II OSK 1181/05

II OSK 1181/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Borkowska
Zofia Flasińska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 1398/03 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2005-06-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48, art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1398/03 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Na skutek złożonego w 1995 r. przez A. T. zawiadomienia o rozpoczęciu we wrześniu 1995 r. budowy bez wymaganego pozwolenia ulicy M. w P. organy postanowieniem z dnia 20 maja 1996 r., utrzymanym następnie w mocy w dniu 1 lipca 1996 r. przez Wojewodę Poznańskiego wstrzymały prowadzone roboty budowlane. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 14 lutego 2001 r., stwierdził ich nieważność. W późniejszym okresie organy wydały w tej sprawie jeszcze kilka innych postanowień i decyzji o zawieszeniu postępowania i zezwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego odcinka ulicy M., uchylanych w trybie postępowania instancyjnego. Na skutek skargi A. T. na bezczynność organów nadzoru budowlanego w przedmiocie jej żądania rozbiórki wybudowanej nawierzchni ulicy z chodnikiem Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt II SAB/Po/02) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania odpowiedniej decyzji w terminie 1 miesiąca. W takim stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu 24 marca 2003 r. decyzję, którą odmówił nakazania rozbiórki części nawierzchni i chodnika ulicy M., ze względu na fakt upływu 5 lat od dnia ukończenia we wrześniu 1996 r. budowy tej ulicy. Organ powołał się przy tym na przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania samowoli budowlanej, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 tego prawa, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Ponadto, jak stwierdził organ, istnienie spornego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P.
Od wymienionej decyzji odwołanie wniosła A. T., zarzucając obrazę art. 49 Prawa budowlanego. Podniosła, iż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji gdy samowolę popełniono i wykryto po dniu 1 stycznia 1995 r. lecz w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe dotyczące tej samowoli budowlanej.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odwołanie to uznał za uzasadnione i decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji. Uzasadniając własne stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie samowolnej budowy nawierzchni ulicy M. i wskazał, że w wydawanych w tej sprawie postanowieniach i decyzjach organów odwoławczych wyrażony został pogląd, że ze względu na toczące się postępowania, wszczęte przed upływem 5 lat od zakończenia budowy, nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 49 Prawa budowlanego.
Decyzję WWINB w Poznaniu z dnia [...] maja 2003 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Miejskich w P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 49 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i brak zastosowania. Skarżący podniósł, iż jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę nałożenia rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest upływ 5 lat od dnia ukończenia budowy, gdy istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego Zarządu zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd szczegółowo przedstawił przebieg postępowań prowadzonych od 1995 r. w przedmiocie wybudowania bez pozwolenia na budowę części ulicy M. w P. Jednocześnie stwierdził, iż nie podziela przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2001 r. i powtórzonej przez ten organ w motywach zaskarżonej decyzji wykładni art. 49 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Wymieniony przepis wprowadził instytucję swoistego przedawnienia dla dopuszczalności orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wyłączając możliwość jej nakazania po upływie 5 lat od zakończenia budowy. Jednoznaczna treść tego przepisu nie daje jakichkolwiek podstaw do podzielenia prezentowanych przez organ odwoławczy wywodów, że bieg pięcioletniego terminu nie rozpoczyna się względnie ulega zawieszeniu lub przerwie w czasie trwania postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącego popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. samowoli budowlanej. Interpretację art. 49 Prawa budowlanego przyjętą w zaskarżonej decyzji NSA uznał za dowolną, skoro wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie mieszczą się w hipotezie omawianego przepisu. Za nieprzekonywujący uznał Sąd argument z tej decyzji, iż strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mogłyby celowo przedłużać to postępowanie, aby doprowadzić do upływu terminu pięcioletniego uniemożliwiającego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Wobec tego Sąd stwierdził, iż skoro samowola budowlana w rozpoznawanej sprawie trwała od września 1995 r. do września 1996 r., to pięcioletni okres, w którym możliwe było orzeczenie rozbiórki rozpoczął się od dnia ukończenia budowy i zakończył we wrześniu 2001 r. Zaskarżona decyzja narusza więc art. 48 i 49 Prawa budowlanego i dlatego podlega uchyleniu.
Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną A. T., zarzucając mu naruszenie art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, iż bieg pięcioletniego terminu przedawnienia do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie ulega zawieszeniu względnie przerwie w czasie trwania postępowania administracyjnego i sądowego prowadzonego w trybie art. 48 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisu art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez zaniechanie powiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli pozostałych nieruchomości położonych przy zbudowanym bez pozwolenia fragmencie ulicy M. Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, iż należyte zrozumienie normy zawartej w art. 49 Prawa budowlanego jest możliwe po przeprowadzeniu celowościowej wykładni tego przepisu, zwracając uwagę na to, który z wariantów ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne. Przyjęcie sposobu rozumienia tego przepisu z wyroku Sądu I instancji doprowadziłoby do celowego przedłużania postępowania w sprawie rozbiórki bezprawnie zrealizowanego obiektu budowlanego, co miało też miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca powołała się na poglądy doktryny, gdzie wyrażono stanowisko, iż art. 49 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy samowola budowlana nie została dostrzeżona przez okres 5 lat od jej dokonania. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo o jego zmianę i utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Należy bowiem przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał trafnej wykładni i prawidłowo zastosował w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r., to jest do dnia wejścia w życie zmiany tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Przepis ten stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wprowadził czasowe ograniczenie co do możliwości orzekania przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego samowolnie. Nakaz taki może być wydany tylko wówczas, gdy organ w ciągu 5 lat od dnia zakończenia budowy wykryje samowolę budowlaną, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda w tym czasie taką decyzję. Przepisy nie przewidziały przy tym, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki powoduje zawieszenie, przerwę lub brak biegu terminu z art. 49 Prawa budowlanego. Przyjęcie poglądu przeciwnego musiałoby oprzeć się na wprowadzeniu dodatkowych, pozaustawowych przesłanek, stosowania do tego przepisu, których jednak ustawodawca do omawianej sytuacji nie wprowadził. Ustawodawca może bowiem przewidzieć różne sytuacje, których zaistnienie powoduje przerwę lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia do wydania jakiegoś orzeczenia lub zaistnienia określonych skutków prawnych. Przykładem tego mogą być przepisy o przedawnieniu zawarte w rozdziale XI ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w szczególności art. 104 § 1 tej ustawy wskazujący kiedy przedawnienie nie rozpoczyna biegu lub o przedawnieniu roszczeń cywilnych (art. 121-125 k.c.) przewidujące przerwę lub zawieszenie biegu tego przedawnienia. Skoro jednak takiej konstrukcji prawnej nie zastosowano w stosunku do przepisu art. 49 Prawa budowlanego, to nie można jej imputować ustawodawcy w drodze wykładni przy stosowaniu prawa.
Również argumenty ze skargi kasacyjnej dotyczące celowościowej wykładni omawianego przepisu są nieprzekonywujące. Organy administracyjne mają prawny obowiązek działać sprawnie i szybko (art. 12 k.p.a.), przy czym terminy do załatwienia spraw nawet szczególnie skomplikowanych nie powinny przekraczać dwóch miesięcy (art. 35 §3 k.p.a.). W porównaniu do tych terminów okres 5 lat jest na tyle długi, że w przeciętnych sytuacjach pozwala prawidłowo działającemu nadzorowi budowlanemu zarówno wykryć jak i orzec o rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Nie można przy tym zakładać celowego przedłużenia przez organ postępowań z art. 48 Prawa budowlanego, jako działania sprzecznego z prawem. Jeżeli więc w okresie 5 lat nie dojdzie do orzeczenia rozbiórki obiektu, to z woli ustawodawcy powstają skutki niepozwalające na wydanie takiej decyzji po upływie tego terminu.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przepis ten nie nakładał na Sąd I instancji obowiązku wezwania do udziału w postępowaniu sądowym innych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z ulicą M. Sąd I instancji nie naruszył więc tego przepisu nie wzywając tych osób do udziału w sprawie. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.