II OSK 1181/07

II OSK 1181/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Maria Czapska -Górnikiewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1710/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-06
II OZ 1181/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-23
VII SA/Wa 534/07 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2008-02-13
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.133, art. 183, art. 184 ust. 2 ; art. 37 pkt 7 i art. 122 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), art. 46 ust. 4 pkt 2-9 i art. 118 ust. 1, ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r.o ochro
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1710/06 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1710/06, oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...], znak [...], uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na poborze piasku z koryta rzeki Wisły - km [...] obręb geodezyjny [...] Gm. S i składowaniu - teren m. P., brzeg prawy Wisły działka nr [...] przy ulicy [...] w aspekcie wpływu na ptaki i ich siedliska, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły" kod: PLB 140004 i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedsięwzięcie planowane przez P. B. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowe [...] z siedzibą w P. nie wymaga żadnej z decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "POŚ", ani nie podlega zgłoszeniu określonemu w art. 46 ust. 4a tej ustawy. Warunkiem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Organ wskazał, że nie jest to jednak zezwolenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4 pkt 4 POŚ, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest jedynie przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych.
Rozpoznając skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] od powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należało ją oddalić, ponieważ postanowienie jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. W ocenie Sądu kryteriów z art. 46 ust. 1 i 2 POŚ nie spełnia przedsięwzięcie planowane przez uczestnika postępowania, polegające na pozyskiwaniu piasku z koryta rzeki i jego składowaniu. Nie wymaga ono bowiem decyzji, o której mowa w ust. 4 pkt 2-9, lub zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a POŚ. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż roboty takie jak regulacja wód, budowa wałów przeciwpowodziowych, roboty melioracyjne, czy też odwodnienia budowlane wywołują zmiany stosunków wodnych. Zdaniem Sądu trwała, istotna i zaplanowana zmiana istniejących stosunków wodnych jest bezpośrednim celem regulacji wód, budowy wałów przeciwpowodziowych, robót melioracyjnych, czy też odwodnień budowlanych (w tym ostatnim przypadku trwałość zmiany stosunków wodnych jest wyznaczona czasem trwania robót budowlanych). W ocenie Sądu wskazanym wyżej kryteriom winna odpowiadać również zmiana stosunków wodnych wywołanych wskazanymi w przepisie "innymi robotami ziemnymi". Zmiana ta musi być zatem trwała, istotna i stanowić podstawowy cel robót ziemnych. Warunki te nie zostają w ocenie Sądu spełnione w przypadku przedsięwzięcia planowanego przez uczestnika postępowania. Planowane przez uczestnika przedsięwzięcie polega na poborze piasku z koryta rzeki (szczególne korzystanie z wód w rozumieniu art. 37 pkt 7 Prawa wodnego) oraz składowaniu tego piasku na brzegu rzeki, których celem nie jest zmiana istniejących stosunków wodnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem złożona została "Ocena oddziaływania planowanego pozyskiwania piasku z koryta Wisły w km [...] i jego składowania w rejonie P. w zakresie wpływu na chronione siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt w granicach obszaru Natura 2000 Dolina Środkowej Wisły", zwana dalej "oceną". We wnioskach końcowych tego dokumentu stwierdza się m.in.: (pkt 14) "Pobór kruszywa z prawej odnogi nurtu Wisły nie spowoduje zmian w krajobrazie koryta i fragmentu doliny rzecznej", (pkt 15) "Planowane prace bagrownicze nie będą stanowić zagrożenia dla koryta rzecznego ani dla prawego brzegu rzeki, wręcz przeciwnie przyczynią się do zwiększenia przekroju koryta, co ułatwi przepływ wody. Jest to szczególnie istotne w okresie stanów ostrzegawczych i alarmowych". Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż ingerencję w stosunki wodne rzeki, wynikającą z usuwania z dna rzeki (w ramach działalności wydobywczej) osadów piaskowych, należy uznać za posiadającą zdecydowanie ograniczony zasięg (w szczególności w zestawieniu ze skutkami dla stosunków wodnych wywoływanymi przez roboty należące do innych z wymienionych w art. 118 ust. 1 ustawy kategorii) i to korzystny dla przepływu wody. W pkt 14 wniosków końcowych oceny stwierdza się również, iż "Ze względu na niewielkie ilości składowanego kruszywa (do 6 000 m3), niewielką powierzchnię (3 000 m2) i wysokości (2,0 m), zmiany w krajobrazie tego fragmentu terenu będą niewielkie". W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż również samo składowanie piasku na brzegu Wisły może doprowadzić do istotnej zmiany stosunków wodnych. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, iż przedsięwzięcie planowane przez uczestnika postępowania nie wymaga wydania decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak też żadnej innej decyzji wymienionej w art. 49 ust. 4 POŚ (ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 49 ust. 4a tej ustawy), a wobec tego nie wymaga również ono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 POŚ).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...], reprezentowane przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wraz z uchyleniem w całości postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.), jak również art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że wydobywanie piasku z koryta Wisły, jako praca zmieniająca stosunki wodne na terenie posiadającym szczególne walory przyrodnicze, powinno zostać poprzedzone ustaleniem w drodze decyzji administracyjnej warunków prowadzenia robót ziemnych i zmieniających stosunki wodne, a także udzieleniem koncesji geologicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja Sądu dla wyłączenia zastosowania w omawianej sytuacji art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest skutkiem błędnej wykładni przytoczonego prawa ochrony przyrody. Ustawodawca w przywołanym przepisie prawa materialnego nigdzie nie umieścił odstępstwa dla "małego zakresu zmiany stosunków wodnych", w obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach prowadzenia robót ziemnych na terenach zalewowych, przyrodniczo cennych, wydawanej przez właściwego dla danego terenu wojewodę. Ta zaś decyzja (o warunkach prowadzenia robót) powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarżące Towarzystwo podkreśliło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prezentując błędne stanowisko dopuścił się również niekonsekwencji, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył - jako dowód na poparcie swojego orzeczenia - obszerne zapisy z dokumentu znajdującego się w aktach spraw, stanowiącego wykonaną na zlecenie inwestora, nazwanego "Oceną oddziaływania planowanego pozyskiwania piasku (...)". Zgodnie z przytoczonymi faktami Sąd nie powinien powoływać się na tę ocenę, gdyż przeczy to wydanemu wyrokowi. Skoro bowiem Sąd akceptuje sporządzenie raportu, zwanego oceną i odwołuje się do tego dokumentu w wydanym wyroku, to Sąd ten przeczy zajętemu stanowisku, iż uzgodnienie przez Wojewodę M. projektu decyzji środowiskowej Wójta Gminy S. w zakresie wpływu robót na obszar Natura 2000, związane nierozerwalnie ze sporządzeniem omawianej oceny, było bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji dokonał także, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, błędnej wykładni art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy, przepis ten stanowi, że wydanie, uzgodnionej z właściwymi organami, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, powinno nastąpić także przed udzieleniem koncesji na wydobywanie kopalin, w tym także kopalin pospolitych, jakimi są piaski - zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Towarzystwa oczywiste jest, że w przypadku poboru piasku z dna rzeki mamy do czynienia z eksploatacją złoża tego minerału o określonych zasobach, położonego na tym dnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany ściśle jej zarzutami. Oznacza to, iż strona zgłaszając zarzuty w skardze kasacyjnej określa jej granice, wykluczając możliwość rozpoznawania sprawy w szerszym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny niż podniesione zarzuty. Z urzędu Sąd ten bada tylko, czy nie zachodzą przesłanki stanowiące o nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przystępując do oceny zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie Ministra Środowiska uchylające postanowienie Wojewody M. w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia poboru piasku z koryta Wisły i umarzające postępowanie pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...] podnosiła tylko zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) oraz art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że wydobywanie piasku z koryta Wisły stanowi pracę zmieniającą stosunki wodne na terenie posiadającym szczególne walory przyrodnicze i powinno być poprzedzone ustaleniem w drodze decyzji administracyjnej warunków prowadzenia robót i udzieleniem koncesji geologicznej.
Zarzut ten jest wadliwy z samego założenia, że wydobywanie piasku z dna rzeki zmienia stosunki wodne. Twierdzenie to jest dowolnym stanowiskiem skarżącej niewynikającym z przepisów, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna ani z innych przepisów, które winna wskazać autorka skargi kasacyjnej zgłaszając taki zarzut. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z zasadnym stanowiskiem ocennym Sądu pierwszej instancji. Sąd ten oddalając skargę na postanowienie Ministra Środowiska dokonał wnikliwej analizy przepisów art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i art. 46 ust. 1, 2 i 4 ustawy - Prawo o ochronie środowiska.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydobywanie piasku z dna rzeki i jego składowanie nie wymaga decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 ww. ustawy.
Zasadne jest także podnoszone przez Sąd twierdzenie, iż ani ustawa o ochronie przyrody, ani ustawa - Prawo wodne nie definiują pojęcia "zmiana stosunków wodnych".
Na gruncie treści art. 118 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził zasadny wniosek, że "zmiana stosunków wodnych, może być efektem celowych i zamierzonych działań inwestycyjnych". Inaczej mówiąc zmiana taka stosunków wodnych winna mieć charakter trwały i stanowić cel robót ziemnych przedsiębiorcy. Takiego charakteru nie mają roboty polegające na poborze piasku z dna rzeki. Pobór piasku z koryta rzeki i jego składowanie na brzegu rzeki, zgodnie z treścią art. 37 pkt 7 Prawa wodnego stanowi szczególne korzystanie z wód - co słusznie podkreślił w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji. Nie wymaga ono decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ani decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.
Na szczególne korzystanie z wód, do którego zgodnie z art. 37 ust. 7 i art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego zalicza się wydobywanie piasku i składowanie jego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 1) ww. Prawa wodnego.
W świetle powyższych rozważań powtórzyć należy ocenę braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu omawianych przepisów prawa materialnego. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej o sprzeczności rozważań Sądu pierwszej instancji przez powołanie się na wnioski zawarte w załączonym do akt raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanej działalności wydobywania piasku z rzeki. Raport ten, jakkolwiek wg słusznego stanowiska Sądu nie był w sprawie potrzebny - został sporządzony i złożony do akt. Stanowił on ocenę oddziaływania planowanego pozyskiwania piasku z koryta Wisły w km [...] i jego składowania w rejonie P. w zakresie wpływu na chronione siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt w granicach obszaru Natura 2000 - Dolina Środkowej Wisły. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy zebrany w sprawie i odnieść się do każdego dowodu, a szczególnie jeśli może on mieć przekonujące dla strony znaczenie o braku zagrożenia dla środowiska.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasadnie akceptującego rozstrzygnięcie postanowienia Ministra Środowiska, bowiem zamierzona działalność wydobywania piasku z dna rzeki i jego składowanie wymaga uzyskania tylko pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisów "prawa wodnego" znajduje także potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 469/05, wyrok z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 772/06).
Bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 p.p.s.a.