II OSK 1180/22

II OSK 1180/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 536/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (poprzednio D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 536/21 w sprawie ze skargi D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki jawnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 maja 2021 r., nr SKO.4150.132.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 536/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę D. Spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki jawnej z siedzibą w K. (strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [..] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 "p.p.s.a."), zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że motywy uzasadnienia wyroku w zakresie stanu faktycznego przyjętego za organami - co do układu przestrzennego obiektów w obszarze analizowanym -wykazują sprzeczność, której usunięcie powodowałoby zmianę kierunku wyroku;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, "r.s.s."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że wyznaczenie przez orzekające organy frontu działki przesądzającego o długości promienia obszaru analizowanego odbyło się prawidłowo, a nadto - poprzez nieodniesienie się przez organy, wbrew art. 77
i art. 107 § 3 k.p.a., do wartości urbanistycznych przesądzających za wyznaczeniem promienia obszaru analizowanego powyżej wartości minimalnego dopuszczonej przez ww. przepis;
- § 2 pkt 5 r.s.s. w brzmieniu sprzed wejścia w życie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r" poz. 2399) i art. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986)
w zakresie dodającym art. 61 ust 5a, w zw. z § 9 r.s.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że obszar analizowany w granicach przyjętych przez Sąd I instancji za orzekającymi organami, w badanej sprawie nie zawierał obiektów, których funkcja, lokalizacja i gabaryty uprawniałyby do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z racji spełnienia warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu
o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
W pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do wykładni 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada kontynuacji wymaga dostosowania nowej zabudowy nie tylko do występującej w obszarze analizowanym funkcji, ale także do cech i parametrów
o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)
i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24). W obszarze analizowanym występuje duża ilość budynków stanowiących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi. Natomiast budowa wielorodzinna koncentruje się przy ul. S. oraz ul. P.. Planowana inwestycja to realizacja dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym, przy czym podkreślić należy, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków wynosiłaby blisko 2000 m2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zabudowa, lokalizowana w bliskości występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, nie spełnia koniecznego wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Ta przesłanka w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ogranicza się bowiem tylko do kontynuacji funkcji zabudowy, ale także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z: 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3031/15; 17 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2076/16).
W tych okolicznościach charakter planowanej inwestycji nie będzie stanowić kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższego nie zmienia prezentowane przez inwestora stanowisko i zarzut wskazany w skardze kasacyjnej o nieprawidłowo przyjętym przez organy administracji froncie działki przesądzającym o długości promienia obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie teren inwestycji przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę na odcinku 25 m. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 r.s.s.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyroki NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20 lipca 2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12 października 2021 r., II OSK 2157/18).
W świetle powyższego, z uwagi na niespełnienie zasady kontynuacji zagospodarowania terenu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów są zatem nieusprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie Spółka łączy z błędnym jej zdaniem ustaleniem układu przestrzennego w obszarze analizowanymi i ustaleniem obszaru analizowanego znacznie zmniejszonego. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli
w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.