II OSK 1188/12

II OSK 1188/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1875/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 12, 35, 97 par 1 pkt 4, 101 par 3, 134 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1875/11 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości
Uzasadnienie
II OSK 1188 /12
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku D. B., na podstawie art. 97 i art. 101 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi ekspresowej S11 Zachodnia Obwodnica Poznania na odcinku Złotkowo - autostrada A-2 węzeł "Głuchowo" w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidującej z budową Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi S11:
- linia 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina (pikietaż drogi 14+000)
- linia 220 kV relacji Plewiska - Czerwonak (pikietaż drogi 14+000).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. B., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie dwóch, tożsamych pod względem zakresu postępowań. Jako drugie postępowanie wskazano postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa drogi ekspresowej S11 Zachodnia Obwodnica Poznania na odcinku Złotkowo- Autostrada A-2 węzeł "Głuchowo", w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi S11:
- linia 220 kV relacji Plewiska- Pila Krzewina (pikietaż drogi 6+717),
- linia 220 kV relacji Plewiska- Pila Krzewina (pikietaż drogi 14+000),
- linia 220 kV relacji Czerwonak- Plewiska (pikietaż drogi 14+000),
- linia 400 kV relacji Plewiska- Krajnik (pikietaż drogi 19+006),
- linia 400 kV relacji Plewiska- Krajnik (pikietaż drogi 22+883 i 23+311),
- linia 220 kV relacji Plewiska- Leszno Gronowo (pikietaż drogi 24+214).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wskazał organ odwoławczy, postępowaniem wskazanym jako zagadnienie wstępne jest postępowanie odwoławcze od decyzji organu z dnia [...] lutego 2011 r., która stała się ostateczna w związku z postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia od niej odwołania. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 97 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby zawieszenie postępowania z urzędu. Nie jest nią wskazane w zażaleniu postępowanie odwoławcze w sprawie umorzenia postępowania. Nadto powyższe postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie są tożsame, ponieważ różnią się znacząco zakresem.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. B., zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w związku odwołaniem od decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona oddaleniu. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że nie zachodziły przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Postępowaniem wskazanym przez stronę jako zagadnienie wstępne było postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu, nie można uznać iż to postępowanie odwoławcze stanowi zagadnienie wstępne względem postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia opisanego w przedmiotowym wniosku. Oba te postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie są tożsame, ponieważ różnią się znacząco zakresem.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożył D. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być częściowa tożsamość spraw administracyjnych, podczas gdy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga, aby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego miało wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi i przyjęcia, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska zasadnie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera zasadne podstawy powodujące w konsekwencji konieczność jej uwzględnienia.
W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że podstawę rozpoznania określonego środka zaskarżenia stanowi ustalenie o jego dopuszczalności. Możliwość, bowiem przeprowadzenia kontroli wywołanej jego wniesieniem uzależniona pozostaje od tego, czy w obowiązującym porządku prawnym stronie zostało przyznane uprawnienie do domagania się kontroli określonego rozstrzygnięcia, czy to w postępowaniu instancyjnym, czy też na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie kontrola rozpoznawanej skargi przez Sąd pierwszej instancji pozostaje wadliwa, bowiem nie poddano analizie tego, czy merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy było w ogóle dopuszczalne.
Zauważyć trzeba, iż przedmiot sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] maja 2011 r. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące bieg postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).
Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).
Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową kasację w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 K.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12).
Z powyżej wskazanych względów stwierdzić trzeba, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie, w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ narusza normy wskazane w rozpoznawanej kasacji t.j. art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnośnie natomiast przedstawionej we wniesionej kasacji argumentacji, co do istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, iż jest ona nieusprawiedliwiona wobec wskazanej powyżej niedopuszczalności wniesionego w sprawie zażalenia na postanowienie organu I instancji. Wymaga przy tym podkreślenia, iż związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby uwzględnić ten środek zaskarżenia w ramach powołanych podstaw, ale z odmiennym ich uzasadnieniem.
W tym stanie sprawy, wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z przyczyn powyżej opisanych, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne przyjęcie możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli w drodze rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego.
Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207§ 2P.p.s.a.