II OSK 1198/05

II OSK 1198/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 256/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-06-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Anna Łuczaj Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 256/04 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 1. odstępuje od zasądzenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną od G. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. P. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] nadającej skarżącemu uprawnienia budowlane numer ewidencyjny [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] nadano skarżącemu uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w szczególności decyzja ta stanowi podstawę do:
1) projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego,
2) sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z art. 13 ust. 4 Prawa budowlanego,
3) projektowania w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie zgodnie z § 5 ust. 3 d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm).
Z ustaleniami przedmiotowej decyzji nie zgodził się skarżący G. P. Zdaniem strony skarżącej uzyskane uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie powinny zawierać ograniczeń w odniesieniu do projektowania dróg i mostów, ponieważ zdawał on egzamin w dniu 16 i 17 września, a więc przed nowelizacją rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm.), która miała miejsce w dniu 19 września 2003 r.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] złożył G. P., wnosząc o jej uchylenie w części, w której ogranicza ona uprawnienia w zakresie projektowania dróg i mostów. W opinii strony skarżącej, kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo materialne poprzez zastosowanie przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu nie obowiązującym w dacie weryfikacji uprawnień. Skarżący podniósł, iż wniosek o nadanie uprawnień budowlanych jak i egzamin złożył przed datą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które sformułowało ograniczenia uprawnień budowlanych. Przepisy te zatem nie mogą być podstawą dla ograniczania uprawnień skarżącego, gdyż nie obowiązywały w dacie ich weryfikacji.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zważył, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie właściwego przygotowania zawodowego, tj. odpowiedniego wykształcenia i praktyki zawodowej oraz złożenie egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.
W rozpatrywanej sprawie, skarżący złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w dniu 1 sierpnia 2003 r., a więc na gruncie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r., zgodnie z którymi uprawnienia budowlane nadawane są w specjalnościach: architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, drogowej, mostowej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych: instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych; innych ustalonych stosownie do art. 16 ust 2. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 września 2003 r. skarżący zdawał egzamin pisemny, zaś w dniu 17 września egzamin ustny, który złożył z wynikiem pozytywnym. Podkreślić trzeba, iż w tym czasie obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z przed nowelizacji, dokonanej na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. Zgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowanej bez graniczeń stanowiły podstawę do projektowania/kierowania robotami budowlanymi, w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, budynków i budowli, w tym także m.in. obiektów budowlanych gospodarki wodnej, (morskich obiektów hydrotechnicznych, dróg mostów, obiektów budowlanych melioracji wodnych.
Skarżący przystąpił do egzaminu, którego zakres wymaganych wiadomości odpowiadał stanowi prawnemu w dacie jego przeprowadzania. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 Prawa budowlanego zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Z treści art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika, że okręgowa komisja kwalifikacyjna przeprowadza egzaminy w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydaje decyzję o nadaniu tych uprawnień. Jakkolwiek przepis ten nie zawiera ściśle określonego terminu wydania decyzji, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja ta winna być wydana niezwłocznie po złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym, czyli bez zbędnej zwłoki. Wskazuje na to jednoznacznie zestawienie pojęć "przeprowadza egzaminy (...) i wydaje decyzję". Termin wydania decyzji ma istotne znaczenie z ustrojowego punktu widzenia. Wskazuje na to zasada ogólna szybkości postępowania z art. 12 kpa. W § 2 tego przepisu ustawodawca kategorycznie stwierdził, że "sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie". Skoro przeprowadzenie egzaminu poprzedza postępowania kwalifikacyjne, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji w innym terminie niż "niezwłocznie". Nakaz taki wynika również z art. 35 § 1 i § 2 kpa. Brak wyraźnego uregulowania tej kwestii w regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych nie daje okręgowej komisji kwalifikacyjnej uprawnienia do dowolnego określania terminu wydania decyzji nadającej uprawnienia budowlane lub do zwlekania z jej wydaniem do czasu zmiany obowiązującego porządku prawnego zmiany rozporządzenia wykonawczego). Organ samorządu zawodowego winien pamiętać, że powołana wcześniej ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w art. 11 ust 1 stanowi, że "do postępowań w sprawach indywidualnych (...) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego".
W ocenie Sądu, w sytuacji gdy wnioskodawca dopełnił warunków określonych przepisami prawa budowlanego, a koniecznych do uzyskania uprawnień budowlanych, nie powinien być narażony na negatywne rozstrzygniecie organów ze względu na dowolną interpretację przepisów ustawy, w tym zwłokę w podjęciu decyzji. Dokonując analizy omawianych przepisów należy mieć na względzie zawartą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określającą wyraźnie wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".
Nie wiadomo dlaczego oba organy nie zastosowały się do dyspozycji art. 8 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i dlaczego z naruszeniem art. 12 i art. 35 § 1 i § 2 kpa organ I instancji nie wydał decyzji niezwłocznie po zdaniu przez skarżącego egzaminu ustnego. Brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniach obu decyzji powoduje, że nie jest możliwa prawidłowa sądowa kontrola legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że wszelkiego rodzaju akty wewnętrzne takie np. jak statuty, regulaminy organów samorządu zawodowego, czy też rozporządzenia wykonawcze, nie mogą zmieniać, rozszerzać lub zawężać postanowień ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w części dotyczącej udzielenia uprawnień do projektowania w specjalności drogowej i mostowej. W przypadku ograniczenia tych uprawnień organ ten musi wykazać, dlaczego nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dacie zdania przez skarżącego egzaminu i dać temu pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnienia wymaga również podstawa prawna podjęcia przez okręgową komisję kwalifikacyjną uchwały nr [...] z dnia [...] nadającej uprawnienia budowlane m.in. skarżącemu G. P. w związku z treścią art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 24 ust 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządach zawodowych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przepisy te uprawniają bowiem do wydania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, a nie do podjęcia uchwały w tej kwestii.
Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – w części dotyczącej udzielenia uprawnień do projektowania w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, która wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj."
1. naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 16 października 2003 r. ww. przepis rozporządzenia ma pełne zastosowanie do specjalności konstrukcyjno-budowlanej w odniesieniu do dróg i mostów,
2. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 30, poz. 718) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu założenia, iż przepis ten dotyczy rozporządzeń wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że niezastosowanie się organu do dyspozycji art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 30, poz. 718) oraz nie wydanie w terminie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
– na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i nieoddalenie skargi.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wraz ze zmianą ustawy – Prawo budowlane, na mocy której wprowadzono do obrotu prawnego nowe specjalności, nie dokonano zmiany rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W rozporządzeniu tym nie tylko nie określono zakresu specjalności mostowej i drogowej, lecz także nie zmieniono § 18 rozporządzenia, w wyniku czego, mimo wprowadzenia w drodze przepisów ustawowych specjalności mostowej i drogowej, w świetle obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia mosty i drogi pozostawały nadal częścią specjalności konstrukcyjno budowlanej. Nowelizacja rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która dostosowała ten akt wykonawczy do przepisów ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r., nastąpiła dopiero 16 października 2003 r. W dniu tym weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 175, poz. 1704). Dopiero wówczas w rozrządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie znalazły się przepisy określające zakres uprawnień budowlanych w specjalności drogowej i mostowej, w wyniku tej nowelizacji zmieniono również wcześniej wspominany § 18 poprzez zmianę załącznika nr 3 do rozporządzenia, w którym określono nowy zakres przedmiotowy specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wyłączając z niego i mosty i drogi.
Reasumując, w okresie od 11 lipca do 16 października 2003 r. istniała oczywista rozbieżność między art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane, a § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W świetle regulacji ustawowej specjalność mostowa i drogowa stanowiły odrębne od specjalności konstrukcyjno budowlanej specjalności uprawnień budowlanych, natomiast w świetle przepisów wykonawczych do tej ustawy drogi i mosty były nadal zaliczane do specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Sprzeczności tej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydaje się nie zauważać.
Zakres przedmiotowy specjalności konstrukcyjno-budowlanej można było ustalić jedynie na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, który do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. zaliczał drogi i mosty do specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stąd należy wnosić, że Sąd miał na myśli właśnie § 18, gdy powoływał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z przed jego nowelizacji, stanowiące podstawę do nadawania po dniu 11 lipca 2003 r. uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, które jednocześnie uprawniałyby do sporządzania bez ograniczeń projektów mostów i dróg. Tyle tylko że w tamtym okresie między tak pojmowanym § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy Prawo budowlane istniała ewidentna sprzeczność, o czym już wspomniano.
Dlatego też, zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w dniu 16 i 17 września 2003 r. obowiązywał przepis § 18 rozporządzenia, który uzasadniał nadawanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno budowlanej, które jednocześnie uprawniałyby do projektowania bez ograniczeń obiektów drogowych i mostowych. Nie można twierdzić, że przepis rozporządzenia sprzeczny z aktem wyższego rzędu ma pierwszeństwo przed regulacją ustawową. W takiej sytuacji Sąd powinien pominąć § 18 w takim zakresie w jakim jest on sprzeczny z ustawą. Wychodząc z tego założenia należy zwrócić uwagę, że ustawowe wyodrębnienie w dniu 11 lipca 2003 r. ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalności mostowej i drogowej nie może być pozbawione znaczenia normatywnego i tym bardziej nie może być pomijane przy rozpatrywaniu wniosku strony. Fakt wyodrębnienia tych specjalności prowadzi bowiem do wniosku, że, co do zasady, uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nadane po dniu 11 lipca 2003 r., w ogóle nie mogą uprawniać do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w specjalności drogowej i mostowej, tak jak uprawnienia w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci i urządzeń sanitarnych nie uprawniają do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych. Bądź też może prowadzić do nieco łagodniejszego wniosku, a mianowicie, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno budowlanej bez ograniczeń nadane po 11 lipca 2003 r. w wyniku złożenia wniosku po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie mogą uprawniać do kierowania robotami budowlanymi lub sporządzania projektów budowlanych obiektów mostowych lub drogowych w takim samym stopniu, jak uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nadane przed 11 lipca 2003 r. W przeciwnym razie wyodrębnienie specjalności drogowej i mostowej ze specjalności konstrukcyjno budowlanej nie miałoby sensu.
Według skarżącej nie ulega zatem wątpliwości, że – w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane – w dniu 1 sierpnia 2003 r., tj. w dniu, kiedy strona złożyła wniosek o nadanie uprawnień budowlanych, nie istniała już możliwość nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które uprawniałyby jednocześnie do sporządzania bez ograniczeń projektów budowlanych obiektów mostowych i drogowych, i to nie zależnie od tego, który z w/w wniosków uznamy za prawidłowy. Inaczej mówiąc, nawet gdyby organ wydał decyzje niezwłocznie po zdaniu przez stronę egzaminu, to i tak nie byłoby możliwości uczynieniu zadość żądaniu strony. Możliwości takich tym bardziej nie było po dniu 16 października 2003 r., kiedy to w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wszedł w życie przepis § 5 ust. 3d, zgodnie z którym uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie.
Powołany na wstępie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wyraźnie stanowił, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed 11 lipca 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, że do spraw wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy nowe, a więc przede wszystkim art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane. Przepisy wykonawcze sprzeczne z tym przepisem muszą w tym przypadku ustąpić regulacji ustawowej, nie mówiąc już o tym, że z punktu widzenia art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przepisy wykonawcze obowiązujące do dnia 16 października 2003 r. mają charakter "przepisów dotychczasowych", które mają zastosowanie tylko do postępowań wszczętych przed 11 lipca 2003 r. Inaczej mówiąc, w okresie od 11 lipca 2003 r. do 16 października 2003 r., tj. w okresie, gdy między przepisami ustawy i przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zachodziły wyżej opisane sprzeczności, § 18 tego rozporządzenia powinien być stosowany przez pryzmat art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane. Przy takim założeniu zasadny jest wniosek, że organ orzekający ustalając zakres przedmiotowy uprawnień strony w specjalności konstrukcyjno-budowlanej powinien stosować przepis § 18, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie jest on sprzeczny z ustawą. Przyjęcie stanowiska Sądu, zgodnie z którym organ powinien stosować przepisy wykonawcze z pominięciem przepisów ustawy jest niedopuszczalne. Mając to na względzie Sąd powołując się w zaskarżonym wyroku na § 18 rozporządzenia powinien wziąć pod uwagę przepisy art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane, co niechybnie prowadziłoby do wniosku, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem., zwłaszcza że Sąd sam w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że rozporządzenia wykonawcze nie mogą zmieniać, zawężać lub rozszerzać postanowień ustawy (zob. str. 8 uzasadnienia).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd kilkakrotnie powołał art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stwierdzając m.in. "Nie wiadomo dlaczego oba organy nie zastosowały się do dyspozycji art. 8 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i dlaczego z naruszeniem art. 12 i art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. organ I instancji nie wydał decyzji niezwłocznie po zdaniu przez skarżącego egzaminu ustnego". Powołanie w takim kontekście art. 8 wskazuje, że Sąd z tego właśnie przepisu wywiódł wniosek, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zachowują moc do czasu wejścia nowych przepisów wykonawczych, w tym przypadku do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. Tylko w takim znaczeniu Sąd mógł powołać się na ten przepis. Zdaniem sądu organy orzekające powinny zastosować się do dyspozycji przepisu art. 8, a zatem w oparciu o ten przepis powinny zastosować w przedmiotowej sprawie wprost przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ze stanowiskiem Sądu nie można jednak się zgodzić, gdyż przepis art. 8 ma zastosowanie tylko do aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zostało natomiast wydane na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym przepis art. 8 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W żadnym razie nie da się na jego podstawie uzasadnić tezy, że organ orzekający powinien stosować przepisy rozporządzenia, które są sprzeczne z ustawą. Ponieważ Sąd oparł swój wyrok na przepisie, który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tym bardziej zasługuje na i uwzględnienie.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skarżący uznał, iż jest to przepis prawa materialnego, a nie procesowego, kierując się m.in. poglądem prawnym wyrażonym, przez B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 (zob. Orzecznictwo Sądów Polskich 2004/11/135 t. 1) Przedmiotowy przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może zastosować niniejszy przepis, jeżeli stwierdzi, że w ogóle nastąpiło naruszenie prawa oraz że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie zachodzi.
W przedmiotowej sprawie organy orzekające w ogóle nie naruszyły przepisów prawa materialnego, co zostało powyżej wykazane, natomiast naruszenie przepisów art. 7 i 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć niewątpliwe, to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno w dacie przeprowadzenia egzaminów, jak i w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie było prawnych możliwości uwzględnienia żądania strony, tj. ze względu na przepis art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy – Prawo budowlane oraz przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie było możliwe nadanie stronie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które jednocześnie uprawniałyby do projektowania bez ograniczeń w specjalności mostowej i drogowej. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona, aby otrzymać uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej i mostowej powinna złożyć wniosek nie o nadanie uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a w specjalności drogowej i mostowej czego nie uczyniła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.
Z dokumentacji sprawy wynika, że G. P. wystąpił wnioskiem z 1 sierpnia 2003 r. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, nie zaznaczając przy tym, że pragnie w tym postępowaniu uzyskać również uprawnienia takie w zakresie specjalności drogowej i mostowej. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne – bo takim jest postępowanie w sprawie uprawnień budowlanych – i jednocześnie określił jednoznacznie zakres przedmiotowy tego postępowania – miało ono dotyczyć nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, której przepisy regulują kwestie związane z nadawaniem uprawnień budowlanych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia omawianego wniosku, w art. 14 ust. 1 określała w jakich specjalnościach uprawnienia budowlane są udzielane. W katalogu tym jako oddzielne specjalności wymienione są m.in.: konstrukcyjno-budowlana, drogowa i mostowa. W stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003 r., tj. do czasu wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która zmieniała art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadzając w punkcie 2a specjalność drogową a w punkcie 2b mostową, drogi i mosty jako specjalizacje techniczno-budowlane były wyodrębnione w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Wskazywał na to § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8 poz. 38 z późn. zm.) będącego aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Od 11 lipca 2003 r. jak zaznaczono w art. 14 ust. 1 ww. ustawy wprowadzone zostały obok specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalności w zakresie dróg i mostów, były to więc samodzielne oddzielne od specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalności. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, o którym wyżej mowa do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 września 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 175, poz. 1704) treść § 18 pozostała niezmieniona i zgodnie z jej brzmieniem drogi i mosty pozostawały – nadal – jako specjalizacje techniczno-budowlane w obrębie specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Istniała więc, jak słusznie podkreśla strona wnosząca skargę kasacyjną, w trakcie toczącego się postępowania z wniosku G. P. rozbieżność między art. 14 ust. 1 pkt 2 2a i 2b ustawy Prawo budowlane wykazującym drogi i mosty jako odrębne od specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalności, a zapisem § 18 rozporządzenia z 30 grudnia 1994 r., która jednak została usunięta jeszcze przed wydaniem przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzji w tej sprawie. Od chwili bowiem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 września 2003 r. nowelizującego rozporządzenie z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej drogi i mosty nie były już wykazywane jako wyodrębnione specjalizacje techniczno-budowlane.
Dokumentacja sprawy wskazuje, że między stronami postępowania sądowoadministracyjnego powstał na tle przedstawionej rozbieżności spór co do tego czy w stanie prawnym obowiązującym w czasie rozpoznawania sprawy wszczętej żądaniem G. P. wnioskodawca mógł uzyskać w ramach złożonego wniosku o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń także takie uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalnościach drogowej i mostowej. Organy orzekające odnośnie uprawnień budowlanych w tej sprawie stanęły na stanowisku, że G. P. w tym postępowaniu dotyczącym uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie mógł uzyskać uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej i mostowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując wydane w tej sprawie decyzje w przedmiocie uprawnień budowlanych pod kątem ich zgodności z prawem w zakresie wskazanym w skardze wniesionej przez G. P. w istocie kontroli tej właściwie nie dokonał. Sąd bowiem wyszedł z błędnego założenia, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), co później w pewnym sensie zaważyło na jego stanowisku. Powołany przepis stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 (Prawo budowlane) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Uszło uwagi Sądu, że przepis ten mówi o przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podczas gdy w sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że § 18 omawianego rozporządzenia, który przez blisko 3 miesiące pozostawał w rozbieżności z art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b ustawy, mógł być stosowany – tak jak i pozostałe przepisy tego aktu – w takim zakresie w jakim nie pozostawał w sprzeczności z ustawą a nie wprost bez ograniczeń.
Nie bardzo wiadomo dlaczego Sąd I instancji uważa, że w sprawie niniejszej winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie zdania przez G. P. ostatniego egzaminu i że przepisy te byłyby – przy tym co wyżej powiedziano – dla rozpoznania jego wniosku korzystniejsze. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można domniemywać, iż Sąd uznał, że mimo zmiany dokonanej w art. 14 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydzielenia dróg i mostów w odrębne od konstrukcyjno-budowlanej specjalności w sprawie winien mieć zastosowanie – wprost – § 18 ww. rozporządzenia w wersji przed nowelizacją obowiązującej na dzień zdania przez G. P. ostatniego egzaminu (17 września 2003 r.). Tymczasem postępowanie w sprawie uprawnień budowlanych nie kończy się z momentem zdania egzaminu przez zainteresowanego ponieważ uprawnienia te stwierdzane są decyzją wydaną przez organ samorządu zawodowego, która dopiero kończy postępowanie w tym przedmiocie. Organ administracyjny obowiązany jest przy tym stosować prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji, chyba że co innego wynika wyraźnie z powszechnie obowiązującej normy prawnej. W tej sprawie Sąd takiej normy nie wskazał. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja winna być wydana przez organ samorządu zawodowego w terminie uzasadnionym okolicznościami sprawy w tym przypadku wkrótce po złożeniu przez wnioskodawcę ostatniego egzaminu, ale jednocześnie Sąd nie wykazał, że wydanie jej w późniejszym – niż niezwłocznie – okresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – jej rozstrzygnięcie. Przyjmując nawet jak tego chce Sąd, że egzamin jako ostatnie zdarzenie miał decydujący wpływ na uzyskanie uprawnień budowlanych to przecież należy mieć na uwadze, że w dniu 17 września 2003 r. obowiązywał art. 14 ust. 1 pkt 2, 2a i 2b, zgodnie z którym drogi i mosty były odrębnymi od konstrukcyjno-budowlanej specjalnościami, a G. P. wystąpił pod rządami tej regulacji tylko o uprawnienie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Czy zatem w tym ustanowionym ustawą stanie prawnym mógł mieć zastosowanie sprzeczny z przedstawionym uregulowaniem przepis rozporządzenia i organ mógł bez stosownego wniosku strony orzekać o przyznaniu wnioskodawcy również uprawnień w zakresie projektowania bez ograniczenia w specjalnościach rogowej i mostowej, na to Sąd kwestionując stanowisko organów w tym względzie, poza pewnymi sugestiami, zdecydowanej odpowiedzi nie dał. Nie można też podzielić stanowiska Sądu, że wnioskodawca był narażony na negatywne rozstrzygnięcie organów, ze względu na dowolną interpretację przepisów ustawy (jakiej?) bo tej okoliczności Sąd poza ogólnikowymi stwierdzeniami nie wykazał. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w tych okolicznościach powinien ponownie ocenić legalność zaskarżonej doń decyzji dokonując tej oceny w zakresie obowiązującego prawa.
W związku z powyższym na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.