II OSK 118/09

II OSK 118/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1677/07 - Postanowienie NSA z 2009-01-19
II SA/Gd 586/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2007-06-13
II OZ 799/06 - Postanowienie NSA z 2006-08-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 1347, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 25, art. 27 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 146
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i  art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch sędzia del. WSA Jacek Fronczyk ( spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 586/04 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 586/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylając zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 19 kwietnia 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku J. i Z. P., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kartuzy z dnia 3 października 2001 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w Brodnicy Dolnej, dla inwestycji dotyczącej budowy domu letniskowego.
Kolegium rozpatrywało powyższy wniosek w składzie Z. K. (spr.), K. M. i K. K..
J. i Z. P. złożyli, oparty na art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który Kolegium rozstrzygnęło w dniu 23 lipca 2004 r., orzekając w tym samym składzie o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia 19 kwietnia 2004 r.
Na ostateczną decyzję SKO w Gdańsku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. P., który wywodził, że kwestionowana przez niego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, działając na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej jest bezsporne, że oparty na art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, rozpatrzyło i rozstrzygnęło SKO w Gdańsku w tym samym składzie, w którym orzekało jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wydanie decyzji przez pracownika administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 kpa.
Sporne w orzecznictwie zagadnienie dotyczące konsekwencji rozpatrzenia opartego na art. 127 kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięte zostało ostatecznie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 2/06, w której wskazano, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa zdanie pierwsze ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa.
Podzielając w pełni dokonaną przez NSA wykładnię przepisu art. 127 § 3 kpa, WSA w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
WSA w Gdańsku zaznaczył, że przesłanka ta, zezwalająca na uchylenie zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie niezależnie od tego, czy opisane wyżej naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał przy tym, że w dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie SKO w Gdańsku będzie zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżącego Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy w innym składzie, tj. z wyłączeniem osób, które brały udział w wydaniu decyzji w I instancji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto, SKO w Gdańsku podniosło zarzut naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy, są wyłączeni od udziału w sprawie zmierzającej do wydania decyzji na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa.
Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 17 października 2008 r. o sygn. akt II OSK 1677/07 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie wywołanej skargą kasacyjną, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OPS 3/07 skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego w następującej kwestii: "czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 udzielił odpowiedzi na zadane pytanie prawne i orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1677/07 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało nadanie jej nowej sygnatury akt II OSK 118/09.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem powołane w podstawach kasacyjnych zarzuty nie są trafne.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Dz. U. Nr 229, poz. 1539), art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci uchylenia decyzji administracyjnej oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa.
W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje zastosowanie środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jedynym ograniczeniem jest wystąpienie przesłanek negatywnych, które wprowadza art. 146 kpa.
Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia podstawy uchylenia decyzji administracyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 kpa odpowiada w pełni zasadzie demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do sprawiedliwego postępowania, prawo do rzetelnego działania organu wykonującego administrację publiczną. Przyjęte rozwiązanie prawne w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) tworzy pełne gwarancje realizacji sprawiedliwej procedury, urzeczywistniającej wartości demokratycznego państwa prawnego. Orzekanie w składach orzekających, a nie jak stanowią ustawy ustrojowe o innych organach kolegialnych, wprowadzające wymóg ustawowego quorum, daje w pełni gwarancje powoływania składów orzekających, do których nie wchodzą członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, orzekający już w sprawie. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa.
Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP.
Zastosowana wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 i wskazanymi skutkami prawnymi tego wyroku dla stosowania środków wobec decyzji administracyjnych, podjętych w postępowaniu z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa. Stanowisko to koresponduje także z treścią wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OPS 2/09.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.