II OSK 1179/13

II OSK 1179/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Bożena Popowska /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 422/12 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2013-02-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 422/12 w sprawie ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. O. na rzecz Gminy J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 422/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2003 r., Nr 27, poz. 695), oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w J. dokonała zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] grudnia 1988 r., Nr [...], poprzez przeznaczenie pod powierzchniową eksploatację złóż kopalin surowców ilastych terenu obejmującego działki o nr ewidencyjnych [...] oraz części działek nr [...] oznaczonych symbolem w planie 10PE położonych w K. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na wniosek Przedsiębiorstwa C. w K., a zmiany dotyczyły przekształcenia terenów rolnych, stanowiących własność Przedsiębiorstwa oraz Skarbu Państwa, pod eksploatację udokumentowanych złóż kopalin surowców ilastych.
W 2008 r. działki oznaczone w ewidencji nr [...] stały się własnością skarżącego, przy czym w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. skarżący był współużytkownikiem wieczystym działki o nr [...], podzielonej następnie na działki o nr [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wezwał Radę Gminy w J. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu norm prawa materialnego i proceduralnego przewidzianych w obowiązującej na dzień podejmowania uchwały ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący wskazał na istniejące rozbieżności, pomiędzy uchwałą z dnia [...] kwietnia 2002 r. podjętą w związku z przystąpieniem do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżoną uchwałą, w szczególności w zakresie części graficznej uchwał. Wskazał na różne granice obszarów objętych procedurą planistyczną widniejące w graficznych częściach uchwał intencyjnej i zmieniającej. Skarżący wskazał także na naruszenie procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały, w szczególności poprzez dokonywanie zmian w projekcie przyjętym uchwałą intencyjną przez niewłaściwy organ, nie pokrywanie się obszaru objętego prognozą skutków wpływu ustaleń na środowisko przyrodnicze z uchwałą intencyjną oraz naruszenie art. 53 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. z 1994 r., Nr 27, poz. 96 ze zm.), poprzez brak uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego.
Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. Rada Gminy uznała złożone wezwanie za bezzasadne. W jej uzasadnieniu wyjaśniono skarżącemu, że nie legitymuje się on naruszonym interesem prawnym mogącym uzasadniać kwestionowanie spornej uchwały, zarówno na dzień jej podjęcia jak i wniesienia wniosku. Wskazano, że skarżący nabył działki gruntów objęte planem po dacie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nabywając je winien zdawać sobie sprawę z treści obowiązującego na tym terenie planu.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając przedmiotową uchwałę w części dotyczącej działek o nr ewidencyjnych [...]. Skarżonej uchwale zarzucono:
- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu w granicach odmiennych niż te, które określone zostały w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu;
- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 4 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność części tekstowej uchwały intencyjnej z jej załącznikiem graficznym;
- istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez brak uzgodnień z organem administracji górniczej;
- istotne naruszenie 18 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wystąpienie o opinie do organów administracji rządowej z innym projektem planu, niż ten który następnie został uzgodniony przez te organy.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie legitymacji procesowej - wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno być jednocześnie związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną skarżącego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje inaczej niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwestię legitymacji procesowej. Uprawnionym do wniesienia skargi w tym trybie jest jedynie podmiot, którego uprawnienie lub obowiązek zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to w ocenie Sądu, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący wykazał istnienie własnego interesu prawnego, a zatem był legitymowany do wniesienia skargi. Swój interes prawny upatrywał w tym, że jest właścicielem dwóch działek objętych planem, których z uwagi na jego brzmienie, nie może zabudować. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro skarżący nie był właścicielem działek w chwili uchwalania zmienianego planu jak i jego wejścia w życie, to powyższe przesądza o braku interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów planu. Uchwała planistyczna wywołuje bowiem skutki prawne nie tylko w dacie jej podjęcia, czy wejścia w życie, ale także w okresie późniejszym, przez cały okres jej obowiązywania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki wskazał, że właściciel nieruchomości nie ma żadnych ograniczeń czasowych, odnoszących się do możliwości zaskarżenia uchwały do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Oznacza to, że chociaż przez określony czas, do chwili wniesienia skargi godził się na jej obowiązywanie, to nie przekreśla to w żadnym stopniu jego uprawnień skargowych w przyszłości. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu zastanego i może skorzystać z prawa zaskarżenia obowiązującej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności.
Tym niemniej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można było podzielić stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony zapisami kwestionowanej uchwały w zakresie dziełek o nr [...] stanowiących jego własność. Sąd zauważył, że zasadniczej wadliwości zaskarżonej uchwały, a tym samym naruszenia własnego interesu prawnego, skarżący upatruje w niemożliwości zrealizowania na przedmiotowych działkach obecnych zamierzeń gospodarczych w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej Sąd odwołał się do przepisów gwarantujących ochronę prawa własności wskazując, że nie jest to prawo bezwzględne. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, między innymi z przepisów ustawy regulującej tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle takich rozważań Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zaskarżona uchwała nie naruszał jego prawa własności. Na dzień podjęcia tej uchwały działka o nr [...] stanowiła własność Przedsiębiorstwa C., zaś działka o nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w administrowaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w S. To na wniosek Przedsiębiorstwa, w porozumieniu z innymi ówczesnymi właścicielami działek, przystąpiono do zmian w zagospodarowaniu ich gruntów. Za nie budzące wątpliwości uznał Sąd, iż na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem działki o nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...]) i o nr [...], dlatego też nie może skutecznie zarzucać, że wejście w życie zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego prawo własności i ogranicza możliwość zagospodarowania działki. Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego do wykorzystania posiadanych działek pod zabudowę, albowiem skarżący nie posiadał takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zmiany zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu wejścia w życie. Interes prawny skarżącego powstał dopiero z chwilą nabycia prawa do spornych działek, najpierw jako współużytkownik wieczysty a następnie właściciel, jednakże tenże interes prawny był kształtowany również przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżący decydując się na nabycie własności spornych działek znał treść lub przynajmniej miał możliwość zapoznania się z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należało, że jego prawo własności było już od początku ograniczone poprzez określone przeznaczenie działek w tymże planie. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła skarżącego konkretnych praw bądź uprawnień (związanych z zabudową działek), albowiem tych skarżący nigdy nie nabył.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien ją uwzględnić, a w szczególności naruszenie:
1. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że nie może skutecznie wnosić skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany takiego planu) podmiot, na którego wniosek uchwała ta została podjęta lub jego następca prawny, jak też że interes prawny tego podmiotu nie został uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. naruszony;
2. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez przyjęcie wbrew wymogom sprawowania wymiaru sprawiedliwości, że wnioskujący o wydanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie może skutecznie wnosić skargi do sądu administracyjnego gdyż nie ma w tym interesu prawnego, jak też że interes prawny nie został uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. naruszony;
3. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego wobec przyjęcia, że nie może on skutecznie wnosić skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany takiego planu), na którego wniosek uchwała ta została podjęta lub jego następca prawny, jak też że interes prawny tego podmiotu nie został uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. naruszony;
4. art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu wobec przyjęcia, że nie może on skutecznie wnosić skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany takiego planu), wobec tego, że jest następcą prawnym podmiotu, na którego wniosek uchwała ta została podjęta, a więc interes prawny tego podmiotu nie został uchwałą z dnia [...] marca 2003 r. naruszony.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie;
2. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznych i wykluczających się wypowiedzi;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostały wywody i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ planistyczny wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty, które w istocie sprowadzają się do akceptacji zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1076/13, który zapadł w podobnej sprawie, a jego motywy stanowią w ocenie pełnomocnika, potwierdzenie stanowiska Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybiony. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu pierwszej instancji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 8/09, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu zaskarżonemu wyrokowi postawić nie można.
Zaskarżony wyrok nie narusza też przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika m.in. że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ta ostatnia sytuacja nie zachodziła w sprawie. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2398/11). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy. Takich zdarzeń w skardze kasacyjnej nie wykazano.
Nie doszło też do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). W tej mierze podkreślenia wymaga, że nawet błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek ewentualnego błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni. W tej sytuacji uznać należało, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia omawianego przepisu, wobec wskazania również innych zarzutów, stanowi jedynie ich uzupełninie i nie może być oceniany jako samoistna podstawa kasacyjna.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, a więc do meritum sprawy, wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienia naruszone zostały zaskarżoną uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że warunkiem skutecznego zaskarżenia takiej uchwały jest nie tylko istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w jej kwestionowaniu ale również jednoczesne wykazanie, iż interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Dopiero spełnienie tych dwóch warunków daje podstawę do stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez podmiot legitymowany, co umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi co do treści uchwały lub też trybu jej podjęcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1715/08 oraz z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). W niniejszej sprawie te dwie przesłanki łącznie nie zostały spełnione.
Zgodzić się należy, że skarżący jako właściciel nieruchomości położonych na terenie objętym kwestionowaną przez niego uchwałą ma wynikający z treści art. 140 k.c. oraz z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, również w sytuacji gdy swoje nieruchomości nabył już po jej wejściu w życie, jeżeli z uprawnień do kwestionowania uchwały planu zagospodarowania nie korzystał dotychczasowy właściciel nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/10). Wystąpienie tego interesu daje jednak jedynie formalną legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że skarga taka nie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak już natomiast stwierdzono wyżej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd wniesionej w tym trybie skargi jest uzależnione od spełnienia jeszcze jednego warunku, a mianowicie wykazania, że interes prawny skarżącego został kwestionowaną uchwałą naruszony, który to warunek w odniesieniu do skarżącego nie został spełniony. Skarżący nabył bowiem swoje działki w drodze czynności cywilnoprawnych już po wejściu kwestionowanej uchwały w życie. Był, a co najmniej powinien zatem być świadomy treści ustaleń obowiązującego dla tych działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obowiązywał on już od 2003 r. jako akt prawa miejscowego. Powyższe wyklucza przyjęcie, że interes prawny skarżącego został naruszony treścią zaskarżonego planu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/12).
Przeciwko odmiennej wykładni treści art. 101 ust. 1 omawianej ustawy przemawia też pewność obrotu prawnego. Nawet gdyby przyjąć, że nabywca wstępuje w zakresie skutecznego zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w uprawnienia zbywcy nieruchomości, to należałoby jednocześnie wykazać, że konkretny zapis planu naruszał interes prawny zbywcy, który niekoniecznie był tożsamy z interesem nabywcy. Zamierzenia inwestycyjne zbywcy mogły być bowiem zupełnie odmienne. Nie trudno też wyobrazić sobie sytuację, że konkretny zapis planu został do niego wprowadzony (uchwalony) na wniosek poprzedniego właściciela, a nie odpowiada on interesowi nabywcy. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w kontrolowanej sprawie. Nadto nieruchomość po uchwaleniu planu mogła stanowić wielokrotnie przedmiot obrotu cywilnego, w związku z tym dany zapis planu naruszałby interes prawny wielu następców prawnych pod tytułem szczególnym, w sytuacji gdy interes każdego z nich miałby inną treść.
Wyklucza to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie ogólnego założenia, że nabywca (pomijając sukcesję generalną) jest uprawniony do kwestionowania treści uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli z uprawnienia tego nie skorzystał podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały.
Konsekwencją przedstawionych wyżej rozważań i poglądów jest uznanie, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl