II OSK 1187/23

II OSK 1187/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1588/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 32, 33, 50, 58, 135, 145, 151, 183, 184, 189, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 80, 107, 145, 147, 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3, 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła, sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1588/22 w sprawie ze skargi X w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od D. G. na rzecz X w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1588/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz X w [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 6 czerwca 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 kwietnia 2022 r., którą ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej: P.b.), odmówił uchylenia decyzji własnej z 12 lutego 2020 r. uchylającą decyzję Starosty Puckiego z 30 lipca 2018 r. oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. G. pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ozn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we [...], gmina [...] (jednostka ewidencyjna: [...] - [...] miasto, obręb ewidencyjny: [...] - [...]).
Skargą X w [...] zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 152 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Uzasadniając uwzględnienie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej w żądaniu strony po stwierdzeniu, że strona wykazała bądź co najmniej uprawdopodobniła, że ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Na tym wstępnym etapie postępowania organ nie badał prawdziwości wywodzonej przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. Dokonując jednakże w kolejnym etapie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje, organ ustalił nieprawdziwość badanej przyczyny wznowienia i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową. Tym niemniej, w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania stosowane są przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia.
Zdaniem Sądu powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nabiera istotnego znaczenia. Organy bowiem, po wznowieniu postępowania, wyszły z założenia, że przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie sprawozdanie rozkładu pól elektromagnetycznych dla obiektu [...] z listopada 2021 r. oraz omówienie rezultatów badania nie mogą służyć rozpoznaniu sprawy co do istoty, gdyż dowody te nie istniały w dniu wydania decyzji (12 lutego 2020 r.). Wskazano również, że w dokumentacji budowlanej znajduje się sprawozdanie z pomiaru pól elektromagnetycznych w środowisku sporządzone w kwietniu 2018 r., które nie potwierdza przekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Wypada jednakże zdaniem Sądu zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż obowiązek organu administracji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konkretyzuje się w przypadku spełnienia łącznie 3 przesłanek, po pierwsze: ujawnione dowody lub okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy są nowe, po drugie: okoliczności te lub dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji i po trzecie, fakty te (lub dowody) nie były znane organowi w dniu orzekania. (...) Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego lub prywatna sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty (okoliczności) wynikające z tej opinii.
Sąd zaznaczył, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, wznowienie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania, co nastąpiło postanowieniem z 10 marca 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., implikowało kolejne czynności pozwalające na ustalenie, czy przedstawione dowody, jak również okoliczności faktyczne z nich wynikające umożliwiają ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Na tym tle istotnym pozostaje zauważenie, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie była wydana w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 803/18, który uchylając poprzednią decyzję Wojewody Pomorskiego z 1 października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego z 30 lipca 2018 r. wskazał, że organ pominął w swej ocenie uzgodnienie z Regionalnym Centrum Informatyki w Gdyni dokonane zgodnie z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podyktowany był obecnością na tym terenie planem infrastruktury telekomunikacyjnej. Wykonując zalecenia Sądu, Wojewoda Pomorski w uzasadnieniu decyzji z 12 lutego 2020 r. wskazywał, że choć Wojewódzki Sztab Wojskowy w toku postępowania administracyjnego podnosił, iż usytuowany na obszarze zamkniętym system wykrywania celów powietrznych może powodować, że potencjalni mieszkańcy budynków wielorodzinnych będą narażeni na występujące ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, jednakże na poparcie swego stanowiska strona nie przedłożyła wiążących dowodów, które pozwoliłyby na odmowę pozwolenia na budowę. Jak wywodził Wojewoda: "(w)prawdzie pismem z 25 listopada 2019 r. Wojewódzki Sztab Wojskowy poinformował organ odwoławczy, że Wojskowy Instytut Higieny i Epidemiologii w Warszawie może przeprowadzić stosowne badania pomiarów poziomów promieniowania elektromagnetycznego na środowisko naturalne generowanych przez urządzenia znajdujące się na terenie kompleksu wojskowego, jednak jak poinformowano pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. z uwagi na niesprzyjające warunki atmosferyczne badań nie przeprowadzono i wskazano, że Instytut może przystąpić do prowadzenia ponownych badań w pierwszym kwartale 2020 r. W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę czas trwania przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, zainicjowanego wnioskiem z dnia 13 listopada 2017 r., strona miała odpowiednio dużo czasu na przeprowadzenie stosownych badań i zwłoka w tym działaniu nie może skutkować dalszym odwlekaniem w czasie rozstrzygnięcia, o które wnosi inwestor.". Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że Wojewoda Pomorski mając na uwadze obowiązek ochrony zdrowia publicznego rozważał istnienie - choćby potencjalnego - zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z uwagi na występujące w tym obszarze promieniowanie elektromagnetyczne. Wydał jednakże decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. G. pozwolenia na budowę, kierując się szybkością postępowania.
Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności pozostawały istotne dla rozważenia, czy i na ile przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania: Sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych wykonane 12 listopada 2021 r. na podstawie badań przeprowadzonych w dniach 3 i 4 listopada 2021 r. oraz Omówienie rezultatów badania wykonane w dniu 14 listopada 2021 r., stanowią okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkującą możliwością przejścia do kolejnego etapu, jakim jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podniósł, że skonkretyzowane twierdzenia wnioskodawcy zawarte we wniosku o wznowienie postępowania z 6 grudnia 2021 r. oraz w piśmie z 10 lutego 2022 r. umożliwiały dokonanie weryfikacji twierdzeń co do przyczyny wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2020 r. X w [...] powołał się bowiem na Sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych sporządzone w dniu 12 listopada 2021 r. wskazując, że zarówno Starosta Pucki jak i Wojewoda Pomorski w dacie wydawania decyzji nie mieli wiedzy w zakresie przekroczenia poziomu dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego.
W ocenie Sądu, o ile w niniejszej sprawie same przedłożone dokumenty z uwagi na daty ich sporządzenia, nie dają podstawy dla przyjęcia, że są one dowodem stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, o tyle ich treść powinna być oceniona i rozważona w kontekście możliwości dostarczenia nowych informacji, które mogły okazać się kluczowe w sprawie o udzielenie D. G. pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ozn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we [...], gmina [...] (jednostka ewidencyjna: [...] - [...] miasto, obręb ewidencyjny: [...] - [...]). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że nie jest wystarczające dla oceny skuteczności przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazywanie jedynie na późniejszą – względem decyzji wydanej w trybie zwykłym - datę dokumentów. Organ nie dokonał bowiem oceny treści tych dokumentów w kontekście ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Dokonana więc w tym aspekcie ocena pozostaje zdaniem Sądu niepełna, co świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 kwietnia 2022 r. i orzekł o kosztach postępowania. Wskazał przy tym, że ponownie prowadząc postępowanie organy będą zobowiązane w drodze postępowania wyjaśniającego poczynić odpowiednie ustalenia i następnie dokonać oceny, czy treść przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów pozwala przyjąć, że pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po ustaleniu powyższej kwestii, jak zaznaczono, organ wyda decyzję, którą należycie uzasadni.
Skargą kasacyjną D. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 32, art. 33, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu skarżącego X w [...] za stronę postępowania (podmiot posiadający interes prawny) i rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony oraz na zaniechaniu odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. - dalej: P.b.) oraz w zw. art. 147 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący X w [...] jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę, a tym samym, że przysługuje mu status strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu o wznowienie postępowania;
3) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez uchylenie decyzji administracyjnych organów I i II instancji administracyjnej pomimo braku podstaw do ich uchylenia;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez odrzucenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżonego organu administracji na rzecz D. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X w [...] wniósł o jej oddalenie w całości i utrzymanie zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie dowodu z dokumentu: orzeczenia NSA z dn. 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 466/21 na okoliczność, iż stroną postępowania jest podmiot zarządzający nieruchomością, tj. skarżący i zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącego X w [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania podniesionych zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji GINB z 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. G. pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] gmina [...], słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. wobec ujawnionego w sprawie naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy stąd też trafnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 kwietnia 2022 r. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w obszernych motywach zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut wniesionego środka odwoławczego obrazy art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazujący na dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej w tym postępowaniu jawi się jako niezasadny.
Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanego wyroku.
Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 32, art. 33, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie skarżącego X w [...] za stronę postępowania (podmiot posiadający interes prawny) i rozpoznania skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony oraz zaniechanie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.
W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej występują dwie równorzędne strony – skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.).
Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, iż skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.- patrz postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 965/12.
Poczynione wyżej ogólne uwagi nie mają jednak, wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionej skardze kasacyjnej, zastosowania w odniesieniu do sytuacji skarżącego w tej sprawie którym był X w [...] - inicjator postępowania nadzwyczajnego wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2020 r. i adresat decyzji wydanej w tym postępowaniu.
Jest niesporne, iż skarżący X w [...] był stroną postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, iż cytat: "wybudowanie budynków mieszkalnych w sąsiedztwie terenu zamkniętego niewątpliwie uniemożliwi w pełni wykorzystanie tego terenu. Ze względu na przekroczenie dopuszczalnej wysokości projektowanych budynków, znajdujących się w obszarze ograniczenia wysokości ustalonych w decyzji lokalizacyjnej terenu zamkniętego, nie będzie możliwe prawidłowe funkcjonowanie radarów znajdujących się na terenie zamkniętym. Wojsko zostanie ograniczone w użytkowaniu tego terenu z uwagi na konieczność zminimalizowania negatywnego oddziaływania dla mieszkańców. Dlatego uznać trzeba, iż obszar terenu zamkniętego znajduje się w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji i zarządca terenu winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę" - koniec cytatu. Przymiot strony przyznany Ministerstwu Obrony Narodowej – X w [...], w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jako zarządcy zamkniętego terenu wojskowego wyprowadzono z art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika bowiem, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji więc wykazania niewątpliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji skarżącej kasacyjnie na tereny wojskowe i przyznania Ministerstwu Obrony Narodowej - X w [...], w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiotu strony, doręczono tej stronie również i decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2020 r., co oznacza, że już w postępowaniu tym X w [...] (którego podstawowym zadaniem jest gospodarowanie nieruchomościami będącymi w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej) posiadał własny interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego a wyżej wskazanego.
To właśnie ta strona postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji przez Wojewodę Pomorskiego 12 lutego 2020 r. po uzyskaniu sprawozdania z badania rozkładu pól elektromagnetycznych wykonanych 12 listopada 2021 r. na podstawie badań przeprowadzonych w dniach 3 i 4 listopada 2021 r. oraz Omówienia rezultatów badania wykonanego w dniu 14 listopada 2021 r. zainicjowała postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. W dniu 7 stycznia 2022 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął przekazany wniosek skarżącego X w [...] z 6 grudnia 2021 r. o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 lutego 2020 r. z oznaczeniem zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ujawnienie ww. badań rozkładu pól elektromagnetycznych i omówienie jego rezultatów.
Postanowieniem z 10 marca 2022 r. Wojewoda Pomorski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2020 r. nie mając jakichkolwiek wątpliwości, iż wniosek o wznowienie pochodzi od strony skoro wprost przyznał w decyzji z 13 kwietnia 2022 r., że X w [...] był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Wojewodę Pomorskiego pozwoleniem na budowę a nadto wskazał, że jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów oraz treści księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...], na której znajdują się obiekty wojskowe, jest Skarb Państwa, natomiast zarząd trwały sprawuje Ministerstwo Obrony Narodowej X w [...]. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o wznowienie postępowania stronami postępowania są wszystkie podmioty, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym.
Resumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż X w [...] jako zarządca zamkniętego terenu wojskowego (działka nr [...]) we [...] był niewątpliwie uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jako strona postępowania zwykłego. Wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje dotyczyły niewątpliwie interesu prawnego X w [...] stąd też ta strona miała legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosownie do regulacji art. 50 § 1 p.p.s.a. Odmienne twierdzenie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. gdyż nie można w żadnym wypadku twierdzić, że w realiach tej sprawy skarga wniesiona została przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednocześnie, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. art. 147 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący X w [...] jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę, a tym samym, że przysługuje mu status strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu o wznowienie postępowania. Zarzut ten w istocie stanowi wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w tej sprawie w zakresie stron postępowania zarówno zwykłego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jak i stron postępowania wznowieniowego.
Organ rozpatrujący podanie o wznowienie jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot składający to podanie jest stroną postępowania. Niemniej jednak w przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1–3 i 5–8 oraz w art. 145a-145b (w tej sprawie powołano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) legitymacja do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika z faktu wskazania danego podmiotu wśród adresatów decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. Tak właśnie było w realiach tej sprawy, skarżący X w [...] był stroną postępowania zwykłego i ten fakt miał decydujące znaczenie dla przyznania skarżącemu również przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowadministracyjnego.
We wstępnej części tego uzasadnienia podkreślono, iż ujawnione przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy spowodowało prawidłowe uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji. Eliminując z obrotu prawnego zaskarżone decyzje, Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.
Słusznie bowiem wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, że o ile w niniejszej sprawie same przedłożone dokumenty z uwagi na daty ich sporządzenia, nie dają podstawy dla przyjęcia, że są one dowodem stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, o tyle - zdaniem Sądu - ich treść powinna być oceniona i rozważona w kontekście możliwości dostarczenia nowych informacji, które mogły okazać się kluczowe w sprawie o udzielenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Sąd zasadnie podkreślił, iż nie jest wystarczające dla oceny skuteczności przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazywanie jedynie na późniejszą - względem decyzji wydanej w trybie zwykłym - datę dokumentów. Organ nie dokonał bowiem oceny treści tych dokumentów w kontekście ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Dokonana więc w tym aspekcie ocena pozostaje niepełna, co świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tym samym nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu w tej sprawie, zobowiązano organy we wznowionym postępowaniu aby dokonały ponownej, tym razem pełnej, oceny przedstawionych dokumentów w postaci sprawozdania z badania rozkładu pół elektromagnetycznych wykonanych 12 listopada 2021 r. na podstawie badań przeprowadzonych w dniach 3 i 4 listopada 2021 r. oraz Omówienia rezultatów badania wykonanego w dniu 14 listopada 2021 r. w kontekście przesłanki ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, czego w tej sprawie po prostu nie dokonano. Należy dodać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją alternatywy wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą, ale nie muszą, iść w parze. W konsekwencji będzie to oznaczało, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca zawarł dwie przesłanki wznowienia, które łączy element nowości w postępowaniu, istotności, istnienia w dniu wydania decyzji oraz ich nieznajomości organowi, który wydał decyzję. To właśnie w zakresie potrzeby weryfikacji przedstawionych przez stronę dokumentów pod katem przesłanki ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, uchylono zaskarżone w sprawie decyzje. Tak naprawdę organy administracji obu instancji z naruszeniem właśnie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podjęły zaskarżone do Sądu pierwszej instancji decyzje. Ta konstatacja uzasadnia przyjęcie tezy, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegający na uznaniu, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Przede wszystkim w zaskarżonym wyroku nie przesądzono czy bezwzględnie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania - wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W motywach zaskarżonego wyroku nakazano wyłącznie zbadać przedstawione dokumenty przez stronę do wniosku o wznowienie postępowania pod kątem jednej z dwóch przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a to wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. Ustalenie tego nastąpi w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym zgodnie z regułami procedury administracyjnej, do czego zobowiązano organy w wyroku Sądu pierwszej instancji, który w pełni odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.