II OSK 73/23

II OSK 73/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1087/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/22 w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.S. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/22 oddalił skargę K.S. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej studium) w zakresie Schematu nr 66 załącznika nr 1 tejże uchwały oraz części rysunkowej ww. studium przedstawionej na rysunku nr 14 (pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego) stanowiącym załącznik nr 2 ww. uchwały, dotyczącej ustaleń dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych w dzielnicy [...].
Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, to rysunek studium nr 14 wraz z częścią tekstową studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. Natomiast opisy obszarów rozwojowych ze strony 117 tekstu studium w tym obszaru nr 19 opisują jedynie, w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów. Sam opis obszaru nr 19, który jest bardzo ogólny, w świetle powyższej argumentacji, nie stanowi podstawy do uznania, iż działki te, znajdują się z obszarze uznanym w studium jako rozwojowy do kompleksowego zagospodarowania wraz z terenami sąsiadującymi. Łącznie czytane i interpretowane zapisy studium, zarówno części tekstowej jak i graficznej, świadczą, że działki te nie należą do tego rodzaju obszaru. Ponadto sama skarżąca w trakcie prac nad zmianą studium w 2014 r. s wnosiła o przeznaczenie terenu działek [...] i [...] z obrębu [...] pod funkcję U.20. tj. teren usług bez wskazanego profilu. Rada m.st. Warszawy dokonała zmiany studium z ZC - tereny cmentarzy na U.20 poprzez dołączenie terenu działek skarżącej do sąsiedniego obszaru U.20.
2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej rozporządzenie) w zakresie zarzutu, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnił sprzeczności i nieprawidłowości w części tekstowej i graficznej studium oraz uchwały,
b) art. 151 Ppsa w zakresie nieprawidłowej oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, w szczególności z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia, co w konsekwencji wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia,
2) prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:
a) art. 151 Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia, wyrażające się bezpodstawnym oddaleniem skargi, co było spowodowane pominięciem przez Sąd I instancji istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu planistycznego jakim jest studium,
b) art. 151 Ppsa w zw. z § 7 rozporządzenia wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni postanowień studium, co miało wpływ na stanowisko Sądu, poprzez uznanie prymatu części rysunkowej studium nad jego częścią opisową, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
4.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu studiów i planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego stopień szczegółowości studium zależy od organu planistycznego działającego w granicach udzielonego mu ustawowo władztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07, 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2661/13, 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1126/17, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1859/21).
4.4. W tym kontekście odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zawarty w studium opis obszaru planowanego rozwoju nr 19 [...] jako "tereny rolne położone po zachodniej stronie [...]. Na terenach położonych wzdłuż trasy planowane są funkcje usługowe, w dalszej części kontynuowana będzie zabudowa mieszkaniowa z usługami" nie definiuje przestrzennych granic tego obszaru. Zawarte w studium opisy obszarów rozwojowych przedstawiają w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów, tak aby scharakteryzować kilkadziesiąt wielkich obszarów w skali całego miasta i aby łatwiej było zrozumieć ogólny kierunek polityki przestrzennej. Absolutnie nie ustalają w sposób wiążący granic tych obszarów, a ich opisy nie odnoszą się do konkretnych danych przestrzennych. Jak zasadnie wskazuje też organ, studium w swej treści w żadnym miejscu nie odnosi się do obszarów MSI i jego granic. W związku z tym z opisu obszaru nr 19 nie można wywieść wiążących wytycznych dla planów miejscowych. Ustalenia funkcjonalne dla poszczególnych terenów są wskazane wyłącznie na Rysunku nr 14 Studium. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że to Rysunek Studium nr 14 wraz z częścią tekstową studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów.
4.5. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby mówić o sprzeczności pomiędzy zapisami studium, a konkretnie zawartym w części tekstowej opisem obszaru planowanego rozwoju oznaczonego nr 19 a częścią graficzną studium, tj. Schematem nr 66 oraz Rysunkiem nr 14, która naruszałaby § 7 rozporządzenia i to jeszcze w stopniu wypełniającym przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium w rozumieniu art. 28 ust 1 upzp. Ponadto to na wniosek skarżącej zmieniając studium w 2014 r. dokonano zmiany funkcji terenu z ZC na U.20 tj. teren usług bez wskazanego profilu. Taka funkcja pozostaje w zgodności z pozostałymi ustaleniami studium. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione, ponieważ Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni zapisów studium.
4.6. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia jak i art. 151 Ppsa.
4.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.