II OSK 1192/22

II OSK 1192/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 781/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 §  pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w [...] i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 781/21 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] i P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 781/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalił skargę Spółki A sp.j. i P.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji rozstrzygnięciem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] o odmowie wstrzymania wykonania, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółki B z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę magazynu automatycznego wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowywania wysyłek, administracyjno-biurową i socjalną oraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą - łącznikiem logistycznym, instalacjami wewnętrznymi, obiektami infrastruktury technicznej, w tym dla: zbiornika retencyjnego podziemnego wody deszczowej, instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej kablowej SN i NN, oświetleniowej i niskoprądowej oraz infrastruktury drogowej: dróg, placów manewrowych, chodników - w zabudowie usługowej, na działkach [...]
W skardze kasacyjnej Spólki A sp. j. i P.S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez ocenę, że przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji można ograniczyć wyłącznie do badania czy wnioskodawca postępowania wznowieniowego posiada legitymację w rozumieniu art. 145 § i pkt 4 k.p.a., podczas gdy Sąd I instancji pominął, że organ winien był zbadać merytoryczną przesłankę prawdopodobieństw uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o istnieniu interesu prawnego w myśl tego przepisu decyduje rzeczywiste ograniczenie prawa zabudowy lub zagospodarowania terenu właściciela nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie;
3. art. 145 § i pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania wielkokubaturowej inwestycji nie obejmuje działek geodezyjnych stanowiących własność skarżących z tego względu, że nie ogranicza realnie praw skarżących, podczas gdy dla zakwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wystarczy potencjalna możliwość naruszenia jego interesu prawnego, a charakter i immisje związane z zabudową wielkokubaturową stanowiącą przedmiot inwestycji oraz przesądzają o statusie skarżących jako stron postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nie mają racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. opierając stanowisko o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, na ocenie, że wnioskodawca postępowania wznowieniowego nie posiada legitymacji procesowej.
Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wyjaśnić trzeba, że ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z 21 października 2020 r. II OSK 1520/20, LEX nr 3106804 oraz z 20 października 2017 r., II OSK 308/16, LEX nr 2409660). O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (wyroki NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1588/17 oraz z 10 lutego 2022 r., II OSK 659/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżąca kasacyjnie wniosek o wznowienie postępowania oparła o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że po wydaniu postanowienia w wznowienie postępowania organ przechodzi do etapu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie nakłada bowiem obowiązku przeprowadzenia postępowania co do istoty w każdej sytuacji. W pierwszej kolejności organ ustalić bowiem musi kwestię legitymacji procesowej osoby wnoszącej o wznowienie postępowania. Negatywna ocena w tym zakresie oznacza, że organ kończy postępowanie wydaną na podstawie z art. 151 § 1 pkt 1 decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
Dlatego prawidłowo Sąd I instancji skupił się w pierwszej kolejności na ocenie legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Ustalenie czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania miała bowiem zasadnicze znaczenie dla oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 p.b. zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:
– po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;
– po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388). Nie mają zatem racji skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji, iż skoro żaden ze skarżących nie doznaje na skutek inwestycji bezpośredniego ograniczenia w możliwościach zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność, to niemożliwe jest uznanie skarżących za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
W końcu Sąd I instancji prawidłowo też ocenił, że na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie można było uznać, aby w sposób oczywisty, skarżącym kasacyjnie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2020 r. Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy umiejscowienia należących do skarżących kasacyjnie działek, względem działek, na których zrealizowana ma być inwestycja. Dokonał także analizy szeregu przepisów odrębnych, mogących wprowadzać związane z inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej kwestionując ocenę Sądu I instancji w tym zakresie nie podjął się nawet próby polemiki z zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku stanowiskiem, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, ze o legitymacji procesowej skarżących kasacyjnie przesądza charakter i immisje związane z zabudową wielkokubaturową stanowiącą przedmiot inwestycji, co nie mogło doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.