II OSK 1198/21

II OSK 1198/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1410/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-17
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3, art. 134, art. 145, art. 151, art. 183, art. 188, art. 203, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61, art. 104, art. 105, art. 174
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 22, art. 31, art. 89, art. 91
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
par. 15
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (aktualnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/20 w sprawie ze skargi Ł.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Ł. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Ł. S. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (WKZ) po otrzymaniu informacji o możliwości natrafienia na stanowisko archeologiczne w trakcie budowy budynku na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...] oraz po ustaleniu właściciela przedmiotowego terenu w dniu 15 maja 2019 r. przeprowadził oględziny miejsca trwającej budowy. W trakcie oględzin w obecności skarżącego Ł. S., który jest właścicielem ww. działki ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości trwa budowa budynku i dotychczas wykonano fundamenty oraz ściany do wysokości parteru budynku, a wokół budynku zgromadzono hałdy ziemi pochodzące z dotychczasowych prac ziemnych przeprowadzonych przy obiekcie oraz z korytowania drogi do budynku. Na hałdach zalegał materiał w postaci przepalonych kości oraz fragmentów ceramiki. W chwili oględzin nie prowadzono żadnych prac ziemnych, a inwestor oświadczył, że w ramach inwestycji pozostały do wykonania jeszcze prace ziemne związane z budową szamba przydomowego, studni oraz doprowadzenia linii energetycznej do budynku. Skarżący odmówił podpisania sporządzonego protokołu z oględzin.
W dniu 17 maja 2019 r. WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...] oraz włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych stanowisko archeologiczne zlokalizowane na ww. nieruchomości. Stanowisko figuruje obecnie pod numerem [...].
W dniu 24 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego informujące, że w związku z trwającą inwestycją budowlaną wszelkie planowane prace ziemne zostały wykonane w dniu 16 maja 2019 r.
Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, WKZ decyzją z 24 czerwca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...]. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: u.o.z.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że nawarstwienia archeologiczne są skomplikowanymi strukturami przestrzennymi powstałymi na skutek wielorakiej działalności człowieka w przeszłości na danym terenie. W takich nawarstwieniach zalegają ruchome zabytki archeologiczne. Są to zabytki takiej kategorii, że raz naruszone ulegają bezpowrotnemu zniszczeniu i nie można ich odtworzyć ani przywrócić do stanu poprzedniego. Zatem niezaprzeczalnie na terenie przedmiotowej inwestycji zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne, które należało objąć ochroną konserwatorską. Z uwagi jednak na oświadczenie skarżącego o braku prowadzenia jakichkolwiek dalszych prac ziemnych w obrębie nieruchomości zastosowanie w sprawie znalazł art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ konserwatorski w treści decyzji zwrócił również uwagę na fakt włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego.
Pismem z 7 lipca 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji WKZ z dnia 24 czerwca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w treści odwołania faktycznie nie zakwestionował decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na ww. obszarze, lecz fakt włączenia karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego o numerze [...], znajdującego się na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Organ stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem zostało ono wniesione od czynności niebędącej decyzją administracyjną, ale stanowiącą czynność materialno-techniczną. W ramach tego działania organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Czynność organu w tej sytuacji nie stanowi władczej formy decydowania o prawach i obowiązkach strony. Działanie to nie jest również poprzedzone postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie danego województwa. Ponadto, w dniu dokonania włączenia karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego nr [...] do wojewódzkiej ewidencji, zastosowanie miał również § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661 ze zm., oraz z 2019 r., Dz. U. poz. 1886). Zgodnie z brzmieniem § 15 z dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji organ konserwatorski był zobowiązany do skierowania zawiadomienia o tym fakcie jedynie do właściwej gminy (w przedmiotowej sprawie jest to gmina [...]) w celu ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków.
Skargą Ł. S. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 10 § 3 k.p.a.; art. 67 § 1 i art. 68 § 1 i 2 k.p.a.; art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 134 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisk zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, że należy uchylić postanowienie organu drugiej instancji, gdyż w prowadzonym przezeń postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu naruszenia prawa przez organ drugiej instancji polegały na błędnej wykładni przepisów oraz równocześnie na niewłaściwym zastosowaniu norm prawnych wywiedzionych z przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazując podstawy normatywne swojego postanowienia w petitum aktu ograniczył się jedynie do wskazania przepisów kompetencyjnych oraz przepisów postępowania w zakresie niedopuszczalności odwołania. Dopiero w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jego rozstrzygnięcie wynika z art. 22 ust. 2 u.o.z. oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Ze wskazanych przepisów wynikało, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków oraz że po włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.
W ten sposób organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że włączenie zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, polegającej na sporządzeniu odpowiedniej karty ewidencyjnej i umieszczeniu jej w zbiorze dokumentów urzędowych. Z takiego wyjaśnienia wynikał też wniosek, że stanowisko właściciela nieruchomości, na terenie której znaleziono określone artefakty uznawane za zabytki, nie ma żadnego znaczenia dla wskazanej procedury włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji. Organ odwoławczy nie odwołał się przy tym (choć mógłby) do wykładni systemowej art. 22 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 u.o.z., zgodnie z którym włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić wyłącznie za zgodą właściciela tego zabytku. Stosując rozumowanie a contrario organy konserwatorskie właściwe w sprawie mogłyby stwierdzić, że skoro obowiązek uzyskania zgody właściciela na włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy wprost tylko zabytku ruchomego, to znaczy, że taka zgoda nie jest wymagana w przypadku nieruchomości. Sformułowana w ten sposób norma może dotyczyć przedmiotowej działki nr [...] w obrębie [...]. Na działce tej stwierdzono bowiem znajdujące się pod powierzchnią gruntu pozostałości egzystencji i działalności człowieka, złożone z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów, najprawdopodobniej resztki cmentarzysk kultury kurhanów [...] najprawdopodobniej z VIII w. n.e. Takie znaleziska mieszczą się w zakresie znaczenia definicji legalnej zabytku archeologicznego, który jest postacią zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 3 i 4 u.o.z.; też "Sprawozdanie z ratowniczo-weryfikacyjnych badań archeologicznych w [...], gm. [...] [...]", dalej "sprawozdanie z badań archeologicznych").
Zdaniem Sądu, stanowisko organu o braku przeszkód, w tym braku potrzeby uzyskania zgody skarżącego jako właściciela działki nr ewid. [...], do dokonania wskazanej zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zostało oparte na zbyt wąskiej, wyłącznie językowej wykładni art. 22 ust. 2 u.o.z., uzupełnionej tylko rozumowaniem a contrario (z przeciwieństwa) z art. 22 ust. 3 ww. ustawy. Sposób rozumowania prawniczego przyjęty w sprawie przez organ z pewnością, zdaniem Sądu, nie odpowiadało zasadzie określonej w art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, która pozwala organowi administracji ograniczyć się jedynie do zawiadomienia strony, że status jego nieruchomości został istotnie zmieniony (przez wpisanie do ewidencji zabytków) nie zasługuje na uznanie działań organów za wiarygodne wobec obywatela. Ponadto w ocenie Sądu w sprawie należało uwzględnić inne przepisy prawa, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a które zostały przez organ odwoławczy pominięte. Przyjęcie zbyt wąskiej interpretacji art. 22 ust. 2 u.o.z. oznacza błąd wykładni, a pominięcie przepisów inne niż wymienione – błąd zastosowania norm prawnych. Błędy te popełnił przede wszystkim organ pierwszej instancji, ale interpretacje WKZ uznał za prawidłowe organ, do którego wpłynęło odwołanie. W pierwszej kolejności należało zdaniem Sądu wziąć pod uwagę art. 31 ust. 1a pkt 1 u.o.z. Na podstawie tego przepisu stwierdza się między innymi, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 ustawy, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest - zdaniem właściwego konserwatora zabytków - niezbędne w celu ochrony danych zabytków. W świetle wskazanego przepisu nie może być wątpliwości, że w przypadku skarżącego zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie są wyłącznie czynnościami biurowo-urzędniczymi, ale mogą być źródłem bardzo poważnych kosztów finansowych, niezależnych od woli skarżącego. Niewątpliwe jest zatem w ocenie Sądu, że zmiany dokonane przez organ pierwszej instancji w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowią istotne ograniczenia praw skarżącego jako właściciela nieruchomości. W związku z tym należało uznać za uzasadniony zarzut wyrażony w skardze, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji faktycznie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy (przez zastosowanie art. 134 k.p.a.) może stanowić naruszenie art. 64 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie należało przyjąć, że świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczenie prawa własności będzie dopuszczalne tylko wówczas gdy organ wykaże i uzasadni, że: ograniczenie konstytucyjnego prawa jest konieczne, ograniczenie to chroni wartości wymienione w przepisie Konstytucji (art. 31 ust. 3) i nie narusza ono istoty konstytucyjnie chronionego prawa. Tymczasem takiej analizy nie przeprowadził organ odwoławczy i nie uzasadnił jej w swoim rozstrzygnięciu w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie przepisu konstytucyjnego oznacza błąd zastosowania norm prawnych.
W ocenie Sądu przede wszystkim nie wykazano konieczności objęcia ochroną konserwatorską całej działki nr ewid. [...] o powierzchni 5,99 ha. To znaczący obszar, a z dotychczasowych badań archeologicznych w [...] na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...] i [...] wynika, że zabytki archeologiczne ujawniono głównie na terenie niewielkiego wzgórza o wysokości ok. 25 m nad poziomem sąsiednich gruntów i położonego na zbiegu działek [...], [...] i [...], a nie na działce nr ewid. [...] (patrz rys. nr 2 na str. 3 powołanego wcześniej sprawozdania z badań archeologicznych). Określone artefakty archeologiczne znaleziono również na w ziemi wydobytej z budowlanych wykopów na działce nr [...]. Na działce tej nie przeprowadzono jednak ani wykopów próbnych (testowych), ani innych badań (np. poprzez zastosowanie lidaru), które mogłyby określić wielkość stanowiska archeologicznego i to, w jakim zakresie rozciąga się ono na działkę nr [...], która znajduje się w pewnej odległości od centralnej części stanowiska archeologicznego. W ocenie Sądu bez wskazanych dodatkowych badań archeologicznych należy uznać, że objęcie całej działki nr ewid. [...] nie spełnia warunku wykazania konieczności ograniczenia konstytucyjnego prawa własności nieruchomości rolnej przez skarżącego, o czym explicite stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Należy też pamiętać, że respektowanie zasady proporcjonalności jest wskazane jako dyrektywa postępowania organów administracji składająca się na zasadę budzenia zaufania obywateli (uczestników postepowania) do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
Nie jest też zdaniem Sądu oczywiste i wymagałoby rzeczowego wyjaśnienia, czy ochrona zabytków nieruchomych stanowi jedną z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i czy jest chroniona w tym samym stopniu jak własność. Ochrona zabytków nie dotyczy bowiem bezpośrednio bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani wolności i praw innych osób. Być może ochronę zabytków dałoby się podciągnąć pod kategorię "porządku publicznego" z uwagi na przyjęty przez Rzeczpospolitą Polską obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji). Sama ochrona wszelkich zabytków nie jest jednak wartością konstytucyjnie chronioną, a przedstawiona interpretacja art. 5 ma charakter wykładni rozszerzającej, a więc mogącej budzić wątpliwości.
Na marginesie Sąd dodał, że organ konserwatorski w przedmiotowej sprawie powinien wyraźnie wskazać przesłanki historyczne dla uznania pozostałości cmentarzyska ludów [...] za przedmiot dziedzictwa narodowego w rozumieniu polskiej ustawy zasadniczej. Sąd nie odrzucił z góry takiego uzasadnienia, ale wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu go nie znalazł.
Sąd zwrócił też uwagę na zasadę i praktykę sądową, że w przypadku kolizji dwóch różnych dóbr chronionych przez Konstytucję (np. własności i ochrony dziedzictwa narodowego) powinno się też dokonywać ważenia odpowiednich zasad prawnych, czyli takiego zastosowania przepisów prawa, aby każda z tych wartości była chroniona "tak dalece jak jest to możliwe". Niedopuszczalna jest natomiast arbitralna decyzja, że w imię ochrony jednej z wartości można znacząco ograniczyć inną wartość.
Odnosząc się do kwestii zgodności przyjętej wykładni art. 22 ust. 2 u.o.z. z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć, czy powstałe w wyniku czynności organów konserwatorskich ograniczenie prawa właściciela działki nr ewid. [...] do korzystania z niej dla celów rolnych nie powoduje naruszenia istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jeśli bowiem nie wskazano, na jakiej części ww. działki mogą znaleźć się artefakty mające wartości historyczne, naukowe i artystyczne, to pozbawienie lub choćby istotne ograniczenie prawa właściciela do prowadzenia prac polowych, w tym orki głębokiej na obszarze 6 hektarów, może być uznane za naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jak bowiem inaczej ocenić faktyczny zakaz uprawiania ziemi rolnej przez właściciela gospodarstwa. Wskazany argument odwołuje się przy tym bardziej do konsekwencji uznania działki nr ewid. [...] za zabytek (archeologiczny) a wynikających z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ale źródłem ograniczenia praw skarżącego są zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonane przez organ pierwszej instancji w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że kwestia kolizji konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zadań administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków wymaga też od Ministra szczególnej ostrożności i staranności działania z uwagi na fakt, że przepisy przewidujące nakładanie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków w związku z ochroną zabytków były i nadal są kwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym, w pewnym zakresie również przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie mamy do czynienia z błędem wykładni prawa polegającym na pominięciu przepisów Konstytucji jako istotnych składników rekonstrukcji normy prawnej (ściśle: normatywnej podstawy rozstrzygnięcia).
Sąd zaznaczył, że po raz pierwszy niekonstytucyjność przepisów ustawy o ochronie zabytków stwierdzono już w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., w sprawie o sygn. akt K 20/07. Trybunał uznał, że art. 31 ust. 1 u.o.z. przewidujący ponoszenie całkowitego ciężaru kosztów koniecznych badań archeologicznych przez inwestora, a więc na ogół przez właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, której obszar pokrywa się w jakiejś mierze z obszarem stanowiska archeologicznego, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji. Zdaniem Trybunału kwestionowany przepis w niedopuszczalnie szeroki sposób ograniczał prawa majątkowe, a przede wszystkim prawo własności obywateli. Warto przy tym podkreślić, że według Trybunału Konstytucyjnego zadania administracji publicznej w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego nie mogą być realizowane w sposób arbitralny i niezgodny z zasadą proporcjonalności. Po raz kolejny konstytucyjność przepisów ustawy o ochronie zabytków została poddana pod wątpliwość przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17. We wskazanej sprawie NSA zawiesił prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)?". Przedstawione pytanie prawne wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 29 sierpnia 2018 r. i jest rozpatrywane pod sygn. akt P 12/18. Trybunał nie udzielił jeszcze odpowiedzi na ww. pytanie. Jest jednak zdaniem Sądu oczywiste, że sposób regulacji ustawowej określającej kompetencje organów konserwatorskich w związku ewidencjonowaniem zabytków nieruchomych zarówno w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i gminnej ewidencji zabytków budzi poważne zastrzeżenia ze względu na ograniczenia konstytucyjnego prawa własności i wątpliwą zgodność z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Sąd podkreślił, że wskazane orzeczenia Trybunału oraz NSA nie wiążą bezpośrednio Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpatrywanej sprawie zabytków archeologicznych na działce nr ewid. [...] w [...]. Jednak organ ma obowiązek pamiętać, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, to znaczy równocześnie z przepisami ustaw zwykłych, jeśli stan faktyczny rozpatrywanej sprawy może być uznany za objęty zakresem zastosowania norm konstytucyjnych. W takich przypadkach organ administracji zobowiązany jest interpretować przepisy ustawowe zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, w tym z zasadą wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Zaniechanie tak rozumianego postępowania organu oznacza dopuszczenie do błędnej wykładni prawa, co wyjaśniono na wstępie części prawnej niniejszego uzasadnienia.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zastosował prawidłowo dyrektyw wykładni systemowej i wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, co w opinii Sądu oznacza naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie niezgodnie z prawem zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przedstawionych wyżej względów w ponownym postępowaniu Minister Kultury zdaniem Sądu rozstrzygnie, czy decyzja organu pierwszej instancji w części odnoszącej się do włączenia nieruchomości skarżącego jako zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków może być utrzymana w mocy. Organ odwoławczy powinien przyjąć, że czynność włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wywołuje skutki prawne dla właściciela nieruchomości i dlatego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. zbada prawidłowość dokonania tej czynności w stosunku do całej powierzchni działki nr ewid. [...] w [...]. W postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy będzie prowadził postępowanie z uwzględnieniem § 15 rozporządzenia w sprawie rejestrów i ewidencji zabytków w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886). Postępowanie odwoławcze będzie bowiem prowadzone przez organ w ramach postępowania zwykłego, a nie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Dlatego w postępowaniu odwoławczym należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie przepisy, które pozostawały w mocy w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, co byłoby właściwe w postępowaniu nadzwyczajnym. Ten sam wniosek wynika z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. W opinii Sądu ów § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie może być rozumiany jako uniemożliwiający stosowanie § 15 rozporządzenia w sprawie rejestrów i ewidencji zabytków. Dopiero w przedstawionym wyżej trybie organ odwoławczy rozstrzygnie o tym, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zasadne będzie utrzymanie obecnej karty ewidencyjnej zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, sporządzenie nowej karty ewidencyjnej zabytku, czy też wyłączenie obecnej karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków i z jakim skutkiem. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno zostać wydane na podstawie art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem wszakże zasad przewidzianych w art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ niezgodnie z prawem zastosował art. 134 k.p.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że stanowisko organu zostało oparte na zbyt wąskiej, wyłącznie językowej wykładni art. 22 ust. 2 u.o.z. uzupełnionej rozumowaniem a contrario z art. 22 ust. 3 ww. ustawy, co doprowadziło do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaistniał błąd wykładni i że w sprawie należało uwzględnić inne przepisy prawa;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że sposób rozumowania prawniczego przyjęty przez organ nie odpowiadało zasadzie określonej w art. 8 § 1 k.p.a.;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że należało wziąć pod uwagę art. 31 ust. 1a pkt 1 u.o.z., poprzez stwierdzenie, że w przypadku skarżącego zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie są wyłącznie czynnościami biurowo-urzędniczymi, ale mogą być źródłem bardzo poważnych kosztów finansowych, niezależnych od woli skarżącego;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organu, poprzez stwierdzenie, że zmiany dokonane przez organ pierwszej instancji w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowią istotne ograniczenia praw skarżącego jako właściciela nieruchomości, co doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za uzasadniony zarzut wyrażony w skardze do Sądu, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji faktycznie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy może stanowić naruszenie art. 64 ust. 2 i ust.3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz aft. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadził i nie uzasadnił analizy w swoim rozstrzygnięciu zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których je oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w rozpatrywanej sprawie niezgodnie z prawem zastosował art. 134 k.p.a., gdy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadnione;
II. przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 22 ust. 2 u.o.z., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zmiany dokonane przez organ pierwszej instancji w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowią istotne ograniczenia praw skarżącego jako właściciela nieruchomości;
2) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nie jest oczywiste i wymagałoby rzeczowego wyjaśnienia, czy ochrona zabytków nieruchomych stanowi jedną z wartości wskazanych w art. 31 ust.3 Konstytucji i czy jest chroniona w tym samym stopniu jak własność.
3) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że objęcie całej działki ewid. [...] nie spełnia warunku wykazania konieczności ograniczenia konstytucyjnego prawa własności nieruchomości rolnej przez skarżącego.
Zdaniem Ministra naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a. - o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślił, że zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w całości zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd odwoławczy, zauważyć należy, iż trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wadliwe Sąd pierwszej instancji uznał potrzebę zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i wyeliminowania zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Zakwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszania przepisów postępowania jak i prawa materialnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "WM WKZ") po otrzymaniu informacji o możliwości natrafienia na stanowisko archeologiczne w trakcie budowy budynku na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...] oraz po ustaleniu właściciela przedmiotowego terenu w dniu 15 maja 2019 r. przeprowadził oględziny miejsca trwającej budowy a w trakcie tej czynności ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości trwa budowa budynku i dotychczas wykonano fundamenty oraz ściany do wysokości parteru budynku, a wokół budynku zgromadzono hałdy ziemi. Ujawniono nadto, że na tych hałdach zalegał materiał w postaci przepalonych kości oraz fragmentów ceramiki.
Następnie w dniu 17 maja 2019 r. WM WKZ wszczął z urzędu na podstawie art. 61 §1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1a i 2 u.o.z. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...]. Informacyjnie zaznaczyć należy, iż dla zastosowania art. 31 ust. 2 u.o.z. wystarczającym jest ustalenie, że w wyniku planowanej inwestycji może dojść do zniszczenia lub uszkodzenia zabytku archeologicznego. Celem tej regulacji jest zachowanie zabytku archeologicznego, a biorąc pod uwagę definicję badań archeologicznych - należy uznać, że dotyczy to także tego, który dotychczas nie został odkryty, niemniej występują okoliczności wskazujące na występowanie tego rodzaju zabytków na danym terenie. Omawiana regulacja prawna (art. 31 ust. 2 zw. z art. 31 ust. 1a) nie ogranicza więc obowiązku przeprowadzenia badań wyłącznie do terenów, na których znajdują się zabytki archeologiczne objęte jedną z form ochrony konserwatorskiej; stanowi o konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych m.in. na terenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, nie wprowadzając jednak wymogu, aby był to zabytek archeologiczny.
Jednocześnie pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. WM WKZ powiadomił Gminę [...] stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661) o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego o nr [...] znajdującego się na działkach [...],[...], [...] i [...] obręb [...] (gm. [...]) a więc i na działce należącej do skarżącego.
W dniu 24 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego informujące, że w związku z trwającą inwestycją budowlaną wszelkie planowane prace ziemne zostały wykonane w dniu 16 maja 2019 r. Natomiast po otrzymaniu tego pisma WM WKZ decyzją z 24 czerwca 2019 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] obręb [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadto dodatkowo zwrócił uwagę na fakt włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiska archeologicznego o nr [...] znajdującego się na działkach [...],[...], [...] i [...] obręb [...] (gm. [...]).
Nie jest sporne, iż wniesione odwołanie od ww. decyzji przez skarżącego zawierało wyłącznie sprzeciw wobec wyłączenia karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Uznając w tej sytuacji, iż odwołanie nie kwestionuje decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] obręb [...] lecz dokonanie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a wniesione zostało od czynności nie będącej decyzją administracyjną ale stanowiącej czynność materialno-techniczną, przyjęto, że występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, stąd w efekcie na podstawie art. 134 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 1 czerwca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Nadto wyjaśniono w uzasadnieniu, że czynność organu wpisania do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowi władczej formy decydowania o prawach i obowiązkach strony. Działanie to nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym.
Składając skargę do Sądu I instancji na to postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r. na podstawie której zdaniem odwołującego się organ włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną stanowiska archeologicznego o nr [...] znajdującego się na działkach [...],[...], [...] i [...] obręb [...] (gm. [...]), skarżący generalnie negował zasadność dokonanego przedmiotowego włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko skarżącego uznał, iż organ niezasadnie zastosował art. 134 k.p.a. i w zaskarżonym wyroku skoncentrował się na kwestii włączenia karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznając, że uczyniono to bez zgody właściciela działki nr [...], a dokonana zmiana w tej ewidencji stanowi istotne ograniczenie praw skarżącego jako właściciela nieruchomości, co wiązało się z naruszeniem art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaznaczono, że nie wykazano konieczności objęcia ochroną konserwatorską całej działki nr [...] o pow. 5,99 ha, zaś ujęcia w ewidencji dokonano, bez wykopów próbnych (testowych) ani badań, które mogłyby określić wielkość stanowiska archeologicznego. Zdaniem Sądu I instancji decyzja organu pierwszej instancji w części odnosi się do kwestii włączenia karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków bowiem w końcowych motywach tego wyroku uchylając zaskarżone postanowienie, nakazano organowi odwoławczemu rozstrzygnąć "czy decyzja organu I instancji w części odnoszącej się do włączenia nieruchomości skarżącego jako zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków może być utrzymana w mocy".
Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, zaś skarga kasacyjna w całości kwestionująca to stanowisko słusznie je podważa.
Przede wszystkim z analizy decyzji WM WKZ z 24 czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wynika, że dotyczy ona postępowania wszczętego z urzędu dnia 17 maja 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...]. To w toku tego postępowania doszło do włączenia karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co jest w istocie odrębnym postępowaniem. Niemniej jednak umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji nie dotyczy tej kwestii lecz odnosi do postępowania organu konserwatorskiego dot. zakresu badań archeologicznych w szczególności na działce skarżącego nr [...] w obrębie [...], gdzie realizowano prace budowlane.
Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te mają władczy charakter, dotyczą spraw indywidualnych, posiadają charakter publicznoprawny, oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie czynność taka spełnia trzy pierwsze przesłanki, bowiem stanowi przejaw działalności organizacyjnej organu władzy publicznej w konkretnej sprawie. Wpis do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, choć najmniejsze z przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujawnienie przedmiotu w ewidencji nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest objęta wyłączeniami przewidzianymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2016 r., II OSK 1771/16).
Przepis art. 22 ust. 2 u.o.z., który stanowił podstawę prawną działania WM WKZ w sprawie wprowadzenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiska archeologicznego należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona- patrz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r. II OSK 2254/21. Niemniej jednak analiza treści wniesionego odwołania przez Ł. S. pismem z 7 lipca 2019 r, nie pozwala uznać go za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed ewentualnym kwestionowaniem spornej czynności przed sądem administracyjnym.
Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w formie decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewidywała także obowiązku organu w zakresie informowania stron (w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania czynności w niniejszej sprawie przed organem I instancji, oraz wydania decyzji z 24 czerwca 2019 r. która jest ostateczną wobec wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a.), w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tej normy. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, ponieważ wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą, kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (zob. wyroki NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15; z dnia 20 listopada 2017 r., II OSK 2926/16, z dnia 29 marca 2022 r., II OSK 935/19).
Stąd też ewentualne kwestionowanie dokonanego wyłączenia karty ewidencyjnej przedmiotowego stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków jako czynności o charakterze materialno-technicznym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może odbyć się drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego natomiast kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w ramach decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...], mimo, że w jego trakcie dokonano przedmiotowej czynności włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy w tej sprawie uznał, iż skoro wniesione odwołanie od decyzji WM WKZ z dnia 24 czerwca 2019 r. nie dotyczy istoty tej decyzji a więc umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], lecz odnosi się wyłącznie do wskazania w treści tej decyzji informacji o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej spornego stanowiska archeologicznego kwestionując zasadność dokonania tego wpisu do ewidencji, to nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to z 1 czerwca 2020 r. Skoncentrowanie się bowiem we wniesionym odwołaniu na kwestii dokonanego wpisu do ewidencji zabytków w pełni więc uzasadniało w realiach tej sprawy stanowisko organu odwoławczego o zastosowaniu konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a.
Po wniesieniu odwołania przez określony podmiot, obowiązkiem organu odwoławczego w ramach tzw. postępowania wstępnego jest w pierwszym rzędzie ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Użyty w art. 134 k.p.a. zwrot "stwierdza" ma charakter kategoryczny i uzasadnia konkluzję, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego zastosowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek niedopuszczalności odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn, a mianowicie z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji.
Skoro odwołanie wniesione zostało od czynności materialno-technicznej a nie od decyzji administracyjnej (czy też postanowienia), to słusznie organ odwoławczy uznał potrzebę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych.
Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości jako błędne w realiach tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W uwzględnieniu zatem zarzutów skargi kasacyjnej, która zarzutami opartymi na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 k.p.a. kwestionuje wyrażone w tym wyroku stanowisko, należało uchylić zaskarżony wyrok wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w sposób opisany w kasacji. Należy w pełni podzielić stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w realiach tej sprawy należało zastosować konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie taki wniosek zawarto we wniesionym środku odwoławczym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz oddalił skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
O kosztach postępowania sądowego, na które w tej sprawie składają się koszty postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.