II OSK 1190/24

II OSK 1190/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 91
art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 24, art. 9 ust. 10 pkt 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2519/23 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.5517.2023/SS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2519/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi G. T. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, skarżący kasacyjnie) z 31 sierpnia 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.5517.2023/SS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) z 17 marca 2023 r. nr WSC-II-I.6151.95264.2022 (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 17 listopada 2022 r. (wpływ do organu 22 listopada 2022 r.) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Wojewoda, decyzją z 17 marca 2023 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy.
Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że własną decyzją z 15 lutego 2022 r. nr DL.WIIPO.410.8759.2020/MBa/II na podstawie art. 8 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91; dalej: u.z.) udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) do 15 lutego 2024 r. Doręczenie tej decyzji nastąpiło 14 marca 2023 r. (art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.). Wskazano, że tym samym termin do złożenia oświadczenia, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. upłynął w dniu 13 maja 2022 r. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 9 ust. 10 pkt 1 u.z. zezwolenie wygasa z mocy prawa, jeżeli cudzoziemiec nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. Podniesiono, że w dniu złożenia wniosku, tj. 17 listopada 2022 r. zezwolenie na pobyt czasowy wygasło z mocy prawa w dniu 16 maja 2022 r. Zatem, na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 13 u.z. na cudzoziemcu od 17 maja 2022 r. ciążył obowiązek opuszczenia RP. Szef Urzędu stwierdził, że strona od dnia, w którym wygasło zezwolenie na pobyt czasowy, nie opuściła terytorium RP, zatem spełniła obligatoryjną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wskazaną w art. 99 ust. 1 pkt 9 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), zgodnie z którą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek w czasie gdy był obowiązany opuścić terytorium RP w przypadkach, o których mowa w art. 299 ust. 6 u.o.c.. Na zakończenie wyjaśniono, że z uwagi na fakt, że wobec strony prowadzone było postępowanie w chwili, w której Wojewoda stwierdził, że nie powinno było ono zostać wszczęte, słusznie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.
W ocenie sądu wojewódzkiego z treści art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. wynika, że złożenie oświadczenia jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec nie posiada zezwolenia na pracę. Wskazano, że skarżący w dacie wydania przez Szefa Urzędu decyzji z 15 lutego 2022 r. o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę posiadał decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2020 r. o przedłużeniu zezwolenia typ A nr 18585/2020 na pracę cudzoziemca na terytorium RP, które było ważne od 31 grudnia 2020 r. do 30 grudnia 2023 r. W ocenie sądu pierwszej instancji, brak złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z., mającego zastępować zezwolenie na pracę, nie mogło skutkować wygaśnięciem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sytuacji, gdy skarżący posiadał przedłużone zezwolenie na pracę. Zdaniem WSA w Warszawie organ przedwcześnie stwierdził, że zezwolenie udzielone skarżącemu na pobyt czasowy i pracę w dniu 15 lutego 2022 r. wygasło 16 maja 2022 r. i rozpoczął się bieg termin na opuszczenie przez skarżącego terytorium RP.
Ponadto zauważono, że organ nie dołączył do akt administracyjnych sprawy - akt sprawy zakończonej decyzją Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r. Podniesiono, że wygaśnięcie zezwolenia z 15 lutego 2022 r. zostało stwierdzone jedynie w notatce służbowej z 17 marca 2023 r. Zdaniem sądu wojewódzkiego okoliczności wygaśnięcia tej decyzji miały istotne znaczenie w tej sprawie, jak również ustalenie czy w aktach tych znajdowała się decyzja Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2020 r. o przedłużeniu zezwolenia typ A nr 18585/2020 na pracę cudzoziemca na terytorium RP. W konsekwencji, sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 10 pkt 1 u.z. Dalej, że nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione czy termin do opuszczenia terytorium Polski przez skarżącego, o którym mowa w art. 9 ust. 13 u.z. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c. rozpoczął swój bieg, co dawałoby podstawę do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć wypływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 10 pkt 1 i art. 9 ust. 13 i w zw. z art. 9 ust. 24 u.z. w zw. z art. 114 u.o.c. w zw. z art. 8 ust. 1 u.z. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 10 pkt 1 i art. 9 ust. 13 u.z. i w konsekwencji błędnego przekonania, że organ przedwcześnie uznał, że poprzednie zezwolenie wygasło, co z kolei miało prowadzić do przedwczesnej oceny organu o konieczności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c. w zw. z art. 9 ust. 13 u.z. do czego doszło skutkiem błędnego przyjęcia, że: a) złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec nie posiada zezwolenia na pracę, a zatem b) brak złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z., mającego zastępować zezwolenie na pracę, nie mógł zatem skutkować wygaśnięciem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sytuacji, gdy skarżący posiadał przedłużone zezwolenie na pracę, podczas gdy:
1) posiadanie w dniu udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 8 u.z. zezwolenia na pracę - w świetle art. 9 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 9 ust 24 u.z. - nie zwalniało z obowiązku złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy,
2) zarówno w przepisach u.z., jak i przepisach innych ustaw brak jest wyraźnego zwolnienia z obowiązku złożenia w/w oświadczenia przez cudzoziemców, którym uprzednio udzielono zezwolenia na pracę,
3) zgodnie z art. 9 ust. 24 u.z. stosowanie art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. zostało wyłączone wyłącznie w odniesieniu do cudzoziemców, którzy spełniają warunki zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę określone w odrębnych przepisach (a więc w przypadkach innych niż przypadek posiadania zezwolenia na pracę), które to przypadki nie miały w stosunku do skarżącego zastosowania, a zatem:
4) organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż zezwolenie wygasło, rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 9 ust. 13 u.z. i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c., w konsekwencji czego,
5) na mocy art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a Wojewoda zobowiązany był umorzyć postępowanie z drugiego wniosku jako bezprzedmiotowe wobec zaniechania wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, do wydania którego był obowiązany;
II. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 10 pkt 1 i art. 9 ust. 13 u.z. polegającej na błędnym przyjęciu, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec nie posiada zezwolenia na pracę, a zatem brak złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z., mającego zastępować zezwolenie na pracę, nie mógł zatem skutkować wygaśnięciem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sytuacji, gdy skarżący posiadał przedłużone zezwolenie na pracę, podczas gdy:
1) posiadanie w dniu udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 8 u.z. zezwolenia na pracę w świetle art. 9 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 9 ust 24 u.z. nie zwalnia z obowiązku złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy,
2) zarówno w przepisach u.z., jak i przepisach innych ustaw brak jest wyraźnego zwolnienia z obowiązku złożenia w/w oświadczenia przez cudzoziemców, którym uprzednio udzielono zezwolenia na pracę,
3) zgodnie z art. 9 ust. 24 u.z. stosowanie art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. zostało wyłączone tylko w odniesieniu do cudzoziemców, którzy spełniają warunki zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę określone w odrębnych przepisach (a więc w przypadkach innych niż przypadek posiadania zezwolenia na pracę), które to przypadki nie miały w stosunku do skarżącego zastosowania, a zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż zezwolenie wygasło, rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 9 ust. 13 u.z. i art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c., w konsekwencji czego;
III. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 62 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust 10 pkt 1 u.z. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody na skutek błędnego przypisania organowi naruszenia w/w przepisów postępowania administracyjnego i przepisów u.z., które w ocenie sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wynikające z przyjęcia, że organ nie dołączył do akt administracyjnych niniejszej sprawy akt sprawy zakończonej decyzją Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r., okoliczność wygaśnięcia zezwolenia z 15 lutego 2022 r. została stwierdzona jedynie w notatce służbowej z 17 marca 2023 r., w konsekwencji czego brak było możliwości dokonania przez stronę postępowania oraz przez sąd okoliczności opisanych we wskazanej notatce urzędowej, które miały istotne znaczenie w tej sprawie, jak również ustalenia czy w aktach tych znajdowała się decyzja Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2020 r. o przedłużeniu zezwolenia typ A nr 18585/2020 na pracę cudzoziemca na terytorium RP, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem czy termin do opuszczenia terytorium Polski przez skarżącego, o którym mowa w art. 9 ust. 13 u.z. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c. rozpoczął swój bieg, co dawałoby podstawę do zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c. podczas gdy:
1) brak akt postępowania zakończonego decyzją Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r. nr DL.WIIPO.410.8759.2020/MBa/IL o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 15 lutego 2024 r. nie mógł rzutować na ocenę dotyczącą kwestii wygaśnięcia w/w decyzji bowiem wynikała ona z niezłożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, która to okoliczność miała miejsce już po zakończeniu w/w postępowania,
2) organ odwoławczy w toku niniejszego postępowania dysponował aktami sprawy zakończonej decyzją Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r. nr DL.WIIPO.410.8759.2020/MBa/IL, co potwierdzają stosowne zapisy systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją, a także co wynika z treści zaskarżonej decyzji, a WSA w Warszawie w sytuacji powzięcia wątpliwości miał możliwość wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych,
3) zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.z. wygasało z mocy prawa na skutek zaniechania podjęcia działania przez skarżącego z dniem następującym po dniu upływu terminu złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z., a w konsekwencji termin opuszczenia terytorium RP rozpoczął bieg od dnia następującego po dniu wygaśnięcia tego zezwolenia i fakt ten musiał zostać uwzględniony przy ocenie dopuszczalności rozpoznania kolejnego wniosku,
IV. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie niejasnej oceny prawnej oraz budzących wątpliwości wskazań co do dalszego toku postępowania, polegające na:
1) niewyjaśnieniu dlaczego za mające wpływ na wynik sprawy sąd I instancji uznał zaniechanie organu polegające na niezałączeniu do sprawy akt administracyjnych nr DL.WIIPO.410.8759.2020/MBa/II, w sytuacji w której stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 15 lutego 2022 r. nr DL.WIIPO.410.8759.2020/MBa/II nastąpiło z mocy prawa już po zakończeniu tego postępowania i które nie było w tych aktach w żaden sposób dokumentowane i to w sytuacji, gdy w części sprawozdawczej orzeczenia sąd nie zakwestionował prawidłowości doręczenia w/w decyzji,
2) uznaniu z jednej strony, że skarżący w ogóle nie był zobowiązany do złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, czego konsekwencją byłby brak wygaśnięcia decyzji a z drugiej strony stwierdzeniu, że kwestia wygaśnięcia decyzji winna zostać ponownie ustalona w oparciu o w/w akta postępowania.
Z ostrożności procesowej, z uwagi na niejasną ocenę prawną dotyczącą postaci w jakiej nastąpiło naruszenie prawa materialnego przez organ, zarzucono także:
V. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu przedwczesnego zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 10 pkt 1 i art. 9 ust. 13 u.z. do czego doszło skutkiem przyjęcia przez sąd, że organ przedwcześnie ustalił, iż decyzja Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r. wygasła - podczas gdy prawidłowo wyłożone i zastosowane przepisy prawa materialnego uprawniały organ do przyjęcia oceny, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.z. wygasło z dniem następującym po dniu upływu terminu złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w konsekwencji czego organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że termin do opuszczenia terytorium Polski przez skarżącego, o którym mowa w art. 9 ust. 13 u.z. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c. rozpoczął swój bieg, co obligowało organ do zastosowania w sprawie art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.
Motywem rozstrzygnięcia wydanego przez organy była okoliczność, że cudzoziemiec przebywał na terytorium RP bez żadnego tytułu pobytowego, a w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy był obowiązany opuścić terytorium RP (art. 299 ust. 6 u.o.c.) bowiem nastąpiło wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego mu w dniu 15 lutego 2022 r. - skarżący nie złożył oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie mu pracy (art. 9 ust. 1 pkt 6 u.z.). Zgodnie natomiast z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.o.c. cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium RP w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie przedłużenia mu wizy Schengen lub wizy krajowej, udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, decyzja o umorzeniu postępowania w tych sprawach lub decyzja o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona.
Przepis ten tj. art. 299 ust. 6 pkt 1 u.o.c. ma zastosowanie z mocy art. 9 ust. 13 u.z., przy czym termin opuszczenia RP przez cudzoziemca biegnie od dnia następującego po dniu wygaśnięcia tego zezwolenia. Łączne odczytanie tych przepisów w powiązaniu z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c. prowadzi do wniosku, że następuje blokada prowadzenia kolejnego postępowania o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli cudzoziemiec, w stosunku do którego została wydana uproszczona decyzja zezwalająca na pobyt czasowy i pracę, nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia podmiotu powierzającego mu pracę. U.z. wprowadziła bowiem zasadę, że w takim wypadku zezwolenie wygasa z dniem następującym po dniu upływu terminu złożenia owego oświadczenia. Nastąpiło zatem zrównanie w skutkach stanu wygaśnięcia zezwolenia wydanego w trybie art. 8 ust. 1 u.z. z sytuacją, gdy ustawodawca wprowadził obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. To blokuje wszelkie kolejne postępowania o zezwolenie na pobyt, a należy przypomnieć, że obecnie toczące się postępowanie właśnie dotyczy takiego stanu faktycznego.
Kluczową kwestią jest charakter oświadczenia wydawanego przez podmiot powierzający pracę oraz składanego następnie przez cudzoziemca w ramach prowadzonej procedery szczególnej, wynikającej z u.z. Organ bowiem przyjął literalną wykładnię tych przepisów, w szczególności art. 9 ust. 10 pkt 1, ust. 12 i ust. 13 u.z., bez odniesienia się do charakteru tej regulacji prawnej, celów oraz skutków takiego zastosowania jej przepisów. Bezspornie skarżący nie przedłożył organowi wymaganego przez art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z. oświadczenia pracodawcy. Organy przyjęły, że stosownie do art. 9 ust. 10 pkt 1 u.z. zezwolenie udzielone na pobyt czasowy i pracę wygasa z mocy prawa, jeżeli cudzoziemiec nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. Jednak zasadnie sąd I instancji dekodował te przepisy jako takie, które nie powodują wygaśnięcia tego zezwolenia z powodu nieprzedłożenia oświadczenia prawodawcy.
Otóż zacząć należy od szczególnej regulacji (zgodnie z projektem tej ustawy są to przepisy epizodyczne), na którą zdecydował się ustawodawca wprowadzając w konkretnych wnioskach (złożonych przed dniem 1 stycznia 2021 r. – art. 8 ust. 1 u.z.) zasadę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Otóż we wszystkich postępowaniach w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 1 i art. 126 u.o.c.) wszczętych przed 1 stycznia 2021 r. i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie u.z. cudzoziemcowi, który złożył taki wniosek udziela się tego zezwolenia na okres 2 lat licząc od dnia wydania decyzji, z wyjątkiem wymienionych ściśle okoliczności (art. 8 ust. 1 i 2 u.z.). Jednym z warunków było to, aby celem pobytu było wykonywanie pracy (art. 8 ust. 3 pkt 2 u.z.). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej regulacji (druk nr 1681), jej celem było usprawnienie postępowań dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt czasowy i pracę. Stwierdzono wzrost ogólnej liczby wniosków o zezwolenie w celu wykonywania pracy i aby usprawnić proces wydawania tych zgód oraz zapewnić poprawę rozwiązań prawnych dotyczących dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy, wprowadzono szczególną regulację służącą usuwaniu zaległości. Ustawodawca zatem wprowadził ogólne założenie udzielenia każdemu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz pracę, bez uprzedniej weryfikacji warunków oraz zasad wykonywania tej pracy. Wykluczenie tego założenia dotyczyło ściśle określonych warunków (art. 8 ust. 1 u.z.). Dopiero następczo, po wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec składał oświadczenie pracodawcy. Przy tym uzyskiwał jednorazową swobodę co do tego, aby określić samodzielnie podmiot powierzający wykonywanie pracy i warunki jej wykonywania. Z taką decyzją administracyjną wiązał się szczególny rodzaj zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (vide uzasadnienie projektu u.z.).
Natomiast ustawodawca nie objął tymi regułami sytuacji, gdy cudzoziemiec posiada już zezwolenie na pracę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Cudzoziemiec składając wniosek o legalizację pobytu na czas oznaczony nie mógł oczekiwać, że zostanie on załatwiony w uproszczonym trybie. Skarżący bowiem wystąpił 2 grudnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, kiedy jeszcze nie obowiązywały przepisy u.z. wprowadzające uproszczoną procedurę i dysponował decyzją Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2020 r. o przedłużeniu zezwolenia typ A nr 18585/20 na pracę od 31 grudnia 2020 r. do 30 grudnia 2023 r., której zapewne nie mógł złożyć przed rozstrzygnięciem wydanym w dniu 15 lutego 2022 r. przez Szefa Urzędu. Mógł zatem wykazać się tytułem do wykonywania pracy na terytorium RP, ale ze względu na zastosowanie uproszczonych procedur przez organ odwoławczy, nie miał możliwości, aby przedłożyć owo zezwolenie na pracę. W konsekwencji uproszczona procedura, która miała na celu usprawnić postępowanie, w przypadku skarżącego okazała się trybem na jego niekorzyść.
Kluczowe jest bowiem to, że posiadanie w dniu udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 8 u.z. zezwolenia na pracę - w świetle art. 9 ust. 1 u.z. zwalniało z obowiązku złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. Oświadczenie takie stanowiłoby zdublowanie uzyskanego wcześniej zezwolenia na pracę, a nie taki był cel tych przepisów mających uprościć możliwość zatrudniania cudzoziemców. Art. 9 ust. 1 u.z. wyraźnie przewiduje, że cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 8 ust. 1 u.z. jest uprawniony do wykonywania pracy bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, jeśli spełni szereg warunków, które zostały przewidziane w dalszej części tego przepisu. Połączenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP z oświadczeniem pracodawcy, które stanowiło równoważny zezwoleniu na pracę tytuł do legalnego wykonywania pracy prowadzi do wniosku, że jeżeli cudzoziemiec posiadał już zezwolenie na pracę, nie jest zobowiązany do składania oświadczenia pracodawcy w trybie u.z.. Prawodawca epizodycznie zastosował odmienną kolejność legalizacji pracy, w stosunku do ogólnych przepisów. Zgodnie z u.o.c. cudzoziemiec najpierw uzyskuje zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy wraz ze szczegółowymi warunkami wykonywania tej pracy. W przypadku u.z. ustawodawca zadecydował, że w przypadku spełnienia warunków formalnych była udzielana zgoda na pobyt czasowy na mocy przepisu szczególnego, a następczo składane oświadczenie pracodawcy, które po pierwsze dopiero w dalszym toku wskazywało dane podmiotu powierzającego pracę, rodzaj tej pracy oraz warunki jej świadczenia, jak choćby: stanowisko, miejsce jej wykonywania, wymiar czasu pracy i wynagrodzenie (vide art. art. 9 ust. 2 u.z.). Przede wszystkim jednak stanowiło jednocześnie zezwolenie na pracę, bez potrzeby występowania o odrębne takie zezwolenie. W sytuacji zatem, gdy cudzoziemiec dysponował zezwoleniem na pracę, brak złożenia oświadczenia nie mógł skutkować wygaśnięciem decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę z mocy prawa na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 10 pkt 1 u.z.
Prawdą jest, że w u.z., jak i przepisach innych ustaw brak jest wyraźnego zwolnienia z obowiązku złożenia ww. oświadczenia przez cudzoziemców, którym uprzednio udzielono zezwolenia na pracę. Jak twierdzi Szef Urzędu jedynym takim przepisem jest art. 9 ust. 24 u.z. Odczytanie jednak w/w przepisu nie potwierdza tezy organu. Odnosi się on bowiem do cudzoziemców, którzy należą do grupy osób zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie przepisów odrębnych. Do tych osób przede wszystkim nie stosuje się art. 9 ust. 1 u.z., czyli kluczowej instytucji tej ustawy: że cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy w trybie uproszczonym jest uprawniony do wykonywania pracy bez konieczności posiadania odrębnego zezwolenia na pracę. Skoro osoby te w ogóle są zwolnione z obowiązku legitymowania się zezwoleniem na pracę, to siłą rzeczy norma art. 9 ust. 1 u.z. nie jest do nich adresowana. Oznacza to, że u.z. kreuje trzy grupy cudzoziemców, których status jest zróżnicowany. Po pierwsze art. 9 ust. 1 u.z. nie dotyczy cudzoziemców, którzy są zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę z mocy odrębnych przepisów. Po drugie są cudzoziemcy, którzy posiadają zezwolenie na pracę i tych nie obejmuje obowiązek złożenia oświadczenia pracodawcy, jak w wypadku skarżącego. Oznacza to, że do nich także nie stosuje się art. 9 ust. 1 u.z. Ostatnia, najbardziej liczna grupa – czyli osoby, które mają obowiązek posiadania zezwolenia na pracę, ale nie legitymują się nim i osoby te będą uprawnione do wykonywania pracy bez odrębnego zezwolenia, jeżeli złożyły w terminie oświadczenie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z. oraz warunki wykonywania pracy wskazane w oświadczeniu są zgodne z wymogami tej ustawy.
Oznacza to, że brak złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z., mającego zastępować zezwolenie na pracę, nie mógł skutkować wygaśnięciem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sytuacji, gdy skarżący posiadał przedłużone zezwolenie na pracę. W aktach znajduje się to zezwolenie, co oznacza, że składanie oświadczenia pracodawcy nie było konieczne, gdyż nie spełnił się ustawowy wymóg, który uruchamiał procedurę przewidzianą w art. 9 u.z. Przepis ten bowiem normuje kwestię uprawnienia do wykonywania pracy bez zezwolenia na pracę. W przypadku skarżącego przepis ten nie znajdował zastosowania, w tym przede wszystkim jego ust. 10 pkt 1 u.z. przewidujący wygaśnięcie z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia pracodawcy.
WSA w Warszawie zwrócił uwagę na zaniechania w sferze gromadzenia dowodów w sprawie tj. brak akt, które zakończyły się wydaniem decyzji z 15 lutego 2022 r. zezwalającej na pobyt czasowy i pracę oraz zakresu tych akt. Mianowicie, czy znajdowała się w nich decyzja Wojewody Lubelskiego o przedłużeniu zezwolenia na pracę typ A. Zdaniem NSA kwestia ta ostatecznie nie ma znaczenia, gdyż decydująca jest interpretacja art. 9 ust. 1 u.z. Przepis ten nie znajdował zastosowania do cudzoziemców, którzy mieli zezwolenie na pracę, a takowym skarżący legitymował się, co wynika z akt niniejszego postępowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do faktu stwierdzonego przez sąd wojewódzki, że organ nie dołączył do akt administracyjnych niniejszej sprawy, akt zakończonej decyzją Szefa Urzędu z 15 lutego 2022 r., jest zasadny, ale bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Bezspornie cudzoziemiec legitymował się zezwoleniem na pracę. Oznacza to, że nie doszło do wygaśnięcia z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy wydanego w dniu 15 lutego 2022 r. - na podstawie art. 9 ust. 10 pkt 1 u.z. Dalej nie wystąpiła sytuacja, że stosuje się przepisy art. 299 ust. 6 pkt 1 u.o.c. Skutkuje to tym, że organ nie był z przedstawionych w decyzji powodów uprawniony do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.o.c.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.