II SA/Rz 1012/23

II SA/Rz 1012/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 § 1 pkt 4. art. 6, art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 maja 2023 r. nr I-III.7722.1.2.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1012/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 8 maja 2023 r. nr I-III.7722.1.2.2023 dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. nr AR-P.6740.4.50.2022.GR (sprostowanym postanowieniem z 7 lutego 2023 r. o tym samym numerze) Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania na wniosek D.K. z 24 listopada 2022 r. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo – usługowo - biurową, garażem podziemnym oraz miejscami postojowymi naziemnymi" na działkach nr [...] obr. [...] w R. przy ul. [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 15 listopada 2019 r. nr AR.6730.53.22.2019.WR53 o ustaleniu warunków zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że w toku prowadzonego postępowania mieszkańcy budynków zlokalizowanych na działkach [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z 15 listopada 2019 r. Prezydent M. [...] - po wznowieniu postępowania - decyzją z 14 listopada 2022 r. nr AR.6730.53.22.2019.WR53 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 15 listopada 2019 r. Od decyzji z 14 listopada 2022 r. wskazani mieszkańcy złożyli odwołanie do Kolegium.
W ocenie Prezydenta, ww. okoliczność stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), ponieważ dalsze postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę zależy od rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie legalności decyzji o warunkach zabudowy.
Na postanowienie z 12 stycznia 2023 r. zażalenie wniósł D.K., zarzucając błędne uznanie, iż toczące się przed Kolegium postępowanie jest podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Podkarpacki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – opisanym na wstępie postanowieniem z 8 maja 2023 r. uchylił w całości postanowienie Prezydenta z 12 stycznia 2023 r., wskazując, że organ administracji publicznej rozpatrując kwestię zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Związek ten dotyczy sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej, albo też kiedy w toku prowadzonego postępowania ujawniły się określone kwestie prawne i dotyczą one istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, a mogą być rozstrzygnięte tylko przez inny organ lub sąd. Gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta z 15 listopada 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do toczącego się postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 6 marca 2019 roku II SA/Rz 1294/18, zgodnie z którym "wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy".
Stosownie do art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby pomimo prowadzonego postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, organ wydał postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania.
Ponadto w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazano, jakie dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast jej art. 35 ust. 1 określa, co sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego. Jednocześnie, zgodnie z art. 35 ust. 4 u.P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może warunkować wydania pozwolenia na budowę od spełnienia innych wymogów, niż określone we wskazanych wyżej przepisach.
W tej sytuacji w ocenie Wojewody postanowienie Prezydenta zostało wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda zauważył przy tym, że w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji błędnie został przywołany art. 97 § 4 k.p.a., zamiast art. 97 § 1 pkt 4.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie Wojewody z 8 maja 2023 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. (dalej: RSM) zarzuciła naruszenie:
1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę,
2) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego oraz wnikliwej analizy w zakresie ustalenia związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego,
3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wg Spółdzielni, dopóki toczy się postępowanie o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, dopóty nie może toczyć się dalej postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ obowiązany jest sprawdzić, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem toczące się postępowanie o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy jest przeszkodą do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. Brak rozstrzygnięcia w kwestii uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na dalsze procedowanie w sprawie o pozwolenie na budowę, gdyż uchylenie decyzji o warunkach zabudowy będzie miało konsekwencje prawne na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Toczące się postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stanowi zatem zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż istnieje ścisły związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy pozwolenia na budowę a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 8 maja 2023 r., którym organ ten uchylił postanowienie Prezydenta M. [...] z 12 stycznia 2023 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo - usługowo - biurową, garażem podziemnym oraz miejscami postojowymi naziemnymi" na położonych w [...] przy ul. [...] obr. [...] działkach nr [...]. Wskazaną przez Wojewodę przyczyną uchylenia postanowienia Prezydenta było błędne uznanie przez ten organ, że kwestia rozstrzygnięcia przez SKO w Rzeszowie odwołania od decyzji Prezydenta M. [...] z 14 listopada 2022 r. nr AR.6730.53.22.2019.WR53 orzekającej o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z 15 listopada 2019 r. nr AR.6730.53.22.2019.WR53 o ustaleniu warunków zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę.
Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by było ono dotknięte wadami uzasadniającymi jego eliminację z obrotu prawnego.
Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w rozdziale 6 k.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach niepozwalających na dalsze jego prowadzenie, które będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód.
W niniejszej sprawie podstawę prawną zawieszenia postępowania przez organ I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.
Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu.
Kluczowe dla przyjęcia zaistnienia wymienionej w tym przepisie sytuacji jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.
Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to znaczy zarówno pozytywne, jak i negatywne dla stron zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r. II GSK 461/20 - LEX nr 3182808 i z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 - LEX nr 1367328).
Niewątpliwie prawidłowe są uwagi organu I instancji co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca instrument służący określeniu dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę, a także że o pozwolenie na budowę można starać się w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 u.P.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przepis ten pozostaje w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 u.P.b., stosownie do którego "do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym").
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to zresztą kwestionowane przez stronę skarżącą, że inwestor dla planowanej przez siebie inwestycji dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z 15 listopada 2019 r., której kopię dołączył zresztą do złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl ust. 4 tego artykułu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro w terminie składania przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna i podlegała wykonaniu, brak było podstaw prawnych do uznania przez Prezydenta M. [...], że rozpatrzenie przez SKO odwołania od jego decyzji z 14 listopada 2022 r. orzekającej o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z 15 listopada 2019 r. stanowi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Stanowisko organu I instancji zostało więc prawidłowo zweryfikowane w trybie zażaleniowym przez Wojewodę, który zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Prezydenta M. [...] o zawieszeniu z tej przyczyny postępowania administracyjnego w sprawie wydania dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę. Dysponowanie przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy - przy założeniu spełnienia wszystkich pozostałych wymaganych warunków - stanowi bowiem wystarczającą przesłankę do wydania takiego pozwolenia. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może uzależniać prowadzenia postępowania i wydania pozwolenia na budowę od spełnienia innych wymogów, niż określone we wskazanych wyżej przepisach u.P.b., w tym tak jak w niniejszej sprawie, od zakończenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji jednak gdyby faktycznie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do wyeliminowania decyzji ustalającej warunki zabudowy z obrotu prawnego, ryzyko i następstwa ewentualnego wcześniejszego rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych obciążają inwestora.
Wznowienie postępowania czy też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2012 r. II OSK 118/12 - LEX nr 1251761). Z wyrokiem tym w pełni koreluje powołany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2019 r. II SA/Rz 1294/18 – LEX nr 2652054.
Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela wynikające z tych wyroków stanowisko, że jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo więc w okolicznościach sprawy uznał Wojewoda uchylając postanowienie Prezydenta z 12 stycznia 2023 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, że od uprzedniego rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest uzależnione rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na jej budowę.
Powyższe wykluczało skuteczność zarzutów skargi naruszenia art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tak samo jak naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art 6, art. 7 i art 8 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.