II OSK 1192/19

II OSK 1192/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Żak
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 923/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 1532, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/18 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. L. kwotę 1570 (słownie: jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/18 oddalił skargę D. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1357 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania D. L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] grudnia 2017 r. nr [...], nakazującą wykonanie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnych wielorodzinnym przy [...] w W.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie hałasów przenikających z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] ww. budynku zostało wszczęte w związku z pismem właścicielki lokalu nr [...] – H. U.
W wyniku czynności kontrolnych dokonanych 31 października 2012 r. ustalono, że w lokalu nr [...] w okresie od stycznia do maja 2010 r. przeprowadzono roboty budowlane, polegające na wymianie urządzeń sanitarnych z podejściami w pomieszczeniu łazienki i kuchni, wymianie żeliwnych grzejników na grzejniki stalowe płytowe z wymianą zaworów termostatycznych, wymianie podłóg – usunięciu zgniłej, zniszczonej klepki podłogowej i zniszczonego podkładu, wyrównaniu poziomu podłogi za pomocą jastrychu cementowego, wyłożeniu do 12 mm warstwy izolacji – folii, wyłożeniu 6 mm warstwy termoakustycznej (pianki), położeniu paneli podłogowych grubości 10 mm, ułożeniu płytek w kuchni, przedpokoju i łazience.
W toku oględzin przeprowadzonych w lokalu nr [...], położonym poniżej lokalu nr [...], stwierdzono, że w pokoju przylegającym do kuchni na powierzchni sufitu istnieje podłużna rysa na całej długości stropu, w tym miejscu ubytek powłoki malarskiej, ślady po zaciekach oraz druga rysa w rejonie lampy oświetleniowej. W kuchni na powierzchni sufitu podłużna rysa-odspojenie powłoki malarskiej, a w narożu pomieszczenia łazienki widoczne ślady po zaciekach. W pomieszczeniu pokoju, kuchni i łazienki – w miejscach przejścia pionów centralnego ogrzewania przez strop – ubytki tynku zewnętrznego. Właścicielka lokalu poinformowała, że ww. rysy i zacieki powstały w miesiącach marzec – kwiecień 2010 r., a dochodzący hałas z lokalu powyżej jest bardzo uciążliwy.
PINB postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na D. L. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej akustyczności wyremontowanej podłogi i posadzki w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w W., określającej, czy izolacyjność akustyczna stropu spełnia wymogi wynikające z § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne.
WINB postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 954/14 oddalił skargę na ww. postanowienie WINB. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1022/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku.
Przy piśmie z 29 września 2017 r. skarżąca przedłożyła opinię akustyczną z [...] listopada 2016 r. oraz opinię uzupełniającą z [...] września 2017 r., sporządzone przez mgr inż. M. Z.
PINB decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej doprowadzenie remontowanej podłogi w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z przepisami prawa, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:
1) montażu wełny mineralnej o gęstości min. 140 kg/m2;
2) montażu pianki wtórnie spienionej o gęstości min. 140 kg/m2;
3) wykonaniu warstwy nośnej, np. wylewki betonowej grubości 6-10 cm;
4) wykonaniu dylatacji między wierzchnią warstwą podłogi a ścianami pomieszczenia;
– w terminie 3 miesięcy od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. PINB zaznaczył, że roboty należy wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii akustycznej z [...] września 2017 r., pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej WINB opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem badania w opinii złożonej przez skarżącą była przegroda międzylokalowa pomiędzy lokalami nr [...] i [...], znajdującymi się w tym samym pionie, posiadającymi ten sam układ pomieszczeń oraz graniczących ze sobą bezpośrednio przez strop/podłogę. Pomiary izolacyjności na dźwięki uderzeniowe i na dźwięki powietrzne przeprowadzono dla wszystkich pomieszczeń mieszkalnych (pokój 1 i pokój 2) w obu lokalach. We wnioskach końcowych opinii (pkt 4) wskazano, że poziomy hałasu przenikające do lokalu nr [...] z lokalu nr [...] przekraczają dopuszczalne wartości, zgodnie z normą PN-B-02151-3:1999. Stwierdzono, że izolacyjność akustyczna od dźwięków powietrznych i uderzeniowych podłogi lokalu nr [...] jest niewystarczająca. W pkt 2.1 opinii uzupełniającej wskazano, że w celu doprowadzenia stropu do stanu zgodnego z wymaganiami ww. normy należy zwiększyć izolacyjność akustyczną na dźwięki powietrzne o minimum 5 dB oraz zwiększyć izolacyjność akustyczną na dźwięki uderzeniowe o minimum 4 dB. W pkt 2.2 opinii zaproponowano rozwiązania techniczno-budowlane w celu doprowadzenia stropu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie przepisy § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, to jednak akt wykonawczy nie może być sprzeczny z ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 organ nadzoru budowalnego bada zgodność przeprowadzonych robót budowlanych, w tym prac remontowych, nie tylko pod kątem wykonania ich zgodnie ze sztuką budowlaną, ale także z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, do których zalicza się również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Brak wskazania w § 2 rozporządzenia, że przedmiotowe przepisy stosuje się również w odniesieniu do robót budowlanych, polegających na remoncie części obiektu, które prowadzą do negatywnej zmiany dotychczasowych warunków technicznych obiektu budowlanego lub jego części, nie może stanowić uzasadnienia po stronie organów nadzoru budowlanego niebadania ich w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
W przedmiotowej sprawie wykazano, że prace polegające na wymianie warstw podpodłogowych i posadzek spowodowały zakłócenie dotychczas istniejącej izolacji akustycznej przegrody stropowej pomiędzy lokalami [...] i [...], a co za tym idzie do przekroczenia dopuszczalnych norm, czyli naruszenia przepisów. W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia przepisów, a w szczególności budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zastosowania przepisów ww. rozporządzenia, WINB wyjaśnił, że celem przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, nie zaś prawem, które już nie obowiązuje. Ocena przeprowadzonych robót dokonywana jest z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto WINB zauważył, że sporne roboty budowlane wykonane zostały już w dacie obowiązywania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie można więc wywodzić z daty wybudowania obiektu przepisów, jakie należy stosować w stosunku do robót budowlanych przeprowadzonych w okresie późniejszym. Sprawa nie dotyczy bowiem legalności obiektu, tylko konkretnych robót wykonanych w jednym z lokali.
Organ zaznaczył, że zasadność badania wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami technicznymi przesądziły również sądy administracyjny obu instancji w wydanych uprzednio wyrokach w postępowaniu ze skargi na postanowienie WINB z [...] marca 2014 r. nr [...]. Wskazanym postanowieniem nałożono na skarżącą obowiązek przedstawienia oceny technicznej robót pod kątem ich zgodności z § 326 ww. rozporządzenia.
D. L. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego,
1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 2 w zw. z § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,
2. § 2 w zw. z § 326 ust. 1 i ust 2 pkt 2 w zw. z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,
3. art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. ,
4. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie obu decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z prawomocnego postanowienia dowodowego WINB z [...] marca 2014 r., którego legalność badały sądy administracyjne obu instancji, wynika, że konieczne w sprawie było przedstawienie przez inwestora oceny akustycznej określającej, czy izolacyjność akustyczna stropu spełnia wymogi wynikające z § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższy przepis jest konkretyzacją ogólnej normy w zakresie akustyki, zawartej w § 323 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Sąd wskazał, że prowadzenie wszelkich robót budowalnych nie może być wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu WINB zasadnie zaliczył do tych przepisów, zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przepisy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.
Z treści opinii akustycznej złożonej do akt przedmiotowej sprawy wynika, że poziomy hałasu przenikające do lokalu nr [...] z lokalu nr [...] przekraczają dopuszczalne wartości, zgodnie z normą PN-B-02151-3:1999. Stwierdzono również, że izolacyjność akustyczna od dźwięków powietrznych i uderzeniowych podłogi lokalu nr [...] jest niewystarczająca. Autor opinii akustycznej wskazał na rozwiązania techniczne tego stanu, które znalazły swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego orzekły w tej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem celem przepisów z art. 50-51 cyt. ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na które powołują się organy obu instancji w swoich decyzjach, wprowadzające normy akustyczne, którym na podstawie przedłożonej opinii biegłego akustyka lokal nr [...] nie odpowiada, nie mają zastosowania do tegoż lokalu. Skarżąca w tym zakresie powołuje się na wybudowanie przedmiotowego budynku wielolokalowego w latach 50-tych ubiegłego wieku, kiedy ww. rozporządzenie nie obowiązywało. Sąd przypomniał, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych obowiązuje od 16 grudnia 2002 r., natomiast przedmiotowe roboty budowlane w lokalu nr [...] miały miejsce w okresie od stycznia do maja 2010 r., a więc w czasie obowiązywania przepisów tego rozporządzenia. Wyjaśnił, że z § 2 oraz § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym zakresie, tj.: do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego oraz muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zastosowały jednak przepisu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego do całego budynku, wzniesionego przed datą wejścia w życie rozporządzenia, tylko w stosunku do robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącą w lokalu nr [...] w okresie obowiązywania tego rozporządzenia. Sąd zgodził się z WINB, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy legalności obiektu, lecz konkretnych robót wykonanych w jednym z jego lokali. Natomiast wymagania określone w § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnoszą się również do adaptacji pomieszczeń w istniejących już budynkach. Na prawidłowość zastosowania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 954/14, przesądzając, że w sprawie należy ocenić zgodność wykonanych robót budowlanych z wymogami wynikającymi z przepisów § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
W ocenie Sądu organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły również art. 153 p.p.s.a., ponieważ zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 954/14, który z kolei potwierdził w swoim uzasadnieniu, że kontrolowane postanowienie dowodowe WINB z [...] marca 2014 r. nr [...] jest wykonaniem wytycznych zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 496/13.
D. L. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wbrew literalnemu brzmieniu § 2 w zw. z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów, mając na uwadze termin oddania do użytku przedmiotowej nieruchomości, w sposób jasny wskazuje, że przepis § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 zastosowanie mieć nie może, w świetle postanowień, że wskazane rozporządzenie odnosi wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 2 w zw. z § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ jest uprawniony do nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia remontowanej podłogi w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami prawa, tj. spełniania wymogów wynikających z § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji organu,
a. a co za tym idzie, błędnym uznaniu, że dla przedmiotowego budynku obowiązują normy określające izolacyjność akustyczną stropu wprowadzoną powyższym rozporządzeniem, podczas gdy § 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że ma ono zastosowanie wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz
b. czego skutkiem jest naruszenie § 72 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń;
3. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie polegające na nałożeniu na skarżącą obowiązku sporządzenia oceny technicznej dotyczącej izolacyjności stropów z uwzględnieniem wymogów wynikających z § 326 ust. 1 i 2 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wiążą orzekający w sprawie organ jak i Sąd administracyjny, przy czym prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia w zakresie merytorycznego jego zastosowania w sprawie nie może pomijać brzmienia § 2 oraz § 330 ww. rozporządzenia wskazującego zakres jego stosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono ww. zarzuty oraz wskazano, iż zastosowanie wylewki betonowej o grubości 6-10 cm bezpośrednio na strop dzielący lokale może doprowadzić do katastrowy budowalnej z uwagi na konstrukcję stropu i jego wytrzymałość z uwagi na masę (ciężar) betonu.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Przy piśmie z 3 czerwca 2019 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała argumenty dotyczące możliwości powstania katastrofy budowlanej, dołączając do pisma opinię biegłego M. B.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Jako nieuzasadnione należało uznać te zarzuty, które prowadzą do zakwestionowania przejętego przez Sąd wojewódzki stanowiska, iż legalność robót budowlanych wykonanych w 2010 r. winna być oceniona przez pryzmat przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Należy wszak w pełni podzielić stanowisko organów administracji, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy tego rozporządzenia, w szczególności § 326 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 będą miały zastosowanie do przedmiotowych robót budowlanych. Taka ocena, jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie, została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 496/13, w którym Sąd ten co do zasady uwzględnił konieczność nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej pod kątem wymogów wynikających z § 326 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia. Tym samy niewątpliwie uznał, że przepisy tego rozporządzenia będą miały zastosowanie do robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, zwłaszcza w zakresie przenikalności dźwięków. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. nie zawarł odmiennego stanowiska co do związania organów administracji i Sądu rozstrzygającego ponownie po wyroku z dnia 27 maja 2013 r. ww. oceną prawną. Sąd ten wskazał wszak (strona 8 uzasadnienia), że "nie ulega wątpliwości, iż w poprzednim wyroku przesądzona została zasadność nałożenia na skarżąca w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym do niej należącym celem sprawdzenia akustyczności wykonanej podłogi i posadzki". I dalej Sąd podkreślił, że "...powstała potrzeba wyjaśnienia (...) czy wykonane roboty odpowiadają wymogom określonym w § 326 rozporządzenia (...)". Wprawdzie nie może ujść uwadze, że Sąd nie wypowiedział się jednoznacznie, że przepisy te będą miały zastosowanie (czego zdaje się oczekuje skarżąca kasacyjnie), ale skoro uznał, że jest potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie spełnienia wymogów określonych w tym rozporządzeniu, to nie można skutecznie podnosić, iż Sąd ponownie rozpoznający sprawę mógłby w sposób odmienny ocenić stosowanie przepisów rozporządzenia do wykonanych robót budowlanych. Nie byłoby bowiem żadnego racjonalnego powodu nakładania na inwestorkę obowiązku przedkładania oceny technicznej, gdyby nie można było ocenić prawidłowości ich wykonania z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych.
Sąd w niniejszej sprawie zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2917 r. uznał za przedwczesny zarzut naruszenia § 2 w związku z § 330 warunków technicznych, podkreślając, że kontrola sądu ograniczała się do legalności postanowień dowodowych. Biorąc pod uwagę, że § 330 rozporządzenia wskazywał, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, (...) jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a Sąd w tym postępowaniu nie badał legalności wykonania robót budowlanych, a przede wszystkim tego, czy wymagały one uprzedniego dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, to nie mógł odnosić się do prawidłowości zastosowania tego przepisu.
I wreszcie nie można przyjąć za skarżącą kasacyjnie, że niestosowanie warunków technicznych z 2002 r. uzasadnione jest tym, że budynek został wybudowany wiele dziesiątek lat przed ich wejściem w życie. Nie kwestionując tej oczywistości zwrócić należy uwagę, że organy administracji w niniejszym postępowaniu nie oceniały prawidłowości budowy budynku mieszkalnego położonego przy [...], lecz robót wykonanych w lokalu nr [...]. Te zaś muszą być zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich wykonywania. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Z niekwestionowanej bowiem opinii akustycznej z dnia [...] listopada 2016 r. (sporządzonej na użytek postępowania toczącego się przed sądem powszechnym) wynika, że poziomy hałasu przenikające do lokalu nr [...] z lokalu nr [...] zostały przekroczone, a izolacyjność akustyczna podłogi lokalu nr [...] jest niewystarczająca.
Trafnie natomiast skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w takim zakresie, w jakim nie przeprowadzono, mimo wskazań zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Jak bowiem wynika ze wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, organ nadzoru zobowiązany został do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do oceny, czy opinia akustyczna, do złożenia której inwestorka została zobowiązana kontrolowanym w tym postępowaniu postanowieniem, będzie wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia, czy też niezbędne będzie uzupełnienie materiału dowodowego. Takiego postępowania organ administracji nie przeprowadził, co skutkowało koniecznością uznania, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, to jest z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a. Nie może wszak ujść uwadze, że zaskarżoną decyzją organ zobowiązał inwestorkę do wykonania szeregu robót budowanych mających na celu doprowadzenie remontowanej podłogi w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu zgodnego z przepisami, przy czym wymienione w decyzji roboty należało wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii akustycznej z dnia [...] września 2017 r. Jednocześnie jednak organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu robót proponowanych przez mgr inż. M. Z. na konstrukcję budynku. Tymczasem wątpliwości co do możliwości wykonania tych robót bez uszczerbku dla całego budynku i jego konstrukcji nasuwa już sama opinia, w której autor wskazał, że ze względu na nieznany stan budynku i możliwe rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a projektem podczas prac budowlanych konieczne jest zweryfikowanie konstrukcji stropu i uzupełnienie ewentualnych pęknięć i otworów. W ocenie Sądu okoliczności związane z bezpieczeństwem konstrukcji nie zostały należycie wyjaśnione, co było niezbędne przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a nie w trakcie jej wykonywania.
Co więcej, organy administracji nie dokonały żadnej oceny opinii akustycznej, w tym przede wszystkim bezrefleksyjnie uznały, że zaproponowany sposób doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem jest najlepszym sposobem izolacji. Tymczasem z samej opinii wynika, że zaproponowane rozwiązanie może nie być wystarczające lub też być niemożliwe do zastosowania, co będzie oznaczało, że konieczne będzie zastosowanie wewnętrznej izolacji obejmującej powierzchnię ścian i sufitów w lokalu nr [...]. Takie rozwiązanie musi być zaprojektowane przez specjalistę z odpowiednimi uprawnienia. Takiego postępowania – w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia proponowanych robót budowlanych z uwzględnieniem wieku budynku (został wybudowany w latach pięćdziesiątych – sześćdziesiątych XX. wieku) i wytrzymałości jego konstrukcji organy administracji nie przeprowadziły. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna z marca 2013 r. sporządzona przez Instytut Techniki Budowlanej, jednakże odnosi się ona do prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych z uwzględnieniem wpływu na konstrukcję budynku. Nie kwestionując ocen w niej zawartych (chociaż ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji do dokumentu tego nie odniosły się) wskazać należy, że dotyczy ona nie robót, które miałyby być wykonane na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, lecz robót, które zostały wykonane, a których prawidłowość jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Konkludując trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie zostało wyjaśnione, czy wylanie określonej w decyzji ilości (grubości warstwy) betonu nie spowoduje takiego obciążenia stropu, które stanowić będzie o możliwości zaistnienia katastrofy budowlanej. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne w tym zakresie winno zostać uzupełnione, czego nie dostrzegł Sąd wojewódzki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, stwierdził, że istota sprawy została wyjaśniona, co skutkowało koniecznością – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – wydania rozstrzygnięcia również co do skargi. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w zakresie jej legalności, zgodności z przepisami prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.pa. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Rzeczą organu będzie zatem wyjaśnienie, jakiego rodzaju roboty budowlane należałoby wykonać, aby doprowadzić zrealizowane w 2010 r. roboty związane z wymianą podłóg do stanu zgodnego z prawem w zakresie akustyki i parametrów określonych w § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, biorąc jednocześnie pod uwagę konstrukcję budynku, jego wiek i wytrzymałość stropów.
Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 200 i art. 203 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z cyt. przepisu. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy covidowej oraz o możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli którakolwiek ze stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii. Jednocześnie strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z czego finalnie skorzystały. Z uwagi na oświadczenie jednej ze stron – Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zarządzeniem przewodniczącego wydziału skierowano niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.
Natomiast na marginesie niniejszych rozważań należy wskazać, że nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżąca kasacyjnie do pisma z dnia 3 czerwca 2019 r. dołączyła opinię biegłego z zakresu budownictwa – mgr inż. bud. M. B., która została sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego [...], w toczącym się postępowaniu pomiędzy właścicielami lokali nr [...] i [...]. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że przeprowadzenie dowodu z takiej opinii wykraczałoby poza dopuszczalny zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a., jednakże nie może nie odnieść się do pewnej kwestii. A mianowicie na stronie 4 opinii biegły zawarł następujące zdanie: "niniejszym mocą posiadanych uprawnień (...) anuluję tą decyzję PINB (decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. – przyp. NSA) oraz zabraniam jej wykonania". Sąd stwierdza, że powyższym stwierdzeniem opiniujący znacznie przekroczył zakres ustawowych uprawnień udzielonych biegłemu sądowemu i to niezależnie od tego, czy jego ocena dotycząca niebezpieczeństwa związanego z wykonaniem robót budowanych wskazanych w tej decyzji okazałaby się trafna, czy też nie. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę nie może zatem w żadnej mierze uwzględnić ww. ocen jako pochodzących od podmiotu nieuprawnionego. Jedynie właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji, w odpowiednim do tego postępowaniu może wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Organ winien również rozważyć zawiadomienie właściwego samorządu zawodowego o ww. nieprawidłowościach w działaniu mgr inż. bud. M. B. z wnioskiem o ewentualne wszczęcie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie.