 64 a §1 pkt 1, art. 121§2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na K. i A. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł.
W dniu 8 marca 2007 r. A. S. odebrał w siedzibie organu tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, których uprzednio nie podjęto po dwukrotnym awizowaniu przesyłki.
W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia A. S. i K. S. zwrócili się o przywrócenie terminu do jego wniesienia podnosząc, że o prowadzonym postępowaniu dowiedzieli się dopiero w dniu 6 marca 2007 r. i nie powinni ponieść konsekwencji przyjęcia doręczenia opartego na tzw. fikcji prawnej.
Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2005 r.
Następnie zaskarżonym postanowieniem z tej samej daty, to jest z dnia [...] września 2007 r., organ II instancji na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. [...] zostało skutecznie doręczone w dniu 25 sierpnia 2005 r. w wyniku niepodjęcia przesyłki dwukrotnie wysłanej i dwukrotnie awizowanej. Zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 1 września 2005 r. Tymczasem zażalenie K. i A. S. zostało wysłane pocztą w dniu 22 marca 2007 r. Nadto organ wskazał, iż odmówiono im przywrócenia uchybionego terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. i A. S. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 i art. 134 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż zażalenie złożyli niezwłocznie po powzięciu informacji o wydanym postanowieniu, domagając się równocześnie przywrócenia uchybionego terminu. Nadto, organ odwoławczy nie wezwał ich do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co uniemożliwiło im uzupełnienie argumentacji. Wreszcie, w takich samych okolicznościach przywrócono im termin do wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, zaś organ odwoławczy wbrew treści art. 134 k.p.a., nie wypowiedział się o dopuszczalności samego zażalenia, ograniczając się do stwierdzenia wniesienia zażalenia po terminie.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i poinformował, że skarżący wnieśli również zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż termin do wniesienia zażalenia od dnia doręczenia postanowienia stronie określono w art. 141 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2005 r. wysłano skarżącym dwukrotnie: w dniu 18 lipca 2005 r. i awizowano dwukrotnie w dniach 21 lipca 2005 r. i 29 lipca 2005 r. (zwrot do organu w dniu 5 sierpnia 2005 r.) oraz w dniu 9 sierpnia 2005 r. i awizowano dwukrotnie w dniach 10 sierpnia 2005 r. i 17 sierpnia 2005 r. (zwrot do organu w dniu 25 sierpnia 2005 r.). W obydwu wypadkach przesyłki zwrócono jako niepodjęte w terminie, przy czym jeszcze w piśmie z dnia 15 grudnia 2005 r. skarżący A. S. podał adres w S. przy ul. [...] , na który wcześniej wysłano powyższe postanowienie i który wskazywali uprzednio oboje skarżący.
Mając na względzie treść art. 44 § 4 k.p.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skuteczne doręczenie zastępcze nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2005 r., a nie jak przyjął z korzyścią dla stron organ odwoławczy w dniu 25 sierpnia 2005 r. w wyniku drugiej ponownej próby doręczenia postanowienia. Ustawowy termin do wniesienia zażalenia upłynął, więc w dniu 11 sierpnia 2005 r., podczas gdy zażalenie z daty [...] czerwca 2007 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 29 czerwca 2007 r., czyli niemal dwa lata później.
Istotny w niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji jest fakt, że odrębnym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku skarżących orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] lipca 2005 r. Z mocy art. 59 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest zaś ostateczne. Zatem konsekwencją odmowy przywrócenia uchybienia terminu jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego.
Ponadto Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie nie podlegało kontroli sądowej postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jako że akt ten był przedmiotem odrębnej skargi, którą oddalono na mocy nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 87/08, co ustalono w toku rozprawy sądowej po przeprowadzeniu dowodu z tych akt.
Ponieważ argumentacja niniejszej skargi sprowadza się w istocie do negowania zgodności z prawem tego aktu, to zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. nie mogły odnieść skutku, jako że nie dotyczą one aktu, będącego przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.
W związku z powyższymi okolicznościami Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, a to:
1. art. 59 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd administracyjny (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ma charakter ostateczny, co skutkowało przyjęciem, iż bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Natomiast, zgodnie z treścią art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Na postanowienie w tym przedmiocie służy, zatem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 59 § 1 zd. 2 k.p.a. stanowi natomiast, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, jeśli decyzja wydana została przez organ I instancji. Zatem nie sposób przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia było ostateczne. Sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie została dotychczas zakończona. Ostateczny charakter ma natomiast postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. Rażąco błędna interpretacja przepisu art. 59 § 2 k.p.a. miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek niesłusznego uznania, iż decyzja o odmowie przywrócenia terminu ma charakter ostateczny błędnie przyjął zasadność wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 - dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 i 144, art. 11, art. 44 § 1-4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności dotyczących stanu faktycznego i dowodowego sprawy, wskazanych poniżej w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej oraz niezbadanie przez Sąd, czy stan faktyczny, przyjęty w sposób bezkrytyczny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych we wskazanych przepisach k.p.a. oraz bezzasadnie przyjął, iż w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącym w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r. o nałożeniu grzywny i tytułu wykonawczego tego samego dnia. Skoro art. 188 p.p.s.a. stanowi, że w pewnych wypadkach NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Sądu jest przyjąć określony stan faktyczny. Oznacza to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1). Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Ponadto na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym ciążył obowiązek zbadania, czy stan faktyczny przyjęty przez organy administracji został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, co wynika z przepisu o charakterze ustrojowym, a mianowicie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Nr [...] (Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r.) i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania bądź rozpoznania przez organ administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, iż nastąpiło prawidłowe doręczenie postanowienia nr [...], jak i tytułu wykonawczego nr [...] w trybie art. 44 § 4 k.p.a., czym naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku art. 59 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ma charakter ostateczny, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.
Jak wskazali skarżący zgodnie z treścią art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub postanowienia. Na postanowienie w tym przedmiocie służy, zatem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 59 § 1 zd. 2 k.p.a. stanowi natomiast, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, jeśli decyzja wydana została przez organ I instancji. Zatem nie sposób przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia było ostateczne. Sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie została dotychczas zakończona. Ostateczny charakter ma natomiast postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. Rażąco błędna interpretacja przepisu art. 59 § 2 k.p.a. miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pierwszej instancji na skutek niesłusznego uznania, iż decyzja o odmowie przywrócenia terminu ma charakter ostateczny błędnie przyjął zasadność wydania postanowienia stwierdzającego wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Ponadto organ odwoławczy błędnie pouczył strony, iż na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. przysługuje zażalenie, a w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez strony na skutek błędnego pouczenia organu odwoławczego.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów, wymienionych w pkt 1- 2 skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności dotyczących stanu faktycznego i dowodowego sprawy, nie zbadał, czy stan faktyczny, przyjęty w sposób bezkrytyczny przez Sąd pierwszej instancji został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych we wskazanych przepisach k.p.a. oraz bezzasadnie przyjął, iż w sprawie skutecznie nastąpiło doręczenie skarżącym w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. o wymierzeniu grzywny i tytułu wykonawczego z tego samego dnia.
Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, zwłaszcza w ogóle czy doszło do skutecznego doręczenia korespondencji i czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień skutkuje naruszeniem norm art. 7 i art. 77 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny nie odniósł się w sposób właściwy i wyczerpujący do zagadnień związanych z okolicznościami doręczenia skarżącym postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. o nałożeniu grzywny. Powołał się jedynie na fakt, iż dnia [...] września 2007 r. organ administracyjny postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, co jest niewystarczające uwzględniając zarzuty i ich argumentację, podniesione w zażaleniu i wniosku o przywróceniu terminu, który jest w pełni zasadny, uwzględniając treść przepisów prawa i stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie został w sposób ostateczny rozstrzygnięty, gdyż skarżący złożyli skargę na postanowienie Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r., a sprawa w tym przedmiocie nie została dotychczas zakończona.
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną K. S. od wyroku tego Sądu z dnia 28 sierpnia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.
Oceniając w tych granicach wniesioną skargę kasacyjną za nie zasługujące na uwzględnienie należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 140 i art. 144, art. 11, art. 44 § 1- 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 134 k.p.a. Formułując tak postawiony zarzut skarżący zmierzał do wykazania, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło skuteczne doręczenie postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. i tytułu wykonawczego z tegoż dnia, a co zostało błędnie ustalone przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz wystawiony przez ten organ tytuł wykonawczy z tej samej daty zostały dwukrotnie wysłane skarżącym w dniu 18 lipca 2005 r. i 17 sierpnia 2005 r., a każda z przesyłek była dwukrotnie awizowana, odpowiednio pierwsza: w dniach 21 i 29 lipca 2005 r. oraz druga w dniach 10 i 17 sierpnia 2005 r. Żadna z tych przesyłek nie została podjęta w terminie przez adresatów. Stąd też zastosowanie znalazła norma art. 44 k.p.a. nakazująca, by w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. pismo było przechowane przez okres czternasty dni przez pocztę w jej placówce pocztowej, gdy doręczenia pisma dokonywało było przez pocztę. Zgodnie natomiast z § 4 powyższego przepisu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Przedmiotem kontrowersji w okolicznościach niniejszej sprawy była podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż pod adresem, na który nadano przesyłkę zawierającą postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. i tytuł wykonawczy z tego samego dnia, K. S. nigdy nie przebywała, ani nie zamieszkiwała, ani nie była zameldowana, a adres ten został podany organom jako adres do korespondencji. Trzeba stwierdzić, iż art. 42 § 1 k.p.a. nakazuje doręczenie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Nie można więc utożsamiać pojęcie "mieszkania" jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to, bowiem pojęcie szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt V CKN 1384/00, LEX nr 52395- odnośnie analogicznej regulacji art. 135 k.p.c.). Skoro więc pismo zostało nadane na adres podany przez skarżących, to uwzględniając obowiązek nałożony na stronę w art. 41 § 2 k.p.a. i fakt, że okoliczność ta nie była kwestionowana na wcześniejszych etapach postępowania, pomimo wysyłania pism na ten właśnie adres, należało uznać iż pismo to zostało prawidłowo zaadresowane w myśl dyspozycji art. 42 § 1 k.p.a. Skoro tak, to wobec wypełnienia przesłanek z art. 44 § 4 k.p.a. nadane pismo, pomimo jego niedoręczenia adresatowi, po jego zwrocie do organu administracyjnego wywołało skutek prawny w postaci przyjęcia fikcji jego doręczenia. Prawidłowym było również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skuteczne doręczenie zastępcze nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2005 r., a więc z upływem 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia pierwszej przesyłki. W sytuacji, bowiem, gdy nastąpił już skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenia decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia się terminu dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. II OSK 10/07, LEX nr 453425.). Stąd też za zasadną uznać należy ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a prowadzone przez ten Sąd postępowanie nie jest obciążone wadami zarzucanymi w skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 59 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. Uchybienie tym przepisom skarżący upatrywał w tym, że Sąd pierwszej instancji, jego zdaniem, wadliwie przyjął, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ma charakter ostateczny, co skutkowało przyjęciem, iż bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.
Przepis art. 134 k.p.a. stanowi: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne."
Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wniesione zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości strony wnoszącej kasację fakt, iż wniesienie zażalenia nastąpiło z uchybieniem terminu. Okolicznością kwestionowaną, jest natomiast fakt ostateczności postanowienia, którego przedmiotem była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
Należy zauważyć, iż w momencie wydania zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., które ze względu na zawartą w art. 59 § 2 k.p.a. regulację miało cechę ostateczności i zakończyło, w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, postępowanie administracyjne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt III ARN 7/88, OSNC 1990 r. Nr 9, poz. 117 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1311/96, LEX nr 28720, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 610/98, LEX nr 45118). Stwierdzić trzeba, iż postanowienia wydawane przez organ odwoławczy na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., jak i postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są ostateczne i służy na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Zasadne jest, zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wobec faktu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oraz wobec ostatecznej odmowy jego przywrócenia, organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a.
W nawiązaniu do zawartych w uzasadnieniu wniesionej kasacji wywodów stwierdzić należy, iż złożona przez stronę skarżącą skarga na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 87/08, a skarga kasacyjną złożona od tegoż wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1825/08.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej oraz wobec nie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesiona skargę kasacyjną.