II OSK 1182/24

II OSK 1182/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Po 159/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 159/23 w sprawie ze skargi D. A. M. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 159/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu skargi D. A. M. obywatelki Federacji Rosyjskiej (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości (pkt II.), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V.).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 2 maja 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną (art. 159 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach lub u.o.c.). W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy). Skarżąca kilkukrotnie zwracała się o informacje w sprawie i wydanie decyzji. Wobec braku aktywności organu cudzoziemka złożyła ponaglenie z 8 sierpnia 2023 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz ustawę o pomocy, pismem z 11 sierpnia 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie, strona wniosła do WSA w Poznaniu skargę z 5 września 2023 r. na przewlekłość Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 marca 2024 r., sąd wojewódzki stwierdził, że skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności zaznaczono, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. W ocenie WSA w Poznaniu art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy są niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE). Zdaniem sądu pierwszej instancji jako sprzeczne z analizowaną dyrektywą należy ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. WSA w Poznaniu uznał nadto, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania jako sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody.
Następnie w kwestii spornych przepisów ustawy o pomocy podniesiono zastrzeżenia natury konstytucyjnej tj., że strona postępowania pozbawiona została: jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu oraz prawa do sądu i prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Podsumowując sąd wojewódzki stwierdził, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie znalazły zastosowania w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie tej dyrektywy. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości. Dalej, zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej. Podniesiono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie oddalono wniosek o przyznania skarżącej sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. tj. naruszenie: art. 53 § 2b oraz art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, art. 35 i art. 37 § 3a k.p.a., art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości podczas, gdy:
1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania,
2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do "30 sierpnia 2024 r." będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie termin ten został zmieniony art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. i zgodnie z nim w okresie do "30 czerwca 2024 r." bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zwieszeniu na ten okres,
3) skarżąca przez cały czas procedowania wniosku przebywała i nadal przebywa legalnie, nie doznała w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że postępowanie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną, dotyczyło jednolitej procedury na pobyt i pracę, a w konsekwencji błędnej analizy sprawy w kontekście terminów określonych w dyrektywie 2011/98/UE. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie - jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona.
Kluczowe w sprawie jest przyjęcie przez sąd wojewódzki, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, którzy ubiegają się o wymienione w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy prawne formy legalizowania pobytu na terytorium RP, nie tylko zaś obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z wybuchem wojny zapoczątkowanej 24 lutego 2022 r.
Zagadnienie powyższe wywołuje rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, natomiast jednolicie jest interpretowane w orzecznictwie NSA. Mianowicie przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie (zob. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24).
Skutkiem przyjęcia powyższego poglądu prawnego przez WSA w Poznaniu nie było jednak oddalenie skargi na przewlekłość Wojewody, lecz jej uwzględnienie z racji przyjęcia, że w/w przepisy ustawy o pomocy są niezgodne z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Przytoczony przepis dyrektywy 2011/98/UE nakazuje wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie 4 miesięcy od daty jego złożenia.
Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90. poz. 864/2, ze zm.), dalej: "TFUE", dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Państwa członkowskie mogą wybrać formę i metody transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. Są one jednak zobowiązane warunkami dyrektywy, jeśli chodzi o rezultat, który ma zostać osiągnięty oraz terminem transpozycji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5819/21). Oznacza to, że krajowy prawodawca winien tak określić termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt i pracę, aby nie przekraczał 4 miesięcy od daty złożenia wniosku.
Kluczowe w tej sprawie jest jednak to, że zastosowana przez sąd wojewódzki dyrektywa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na wykluczenie przedmiotowe. Jak bowiem wynika choćby z tytułu dyrektywy 2011/98/UE dotyczy ona jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę. Zgodnie zaś z definicją jedno zezwolenie oznacza zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt w celu wykonywania pracy (art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE).
Łączne spełnienie obydwu celów, tj. pobyt i praca wyczerpuje rezultat wytyczony dyrektywą. Tymczasem małoletnia cudzoziemka nie wystąpiła o zezwolenie na pobyt ze względu na wykonywanie pracy na terytorium RP, lecz w celu połączenia z członkiem rodziny.
Niemniej zastosowanie wadliwej podstawy prawnej przez sąd wojewódzki nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Relewantnym bowiem dla ustalonego stanu faktycznego aktem unijnym jest dyrektywa Rady 2003/86/WE z 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz. U. UE. L nr 251, poz.12, dalej: dyrektywa 2003/86/WE), w której to w art. 1 wyznaczono jej cel, którym jest określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego zamieszkujących legalnie na terytorium państwa członkowskiego. Dyrektywa ta zawiera analogiczny przepis do analizowanego przez WSA w Poznaniu, mianowicie zgodnie z art. 5 ust. 4 właściwe organy dostarczają informacje dotyczące decyzji nie później niż w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia, w którym wniosek został złożony. Jednocześnie na mocy art. 19 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/66/UE z 15 maja 2014 r. (Dz. U. UE. L z 2014 r, nr 157, poz. 1), dalej dyrektywa 2014/66/UE, wprowadzono odstępstwo od art. 5 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2003/86/WE - jeżeli spełnione są warunki łączenia rodzin, zezwolenia na pobyt dla członków rodziny przyznawane są przez państwo członkowskie w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku. Istota wskazanych przepisów jest tożsama z analizowanym przez WSA w Poznaniu przepisem art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, jedynie został skrócony termin na rozpoznanie wniosku pobytowego.
Analiza obydwu przywołanych dyrektyw prowadzi do wniosku, że akty te nie przewidują prawa zaskarżania do sądu faktu, że organ nie dochował wyznaczonego nimi terminu na załatwienie wniosku. Relewantna w tej sprawie dyrektywa 2003/86/WE przewiduje natomiast, że wszelkie konsekwencje braku podjęcia decyzji przed upływem okresu przewidzianego na załatwienie sprawy zostaną uregulowane w prawie krajowym każdego z państw członkowskich. Oznacza to, że następstwa niedotrzymania terminu pozostawiono krajowej regulacji, co potwierdza przyjętą w prawie unijnym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Od krajowego zatem prawodawcy zależało po pierwsze przyjęcie takich regulacji, po wtóre wypracowanie optymalnego modelu procesowego celem realizacji założonego rezultatu, jakim jest podjęcie rozstrzygnięcia przez organ lub sąd krajowy.
Tym samym kluczową sprawą jest to, czy WSA w Poznaniu zasadnie pominął art. 100d ustawy o pomocy (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania, gdyż wniosek o zezwolenie na pobyt został złożony w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy), uznając ten przepis za niezgodny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, w istocie zaś tutaj z art. 19 ust. 4 dyrektywy 2014/66/UE.
Dyrektywa ta została implementowana do przepisów krajowych w normie art. 112a ust. 1 u.o.c. poprzez ustalenie modelowego terminu 60 dni na załatwienie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Termin ten dotyczy generalnie zezwoleń na pobyt obejmujących różnorodne cele. Zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną udziela się cudzoziemcowi, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki, w tym przybywa lub przebywa na terytorium RP w celu połączenia się z rodziną i jest członkiem rodziny cudzoziemca zamieszkującego na terytorium RP cudzoziemca przebywającego na podstawie ściśle wymienionych tytułów pobytowych (art. 159 ust. 1 u.o.c.). Sąd wojewódzki uważa natomiast, że art. 100d ustawy o pomocy stanowi niedozwoloną modyfikację ustalonego w dyrektywie terminu i tym samym jest niezgodny z dyrektywą unijną ustanawiającą określone terminy załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt. Przepis ten bowiem w swych skutkach uchyla termin wynikający z dyrektywy.
Zestawienie przepisów dyrektywy w zakresie zleconego do krajowych regulacji terminu załatwienia wniosku ze szczególnymi przepisami, jakimi są art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy (przepisy te nie ustalają żadnych terminów załatwienia sprawy) nie pozwala na stwierdzenie, że ostatnie przepisy są sprzeczne z dyrektywą unijną. Po pierwsze implementacja dyrektywy 2014/66/UE nastąpiła prawidłowo w zakresie ustalonych w prawie krajowym terminów załatwienia sprawy o zezwolenie na pobyt czasowy, a takowymi w przypadku zgody na pobyt czasowy jest przepis art. 112a ust. 1 u.o.c. i przyjęte 60 dni, z uwzględnieniem ust. 2, który nakłada na stronę efektywne współdziałanie z organem w celu sprawnego załatwienia sprawy, aby krańcowy termin (czyli liczony od dnia złożenia wniosku) został zachowany. Zatem to nie kwestia nieprawidłowej implementacji art. 19 ust. 4 dyrektywy nr 2014/66/UE poprzez reguły wprowadzone w art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. lub kwestia wykładni art. 112a u.o.c. w zgodzie z postanowieniami wspomnianej dyrektywy miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności skargi na przewlekłość. Zasadnicze znaczenie miały tu bowiem normy art. 100d ust. 1 i 4 ustawy o pomocy, które to przepisy nie stanowią implementacji żadnej dyrektywy, lecz szczególną regulację krajowego prawodawcy podyktowaną okolicznościami dotychczas bez precedensu w powojennej historii państwa polskiego.
W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy uregulowano bowiem instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m. in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Prawidłowe dekodowanie tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie dotyczą one ustalenia terminu na załatwienie sprawy wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Przepis ten nie dotyczy także zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Zatem art. 100d ustawy o pomocy nie dotyczy jakiegokolwiek ustalenia terminu, jak interpretuje to ostatecznie sąd wojewódzki niedozwolonego w świetle dyrektywy przedłużenia terminu na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast faktem jest, że taki termin ustala art. 19 ust. 4 dyrektywy 2014/66/UE oraz krajowy przepis art. 112a u.o.c. Brak zatem bezpośredniego związku pomiędzy samą dyrektywą w tym zakresie regulacji (terminu), a przepisem prawa krajowego (art. 100d ustawy o pomocy), który nie stanowi implementacji jakiejkolwiek dyrektywy unijnej, pomimo, że pośrednio ingeruje w dochowywanie przez Wojewodę przepisów ustalających terminy wyznaczone innym przepisem prawa krajowego tj. art. 112a u.o.c. Na kwestie tę zwrócił także uwagę sąd wojewódzki, gdyż stwierdził, że art. 100d ustawy o pomocy stanowi "praktycznie równoważne w skutkach" rozwiązanie legislacyjne wydłużające terminy załatwiania spraw przewidziane w "art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE".
Regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko – ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L, 2023/2409).
Tożsamą argumentację prawną w zakresie wzajemnej relacji dyrektywy 2011/98/UE (w tej sprawie zmienionej dyrektywy 2003/86/WE) oraz art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy zaprezentowano w wyroku NSA z 23 października 2024 r. sygn. akt II OSK 801/24 i skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela te wywody.
Kwestia wątpliwości co do konstytucyjności art. 100d ustawy o pomocy także nie mogła usprawiedliwić odmowy zastosowanie tego przepisu.
Zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny (TK) orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z wykładni językowej i systemowej wynika zatem, że sąd administracyjny nie jest, co do zasady, sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Po drugie, z uwagi na wskazane wyżej jasne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej (wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Taka natomiast sytuacja nie ma miejsca, a bynajmniej nie została wykazana przez sąd wojewódzki. Samo powołanie na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest nieadekwatne. Przepis ten stanowi, ze każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawiły sąd. Norma ta nie obejmuje procesu orzekania przez organy administracji publicznej i nie jest adekwatna do oceny stosowania przepisów przez organ administracji publicznej. Na etapie zaś postępowania sądowego została ona zrealizowana właśnie w procedurze skargi na przewlekłość, która to sprawa była przedmiotem rozstrzygania przez sąd wojewódzki, a obecnie przez NSA.
W konsekwencji powyższego jako uzasadniony okazał się jedynie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 poprzez ich zastosowanie przez WSA w Poznaniu, pomimo braku podstaw do uznania, że Wojewoda pozostawał w stanie przewlekłości ze względu na działanie art. 100d ust. 1 i 4 ustawy o pomocy.
Za bezzasadne należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Nie wpływa to na dopuszczalność wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność lub przewlekłość.
Dalej - skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23).
Jako bezzasadne należy ocenić zarzut zarzuty naruszenia art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione, a nadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie wskazano, której konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu zarzut dotyczy. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z treści tego uzasadnienia w sposób jasny wynika, dlaczego WSA w Poznaniu uwzględnił skargę.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Poznaniu stosowania art. 100d ustawy o pomocy nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d ustawy o pomocy, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.