II OSK 1197/15

II OSK 1197/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Niżnik - Dobosz /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2277/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art.40 par+ 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4, art. 139, art. 33 ust.3, art. 7, art.77, art. 80, art. 151 par. 1 pkt 1 w zw.. z art. 138 par 1 pkt 2 , art. 151 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 138 par2, art. 97 par 1 pkt 4 i art. 107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2277/14 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2277/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na działkach o nr ewid. [...] oraz częściach działek o nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W. na rzecz A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. ze względu na odmowę uzgodnienia decyzji przez Stołecznego Konserwatora Zabytków.
Na wniosek A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., występującej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 30 listopada 2010 r. wniosła A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. reprezentowana przez r. pr. M.C.. W aktach administracyjnych sprawy znalazła się kserokopia tej skargi wraz wypisem z KRS dla skarżącej spółki i pełnomocnictwem r. pr. M.C. W postępowaniu sądowym jako pełnomocnik skarżącego zgłosił się następnie r. pr. R.R. i złożył pełnomocnictwo do akt sądowych. Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 231/11) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 grudnia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została doręczona stronom postępowania, w tym wnioskodawcy A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., który występował w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika.
Następnie A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ z winy organu nie doręczono decyzji pełnomocnikowi strony A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Organ odmówił jednak uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponieważ w ocenie organu, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. i odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ stwierdził, że pełnomocnictwo do działania w imieniu A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zostało złożone wyłącznie do akt sądowych, dlatego organ prawidłowo skierował decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. do spółki, ponieważ nie wiedział o ustanowieniu pełnomocnika. Z tego względu organ uznał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Organ wskazał także, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ postępowanie ze względu na brak przesłanek wznowieniowych nie doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] września 2014 r. wniosły A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 2277/14) oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 2278/14). Spółki w jednobrzmiących skargach zarzuciły decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 139, art. 33 ust. 3, art. 7, art. 77, art. 80, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). W ocenie skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie przyjęło, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została skutecznie doręczona A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., ponieważ spółka ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. Ich zdaniem organ niezasadnie przyjął, że postępowanie sądowoadministracyjne i administracyjne nie stanowią tej samej sprawy i nie uwzględnił pełnomocnika, który występował w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tam reprezentował spółkę. W ocenie skarżących decyzja II instancji została wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius, ponieważ w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zapadła decyzja niekorzystna dla strony odwołującej się. Organ nie rozważył też materiału dowodowego w sposób wszechstronny, ponieważ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., pomimo że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zapadła, zanim postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków stało się ostateczne. Takie działanie organu stanowi, w ocenie skarżących spółek , przesłankę wznowienia postępowania. Skarżące podniosły, że organ nie zawiesił również postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżące dodały, że organ nie wyjaśnił także kwestii braku podstaw do wznowienia postępowania oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Zdaniem skarżących, organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) przez to, że udział organu ochrony zabytków nie był w sprawie uzasadniony. Zarzucono także naruszenie art. 31 i art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) poprzez niezbadanie, czy istotnie konieczna była ochrona konserwatorska na etapie realizacji inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. IV SA/Wa 2277/14 i IV SA/Wa 2278/14 oraz zarządził prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2277/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie była reprezentowana w pierwszym postępowaniu nieważnościowym (decyzja z dnia 30 grudnia 2009 r. i 30 listopada 2010 r.) przez pełnomocnika, a dopiero przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 231/11, w imieniu spółki występowali profesjonalni pełnomocnicy, którzy złożyli do akt sądowych stosowne pełnomocnictwa. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że w związku z uchyleniem decyzji nieważnościowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie rozpatrywało sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jednakże pomiędzy wydaniem wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 231/11 a wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. swojego udziału w sprawie nie zgłosił pełnomocnik A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie miał więc obowiązku poszukiwania pełnomocnika spółki z urzędu, nie mógł mieć też wiedzy, że w postępowaniu sądowym spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, skierowanie i doręczenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. samej spółce było prawidłowe. Sąd I instancji wskazał przy tym, że to po stronie spółki istniał ciężar zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, w szczególności, że spółka wiedziała o toczącym się postępowaniu, ponieważ taki właśnie był rezultat postępowania sądowego – uchylenie decyzji z dnia 30 grudnia 2009 r. i 30 listopada 2010 r. oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wznowieniowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości, jako że organ zebrał i ocenił całokształt materiału dowodowego. Sąd dodał przy tym, że wnioski z przeprowadzonego postępowania zostały wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2014 r. w sposób jasny i precyzyjny, a ich uzasadnienie było wyczerpujące. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie stwierdził, że wobec prawidłowego skierowania decyzji do A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w konsekwencji decyzja z dnia 9 października 2013 r. była wadliwa. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zinterpretował obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy administracyjnej, jako że nie mógł on domniemywać, że spółka ustanowi lub nie ustanowi pełnomocnika w sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dokonano w sposób prawidłowy stronie postępowania, jaką była A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., a w związku z tym zaskarżona decyzja nie naruszała art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło także do naruszenia art. 151 § 1 i art. 138 k.p.a., ponieważ wobec niezaistnienia przesłanki wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, SKO w Warszawie było zobligowane do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z dnia 9 października 2013 r., w której wadliwie przyjęto, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. należało doręczyć pełnomocnikowi A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby prawo poprzez utrzymanie w mocy oczywiście wadliwego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 139 k.p.a. wskazał także, że w jego ocenie organ w decyzji II instancji nie naruszył zasady reformationis in peius, ponieważ decyzja z dnia 9 października 2013 r. rażąco narusza prawo.
W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo wywiódł również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, w następstwie czego za niezasadne uznał zarzuty skarżącego co do wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wskazał przy tym, że nie miał podstawy prawnej, by podejmować się oceny decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ przedmiotowe postępowanie ograniczało się wyłącznie do kontroli legalności postępowania wszczętego z wniosku o wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a badanie legalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym wykraczałoby – zdaniem Sądu – poza granice tej sprawy i stanowiłoby naruszenie art. 135 p.p.s.a.
Z tych samych względów, zdaniem Sądu I instancji, niezasadne były również zarzuty dotyczące konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sąd zaznaczył przy tym, że sprawa określana przez skarżących jako zagadnienie wstępne wiąże się co prawda z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r., jednak – w jego ocenie – nie ma wpływu na postępowanie wznowieniowe, które zostało wszczęte w związku z domniemaniem zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ badał wyłącznie kwestię skuteczności powiadomienia stron i skierowania do nich decyzji – nie zajmował się nie tylko sprawą merytoryczną (warunki zabudowy), ale też nie badał przesłanek stwierdzenia nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – B. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 nr. 153 poz. 1269 z późn. zm. – dalej jako: p.u.s.a.) w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w punkcie II.1 skargi z dnia 13 października 2014 r. zarzutu naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez brak zawiadamiania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie spółki B. jako strony postępowania o toczącym się postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie za sygn. [...] (poprzedzającym wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] – dalej jako "Decyzja Organu II Instancji"), pomimo że SKO w Warszawie posiadało w aktach sprawy aktualny adres skarżącej, co doprowadziło w konsekwencji popełnionych uchybień do pominięcia skarżącej oraz braku wezwania jej do udziału w czynnościach postępowania zainicjowanego przez spółkę A. Sp. z o.o. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, co skutkowało tym, że skarżąca bez własnej winy nie brała czynnego udziału w tym postępowaniu, a zatem powyższe uchybienie stanowiło zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazanego powyżej zarzutu, a poprzestanie jedynie na niezrozumiałym twierdzeniu, że skargi spółki B. sp. z o.o. oraz A. Sp. o.o. były jednobrzmiące w sytuacji, gdy różnił je zakres i charakter podniesionych w skargach zarzutów;
2. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie w decyzji organu II Instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) została prawidłowo doręczona, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pomimo prawidłowego ustanowienia w sprawie pełnomocnika A. Sp. z o.o. doręczyła wskazaną powyżej decyzję bezpośrednio spółce A. Sp. z o.o. zamiast jej pełnomocnikowi i w konsekwencji takiego działania, przesłana błędnie do wskazanej spółki decyzja oraz wszelka inna korespondencja w tej sprawie została zwrócona z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie" (karta 14, 23 oraz 34 akt przedmiotowej sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie), a tym samym spółka jako wnioskodawca przez okres przeszło roku nie miała wiedzy o zakończeniu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i wydanej w tym przedmiocie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez spółkę, co w rezultacie nieprawidłowego doręczenia wszelkiej korespondencji w ramach postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiotowej sprawie, spowodowało, że wskazana spółka bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, co stanowiło zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, ponieważ pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem samej strony;
3. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji pomimo, że poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanej decyzji nastąpiło de facto i de iure orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się – A. Sp. z o.o. ("Spółka"), tj. naruszenie fundamentalnej w procedurze odwoławczej zasady zakazu reformationis in peius z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji, tj. decyzja z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) – "Decyzja Organu I Instancji" – wydana w trybie art. 158 § 2 k.p.a w zakresie stwierdzenia wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa była w oczywisty sposób bardziej korzystna dla Spółki niż decyzja organu II Instancji, a w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius;
4. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na skutek skargi od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego nie stanowi tej samej sprawy administracyjnej, a tym samym ustanowienie przez stronę pełnomocnika oraz jego zgłoszenie się do postępowania zarówno na etapie złożenia skargi do sądu administracyjnego jak i na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie oznaczają, że po kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego wydanej w tej samej sprawie, strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, któremu należy doręczać wszelką korespondencję w ramach prowadzonego postępowania, podczas gdy postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego jest prowadzone w ramach tej samej sprawy administracyjnej i wszelka korespondencja w ramach prowadzonego w ten sposób postępowania powinna być doręczana pełnomocnikowi strony, a nie stronie, a brak doręczenia korespondencji pełnomocnikowi jest jednoznaczny z pominięciem strony w ramach prowadzonego postępowania;
5. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]), pomimo istnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją administracyjną z uwagi na fakt, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez Spółkę ("Decyzja o Odmowie Wydania WZ") została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ postanowienie uzgodnieniowe Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 2 marca 2009 r. nie było ostateczne w chwili wydawania decyzji o Odmowie Wydania WZ w dniu [...] czerwca 2009 r.;
6. art. 1 § 1 p.u.s.a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także brak zbadania przez organ administracji podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]), m.in. pomimo zarzutów wskazanych przez A. Sp. z o.o. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej Decyzją Organu I Instancji, w tym w szczególności pomimo tego, że decyzja o odmowie wydania WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postanowienie uzgodnieniowe Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 2 marca 2009 r. nie było ostateczne w chwili wydawania Decyzji o Odmowie Wydania WZ w dniu [...] czerwca 2009 r.;
7. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego polegającego na prowadzeniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowań mających na celu ocenę legalności postanowienia nr [...] wydanego w dniu [...] stycznia 2009 r. przez Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz postanowienia nr [...] wydanego w dniu [...] marca 2009 r. przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, co znajdowało swoje potwierdzenie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 231/11).
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.
1. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) przez niewłaściwe ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków, podczas gdy udział organu ochrony zabytków był nieuzasadniony ponieważ: (i) nie zostało wykazane, że nieruchomość położona przy ul. [...] ("Nieruchomość") jest objęta jakąkolwiek ochroną prawnozabytkową, w kontekście braku wykazania skuteczności oraz ważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętego ul. [...], jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza ("Decyzja Konserwatorska"), co więcej (ii) nawet gdyby zostało wykazane, że Nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków archeologicznych, to fakt ten implikowałby obowiązek współdziałania z organem ochrony zabytków dopiero na etapie prowadzenia prac budowlanych, ewentualnie na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy;
2. art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr. 162, poz. 1568 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak przeprowadzenia stosownej analizy czy Decyzja Konserwatorska wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury: (i) ma walor ostateczności; (ii) zawiera wszystkie wymagane prawem elementy decyzji; (iii) zachowuje ważność pod rządami nowej u.o.z.; a w rezultacie może kreować ochronę konserwatorską, która realizowałaby się na etapie realizacyjnym inwestycji, tj. podczas prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości;
3. art. 31 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Decyzja Konserwatorska kreowała ochronę konserwatorską, która powinna zostać realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla Nieruchomości, podczas gdy zgodnie z u.o.z. obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robót budowlanych.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła szeroką argumentację na poparcie podnoszonych przez nią zarzutów. Skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że spółka B. pierwszy raz została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu dopiero zawiadomieniem datowanym na dzień 5 czerwca 2014 r. o umożliwieniu jej zajęcia stanowiska w sprawie, w następstwie czego pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego na to, że od blisko trzech lat nie była ona prawidłowo zawiadamiana o toczącym się postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. IV SA/Wa 231/11) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenie art. 10 k.p.a. wobec spółki [...] sp. z o.o. a obecnie B. dotyczyło nie tylko wskazanego postępowania, ale również przedmiotowego postępowania oraz poprzedzającego je postępowania prowadzonego w sprawie [...] i zakończonego decyzją organu II Instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie ulega przy tym wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zostało poinformowane o zmianie adresu Spółki [...] sp. z o.o. (obecnie B. sp. z o.o.) i powinno uwzględniać nowy adres spółki na dalszym etapie postępowania tak, aby zapewnić spółce czynny udział w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, czego nie uczyniło, a którą to okoliczność pominął całkowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie nie było podstaw do odstąpienia przez organ od zakazu reformationis in peius, a jego naruszenie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, niedostrzeżone również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ograniczyło możliwości strony skarżącej podjęcia szeregu innych działań procesowych mających na celu zabezpieczenie jej interesu prawnego, które dawała jej decyzja organu I Instancji wydana w trybie art. 158 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo stosownego wskazania przez skarżącą w skardze, w zupełności pominął fakt wielokrotnych pomyłek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarówno w zakresie oznaczenia decyzji w stosunku, do której zarzuty (na skutek złożonego przez spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i oznaczenia pełnomocnika, myląc pełnomocnictwa mec. R.R. z pełnomocnictwem udzielonym mec. R.R., co zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno zostać uznane za istotne uchybienie z uwagi na fakt, że to właśnie kwestia pełnomocnictwa jest podstawową kwestią formalną, która wymaga rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że nieruchomość składająca się z działek ew. nr [...], w obr. [...], przy ul. [...] w dzielnicy Śródmieście w Warszawie, w stosunku do której inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie była i nie jest objęta żadną z form ochrony konserwatorskiej (w tym Nieruchomość nie była objęta formami ochrony, o których mowa w art. 7 u.o.z.), a co znajduje również potwierdzenie w braku ujęcia Nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy (założonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 2998). Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wystąpienia o wydanie przez organ ochrony zabytków jakiegokolwiek postanowienia uzgodnieniowego, w tym w szczególności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 5 stycznia 2009 r., czy też postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 2 marca 2009 r., który to zarzut również nie został w żadnym zakresie rozstrzygnięty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak nie występuje w kontrolowanej sprawie. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Przedmiotem kontroli NSA jest wyrok Sądu I instancji aprobujący - przez oddalenie skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - decyzję z dnia [...] września 2014 r., SKO w Warszawie, którą Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia 9 października 2013 r. i odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ właściwy w sprawie wznowieniowej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (SKO w Warszawie) stwierdził, że pełnomocnictwo do działania w imieniu A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zostało złożone wyłącznie do akt sądowych, dlatego organ prawidłowo skierował decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie dot. stwierdzenia nieważności bezpośrednio do A. Sp. z o.o., ponieważ nie wiedział o ustanowieniu pełnomocnika. Z tego względu organ wznowieniowy działając w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Tenże organ działający w tzw. spłaszczonym toku instancji wskazał także, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w postępowaniu ze względu na brak przesłanek wznowieniowych nie doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W decyzji z dnia [...] października 2013 r. SKO w Warszawie stwierdziło, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ z winy organu nie doręczono decyzji pełnomocnikowi strony A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Organ odmówił jednak uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponieważ w ocenie organu, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję własną z dnia 9 października 2013 r. i odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ stwierdził, że pełnomocnictwo do działania w imieniu A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zostało złożone wyłącznie do akt sądowych, dlatego organ prawidłowo skierował decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. do spółki, ponieważ nie wiedział o ustanowieniu pełnomocnika. Z tego względu organ uznał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Organ wskazał także, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ postępowanie ze względu na brak przesłanek wznowieniowych nie doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy Sąd II instancji stwierdza, że są nieuzasadnione i argumentuje to poniżej:
1. Ustosunkowując się do zarzutów pierwszej podstawy skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania w stopniu, które skarżąca kasacyjnie B. Sp. z o.o. określiła ogólnie jako mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten w zasadzie nie jest kontrolowalny, gdyż jak wynika z treści zarzutu i akt sprawy uprawnienia procesowe skarżącej kasacyjnie zostały ograniczone przede wszystkim w ramach pierwszoinstancyjnego postępowania wznowieniowego prowadzonego przez SKO, w związku z czym nie można postawić generalnej tezy, że skarżąca B. Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowania bez własnej winy w całym administracyjnym postępowaniu wznowieniowym, które zostało zakończone ostateczną decyzją SKO z dnia [...] września 2014 r. Skarżąca kasacyjnie B. Sp. z o.o. otrzymała kwestionowaną decyzję a w postępowaniu drugoinstancyjnym (w tzw. spłaszczonym toku instancji) z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała zasadniczo ograniczonych uprawnień procesowych w zakresie czynnego udziału strony, gdyż w nim uczestniczyła i wnosiła pisma. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie B. Sp. z o.o., i to jest najistotniejsze z punktu widzenia wymogów prawidłowości analizowanej podstawy skargi kasacyjnej, nie wskazuje na czym polega istotny wpływ braku jej udziału w postępowaniu wznowieniowym pierwszoinstancyjnym na wynik sprawy. Nie podnosi jakie dowody w związku z tym nie zostały przeprowadzone i jakie by to miało znaczenie dla wyniku sprawy. Innymi słowy, jaki jest skutek dla materialnoprawnego wyniku sprawy z faktu, że został ograniczony jej czynny udział w postępowaniu wznowieniowym pierwoszoinstacyjnym, a w przeprowadzeniu tej argumentacji nie może zastąpić jej Naczelny Sąd Administracyjny. W tym przypadku nie wystarczy ogólne powołanie się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być traktowana jedynie w wymiarze formalnoprawnym, strona powinna wykazać przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jakie znaczenie dla wyniku materialnego sprawy miało uchybienie jej udziałowi przed organem I instancji. Z uwagi na tę wadliwość prawnej konstrukcji omawianego zarzutu rozpatrywanej skargi kasacyjnej, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji powyższych ustaleń, nie zasługuje na uwzględnienie wskutek wadliwie sformułowanej omawianej podstawy skargi, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 nr. 153 poz. 1269 z późn. zm. – dalej jako: p.u.s.a.) w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w punkcie II.1 skargi z dnia 13 października 2014 r. zarzutu naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez brak zawiadamiania przez SKO w Warszawie spółki B. jako strony postępowania o toczącym się postępowaniu przed SKO w Warszawie, poprzedzającym wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. Z kolei, jeżeli chodzi o brak udziału w postępowaniu nieważnościowym skarżącej kasacyjnie B. Sp. z o.o., to trzeba zauważyć, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z uwag i na brak udziału w tym postępowaniu bez własnej winy A. Sp. z o.o. i to było przedmiotem uwagi działających w sprawie organów.
2. Nie znajduje uzasadnienia w prawie i w okolicznościach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy przez Sąd I instancji, pogląd skarżącej kasacyjnie B. Sp. z o.o., że w sprawie nastąpiło naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie w decyzji organu II Instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. została prawidłowo doręczona, w sytuacji kiedy SKO w Warszawie, pomimo prawidłowego ustanowienia w sprawie pełnomocnika A. Sp. z o.o., doręczyła wskazaną powyżej decyzję bezpośrednio spółce A. Sp. z o.o. zamiast jej pełnomocnikowi i w konsekwencji takiego działania, przesłana błędnie do wskazanej spółki decyzja oraz wszelka inna korespondencja w tej sprawie została zwrócona z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie" a tym samym A. Sp. z o.o. jako wnioskodawca przez okres przeszło roku nie miała wiedzy o zakończeniu postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i wydanej w tym przedmiocie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez spółkę, co w rezultacie nieprawidłowego doręczenia wszelkiej korespondencji w ramach postępowania przed SKO w Warszawie w przedmiotowej sprawie, spowodowało, że wskazana spółka bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, co stanowiło zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania przed SKO w Warszawie, ponieważ pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem samej strony. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zgodnie z prawem zaaprobował podczas kontroli kwestionowanej decyzji SKO z dnia [...] września 2014 r. zastosowanie przez ten organ, dla potrzeb oceny prawidłowości postępowania nieważnościowego, treści art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 40 k.p.a. "§ 1. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. § 2. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika". Jest oczywiste, że aby móc mówić o stosowaniu przez organ w sprawie administracyjnej w postępowaniu administracyjnym treści art. 40 § 2 k.p.a. , strona powinna takiego pełnomocnika w tym postępowaniu ustanowić a swoją wolę prawidłowo i zgodnie z prawem uzewnętrznić, tak, aby organ obiektywnie powziął wiadomość o ustanowieniu pełnomocnika . W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu wznowieniowym w sprawie stwierdzenia nieważności wszczętym z uwagi na przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , Sąd I instancji prawidłowo wyłożył prawo i stwierdził, że skoro A. Sp. z o.o. nie ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym nieważnościom, to doręczenie decyzji stronie czyli bezpośrednio A. Sp. z o.o. wyczerpuje zasady doręczania pism zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zatem trafnie ustalił, że w sprawie kontrolowany organ II instancji zgodnie z prawem stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa w związku z czym organ ten uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności zawartą w art. 14 § 1 k.p.a. musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma prawnego obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. II GZ 140/12). Jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także tych, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej ze spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. II GSK 690/13). W rozpatrywanej sprawie A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie była reprezentowana w pierwszym postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] listopada 2010 r. przez pełnomocnika. W imieniu spółki przed sądem administracyjnym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 231/11 występowali profesjonalni pełnomocnicy, pełnomocnictwa zostały złożone do akt sądowych. W związku z uchyleniem decyzji nieważnościowych, SKO ponownie rozpatrywało sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże pomiędzy wydaniem wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 231/11, a wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. swojego udziału w sprawie nie zgłosił pełnomocnik A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Organ/SKO nie miał zatem obowiązku poszukiwania pełnomocnika spółki z urzędu, nie mógł mieć też wiedzy, że w postępowaniu sądowym spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie i doręczenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. samej spółce było prawidłowe. To po stronie spółki istniał ciężar zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, w szczególności, że spółka wiedziała o toczącym się postępowaniu, ponieważ taki właśnie był rezultat postępowania sądowego – uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] listopada 2010 r. oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez Kolegium.
3. Nie znajduje uzasadnienia także trzeci zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji pomimo, że poprzez wydanie przez SKO w Warszawie wskazanej decyzji nastąpiło de facto i de iure orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się – A. Sp. z o.o., tj. naruszenie fundamentalnej w procedurze odwoławczej zasady zakazu reformationis in peius z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji, tj. decyzja SKO z dnia [...] października 2013 r. – wydana w trybie art. 158 § 2 k.p.a w zakresie stwierdzenia wydania decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. z naruszeniem prawa była w oczywisty sposób bardziej korzystna dla Spółki niż decyzja organu II Instancji, a w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius.
Ustosunkowując się do przedstawionego zarzutu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji zgodnie z prawem i wymogami treści art. 139 k.p.a. uznał jako zgodną z prawem decyzję SKO z dnia [...] września 2014 r. W myśl art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W realiach prawnych i faktycznych sprawy, wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spowodowało, że SKO ponownie dokonało aktu subsumcji prawa, dochodząc do uzasadnionych prawem, przeciwnych wniosków, niż działające uprzednio SKO w tej sprawie. Z uwagi na istnienie w porządku prawnym art. 139 k.p.a. strony postępowania nie posiadają publicznego prawa podmiotowego polegającego na tym, że w drodze korzystania z instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą pogorszyć swojej sytuacji prawnej. To pogorszenie sytuacji prawnej może nastąpić w przypadkach wyraźnie wskazanych właśnie w treści art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że decyzja SKO z dnia [...] października 2013 r. rażąco narusza prawo, przez niezgodne z prawem stwierdzenie, że w kontrolowanej sprawie nieważnościowej strona nie brała udziału bez własnej winy, a oparte na niezgodnym z treścią art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzeniu, że w sprawie został umocowany pełnomocnik, a zatem jemu powinna być doręczona decyzja, co skutkowało brakiem udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Organ II instancji słusznie i zgodnie z prawem stwierdził, że wobec prawidłowego skierowania decyzji do A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w konsekwencji decyzja z dnia [...] października 2013 r. była kwalifikowanie wadliwa. Organ II instancji prawidłowo zinterpretował obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy administracyjnej. Nie mógł bowiem domniemywać, że spółka ustanowi lub nie ustanowi pełnomocnika w sprawie. Doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dokonano w sposób prawidłowy stronie postępowania, jaką była A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Tym samym decyzja SKO rażąco naruszała, wobec całkowicie odmiennych i nie uzasadnionych prawem i stanem faktycznym twierdzeń, wobec jasnej i bezsprzecznej treści art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ ten wbrew stanowi faktycznemu i prawemu orzekł w decyzji z dnia [...] października 2013 r., że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Z powyższego wywodu wynika, że organ II instancji działający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie naruszył treści art. 139 k.p.a., a Sąd I instancji zgodnie z prawem dokonał kontroli działania tego organu w tym zakresie.
4 . Nie jest uzasadniony pogląd skarżącej kasacyjnie B. Sp. z o.o., że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na skutek skargi od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego stanowi tą samą sprawę administracyjną. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że sprawa administracyjna, która jest przedmiotem postępowania administracyjnego stanowi, z doktrynalnego punktu widzenia nierozerwalny splot stanu faktycznego i prawnego i podlega rozstrzygnięciu na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Z kolei sprawa sądowoadministracyjna polega na kontroli przez sąd administracyjny, według kryterium zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, działalności organów administracji publicznej. A zatem przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola zgodności działania z prawem administracji publicznej podczas rozstrzygania sprawy administracyjnej. W związku z tym, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji podnoszące, że wobec prawidłowego skierowania decyzji do A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w konsekwencji decyzja z dnia [...] października 2013 r. była wadliwa. Organ prawidłowo zinterpretował obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy administracyjnej. Nie mógł bowiem domniemywać, że spółka ustanowi lub nie ustanowi pełnomocnika w sprawie. Doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dokonano w sposób prawidłowy stronie postępowania, jaką była A. Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Tym samym, zaskarżona decyzja nie naruszała art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. A zatem nie jest uzasadniony pogląd skarżącej kasacyjnie B. Sp. z o.o., że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na skutek skargi od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego nie stanowi tej samej sprawy administracyjnej. Tym samym, nie jest uzasadniony pogląd, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika tylko i wyłącznie do działania w jej imieniu przez sądem administracyjnym oraz jego zgłoszenie się do postępowania zarówno na etapie złożenia skargi do sądu administracyjnego jak i na etapie postępowania przed sądem administracyjnym oznacza jednocześnie, że po kasatoryjnej decyzji sądu administracyjnego wydanej w tej samej sprawie, strona jest reprezentowana przez tego pełnomocnika, któremu należy doręczać wszelką korespondencję w ramach następczo prowadzonego postępowania administracyjnego.
5. Przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracyjny w ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. kończącej to postępowanie uchylił decyzję własną z dnia 9 października 2013 r. i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ wskazał także, że w postępowaniu ze względu na brak przesłanek wznowieniowych nie doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. A zatem zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez ich zastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., pomimo istnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją administracyjną z uwagi na fakt, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez Spółkę została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ postanowienie uzgodnieniowe Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 2 marca 2009 r. nie było ostateczne w chwili wydawania decyzji o odmowie wydania WZ w dniu [...] czerwca 2009 r. - znajduje się poza zakresem kontrolowanej sprawy sądowoadministracyjnej i administracyjnej i z tego względu nie poddaje się kontroli Sadu II instancji.
6. W kolejnym szóstym zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie B. Sp. z o.o. niezasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 p.u.s.a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także brak zbadania przez organ administracji podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]), m.in. pomimo zarzutów wskazanych przez A. Sp. z o.o. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, w tym w szczególności pomimo tego, że decyzja o odmowie wydania WZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postanowienie uzgodnieniowe Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie było ostateczne w chwili wydawania Decyzji o Odmowie Wydania WZ w dniu [...] czerwca 2009 r. Tak jak to zostało wskazane, w odniesieniu do zarzutu nr pięć (5), przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem zarzut w zakresie naruszenia przez organ, a w konsekwencji przez Sąd, w wyniku nieprawidłowej kontroli, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zbiegu z argumentacją pominięcia w postępowaniu wznowieniowym: naruszenia przez decyzję o odmowie wydania WZ z jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to ponieważ postanowienie uzgodnieniowe Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie było ostateczne w chwili wydawania decyzji o odmowie wydania WZ w dniu [...] czerwca 2009 r. - znajduje się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej i w związku z tym nie podaje się kontroli.
7. Odnośnie zarzutu siódmego (7) dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania przed SKO w Warszawie z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego polegającego na prowadzeniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowań mających na celu ocenę legalności postanowienia nr 2/W/09 wydanego w dniu 5 stycznia 2009 r. przez Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz postanowienia nr [...] wydanego w dniu [...] marca 2009 r. przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, co znajdowało swoje potwierdzenie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 231/11) - Sąd II instancji stwierdza, że - skoro w myśl prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, iż wobec prawidłowego skierowania decyzji do A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w konsekwencji decyzja SKO z dnia [...] października 2013 r. była wadliwa - to , w konsekwencji, w przedmiotowej sprawie w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania. Stąd w prawidłowej, zgodnej z prawem ocenie Sądu I instancji niezasadne i nieuprawnione były zarzuty skarżącego co do wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie miał podstawy prawnej, by podejmować się materialnoprawnej oceny tej właśnie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. ponieważ przedmiotowe postępowanie ograniczało się wyłącznie do kontroli legalności postępowania wszczętego z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a badanie legalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym wykraczałoby poza granicę tej sprawy i stanowiło naruszenie art. 135 p.p.s.a.
Oprócz powyżej przedstawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania, analizowana skarga kasacyjna precyzuje w pkt III - trzy kolejne zarzuty wskazujące w przekonaniu skarżącej kasacyjnie B. Sp. z o.o. na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.
Ocena prawna wszystkich zarzutów określonych przez skarżąca kasacyjnie B. Sp. z o.o. jako naruszenie prawa materialnego wykazuje, że wychodzą one poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i administracyjnej, gdyż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja SKO wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, że odmawia uchylenia decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na to, że w kontrolowanym postępowaniu nie została spełniona przesłanka braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Po to by ustalić m.in. istnienie tej okoliczności zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. A zatem zarówno w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej nie były badane i kontrolowane aspekty materialnoprawne odnoszące się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą SKO w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. a mające przemawiać za zasadnością stwierdzenia jej nieważności. Wypowiadanie się w przedmiocie zagadnień materialnoprawnych mających według skarżącej kasacyjnej wpływ na byt prawny ww. decyzji było by przedwczesne i wychodzące zarazem poza granice sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.