II OSK 1178/23

II OSK 1178/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 360/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-01-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 81c ust. 2 p.b.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 360/22 w sprawie ze skargi T. G. i W. G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r. znak WOK.7722.14.2022.KHaj w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 360/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę T. G. i W. G. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r., znak: WOK.7722.14.2022.K.Haj w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że
- zaskarżone skargą postanowienie zostało wydane bez zebrania
i prawidłowego rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało poczynieniem na kanwie niepełnego materiału dowodowego przez organ II instancji zbyt daleko idących i dowolnych wniosków takich, że brak jest pozwolenia na budowę przyłączy, co samo w sobie miałoby zdaniem organu i Sądu stanowić uzasadnioną wątpliwość świadczącą o zasadności zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 p.b., podczas gdy nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 p.b. musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego, czego organy zaniechały
i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 p.b., zaś w sprawie istnieje decyzja nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] maja 1997 r. dotycząca pozwolenia na budowę budynku gastronomiczno-mieszkalnego wraz z przyłączami przecząca podniesionym przez organy i Sąd wątpliwościom mającym uzasadniać nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b., o czym organ I instancji miał wiedzę, a co najmniej mieć powinien,
z urzędu, jako że związek z wydaniem ww. decyzji miał niedawny p. o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a teraźniejszy pracownik tego organu, przy czym organy nie wyjaśniły dlaczego nie podjęły czynności dowodowych związanych z poszukiwaniem stosownego pozwolenia na budowę przyłączy jako części większej inwestycji, choć wskazaniem ku temu była realizacja tychże przyłączy do nieodległego budynku, ani nie wyjaśniły przyjętego przez siebie założenia oraz bezwzględnej niemożliwości podjęcia takich czynności oraz bezwzględnej niemożliwości istnienia pozwolenia na budowę przyłączy jako części większej inwestycji;
- w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., oddaleniu skargi, kiedy organy nie przeprowadziły rozprawy administracyjnej, podczas gdy organ powinien zawsze mieć na uwadze słuszny interes strony, kierować się zasadą proporcjonalności oraz szybkości postępowania, zaś rozprawa administracyjna pozwoliłaby właśnie postępowanie przyspieszyć i je uprościć,
a przede wszystkim w możliwie najpełniejszy sposób pozyskać wszelki materiał dowodowy, uzupełnić go o wiedzę i oświadczenia stron oraz wiedzę skąd można takowy materiał pozyskać, uzgodnić zakres ekspertyzy technicznej i odpowiedzialne osoby za jej wykonanie i kwestie związane ze współdziałaniem w tej kwestii, zaś brak wyczerpania przez organy tej możliwości usunięcia wątpliwości leżących zdaniem organów i Sądu u podstaw zasadności nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. wątpliwości, zastosowanie art. 81c ust. 2 u.p.b. wyłącza;
- umotywowaniu oddalenia skargi stwierdzeniem, jakoby wątpliwości mające uzasadniać nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. miały wynikać z rzekomego stwierdzenia w notatce służbowej z [...] stycznia 2018 r. dzielnicowego KPP [...] K. S., iż wszystkie odcinki kanalizacyjne usytuowane na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] [...] mają tę wadę, iż rury, z których się składają nie mają zachowanych odpowiednich spadków, co prowadzi do zalegania nieczystości
w rurach, podczas gdy z notatki tejże wynika wprost, że dotyczy ona jedynie odcinka odprowadzającego ścieki z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] do studzienki i zarazem z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...] do studzienki znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] [...] i to ten odcinek odpowiada za skutki związane z niedrożnością i to ten odcinek jest wykonany nielegalnie i niezgodnie ze sztuką budowlaną;
- w konsekwencji powyższego zarzutu, wyrażonego w poprzednim tirecie, oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji i uznanie za organami, że istnieje niemożność ustalenia żądanych postanowieniem faktów i okoliczności we własnym zakresie przez organ I instancji, podczas gdy Sąd oraz organy akcentują zwłaszcza i powołują się na ocenę we własnym zakresie sprawności technicznej przyłączy dzielnicowego KPP [...], K. S., a więc osobę nieposiadającą wiedzy równej pracownikom organów administracji architektoniczno-budowlanej, którą organy i Sąd akceptują jako możliwą i wiążącą dla oceny zasadności nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b., co logicznie, wnioskując z mniejszego na większe, się wzajemnie wyklucza i przesądza o niemożności w stanie faktycznym sprawy stosowania art. 81c ust. 2 p.b., a co najmniej o nieprawidłowej i niepełnej ocenie materiału sprawy przez organy i Sąd, a przede wszystkim o możliwości ustalenia żądanych postanowieniem faktów i okoliczności we własnym zakresie przez organy;
- oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji i uznaniu, że skarżący mogą być adresatami zaskarżonych postanowień organów z art. 81c ust. 2 p.b. w pełnym zakresie, bez względu na kwestię własności przyłącza kanalizacyjnego, odprowadzającego ścieki z budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...] do studzienki i zarazem
z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...] do studzienki znajdującej się na działce nr-[...] przy ul. [...] [...] oraz kwestię ewentualnej roli skarżących we wzniesieniu tego odcinka, podczas gdy przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował na własny koszt i co za tym idzie adresatem zaskarżonego postanowienia na kanwie niniejszej sprawy może być tylko właściciel tego obiektu budowlanego tj. właściciele nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...], jako że to oni są odbiorcami usług i w sprawie poczyniono ustalenie, że "S. P. podłączył się za opłatą", a skarżący mieli wykonać to przyłącze (ww. odcinek) na rzecz Gminy [...], za zapłatą w formie obniżenia ceny nabycia działki, a więc jako inwestorzy zastępczy, względnie adresatem może być Gmina [...], zważywszy na wybudowanie tego przyłącza na własny koszt i braku wiadomości co do tego, by została jego własność przeniesiona na właścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...];
- oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji i uznaniu, że ma miejsce wzajemne oddziaływanie przyłączy istniejących na działce nr [...] w [...], podczas gdy to jedynie przyłącze kanalizacyjne, odprowadzające ścieki z budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [... ]do studzienki i zarazem z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...] do studzienki znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] [...] oddziałuje negatywnie na resztę posadowionej na działce nr [...] sieci, a odłączenie ww. negatywnie oddziałującego przyłącza nie wpłynie negatywnie na resztę sieci, a poprawi jej przepustowość;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4-7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały w warunkach nieważności, podczas gdy skierowane zostały do skarżących niebędących stronami w sprawie, a przy tym jest niewykonalne oraz na etapie ewentualnej jego realizacji powodowałoby czyny zagrożone karą;
- art. 151 p.p.s.a. w.zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez aprobatę przez Sąd nałożenia na T. i W. G. obowiązku dostarczenia wskazanej ekspertyzy, podczas gdy osoby te nie przyczyniły się do wzniesienia spornych obiektów i odcinków kanalizacyjnych,
a wniosków przeciwnych nie poprzedzono wnikliwymi i jednoznacznymi ustaleniami faktycznymi, co stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez:
- jego błędne zastosowanie i usankcjonowanie nałożenia na wszystkie strony obowiązku dostarczenia jednakowej ekspertyzy, bez wskazania czy strony mają dostarczyć trzy konkurencyjne względem siebie ekspertyzy i bez wskazania jakich odcinków kanalizacji mają dotyczyć rzeczone ekspertyzy, których obowiązek dostarczenia został skierowany do wszystkich stron, jak również bez wskazania czy strony winny dostarczyć ewentualnie jedną ekspertyzę łącznie i współdziałać w jej dostarczeniu, a tym samym poprzez nieprecyzyjne określenie zakresu i adresatów ekspertyzy, podczas gdy organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę
i w jakim zakresie dana strona ma przedłożyć i nie jest zasadne stwierdzenie Sądu jakoby taki sposób realizacji obowiązków z art. 81c ust. 2 p.b. miał w jakikolwiek sposób zaciemnić obraz sprawy i uniemożliwić osiągnięcie celu wyrażonego w tym przepisie;
- aprobatę uczynienia przez organ I instancji adresatem zaskarżonego postanowienia T. i W. G., podczas gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mogli być jako wpisujący się w katalog podmiotów wskazanych w art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 17 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Gmina [...], bądź właściciele przyłącza kanalizacyjnego, położonego na działce o nr ewid. [...], odprowadzającego ścieki
z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...], z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...];
- jego błędną wykładnię i utożsamienie za organem uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w ww. przepisie z ewentualnym wzniesieniem obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, czy też bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy sama ewentualna okoliczność wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej
i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- automatyczne zrównanie za organami obu instancji, które nie przeprowadziły w tym względzie należycie postępowania dowodowego, braku pozwolenia na budowę przyłączy z faktem wykonania ich w ramach samowoli budowlanej, podczas kwestia ta nie może być w taki automatyczny sposób postrzegana, lecz może być
i powinna być dowodzona różnymi środkami;
- art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie T. i W. G. za uczestników procesu budowlanego z wzniesieniem przyłącza kanalizacyjnego, położonego na działce o nr ewid. [...], odprowadzającego ścieki z budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...], z budynku mieszkalnego  położonego na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...], podczas gdy ani wykonawca prac budowlanych, ani inwestor zastępczy nie są uczestnikami procesu budowlanego w myśl art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a wyłącznie taki ewentualny status można by przypisać T. i W. G., o ile kierować się nieuprawnionymi domniemaniami faktycznymi organu w tym względzie, zaś uczestnikami procesu budowlanego w ww. zakresie była Gmina [...] jako inwestor oraz S. P. i jego następcy prawni jako właściciele tego przyłącza;
- art. 29 p.b. w zw. z art. 30 p.b. i art. 33 p.b. poprzez ich niezastosowanie
i brak uwzględnienia, iż pozwolenie na budowę przyłączy może stanowić element większego zamierzenia i inwestycji budowlanych oraz przyjęcie za organem, że budowa przyłączy winna zostać objęta autonomiczną decyzją w przedmiocie pozwolenia ich budowy, podczas gdy możliwa jest również sytuacja, kiedy pozwolenie na realizację większej inwestycji budowlanej obejmuje także przyłącza;
- art. 15 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie w związku z tym, kto jest właścicielem konkretnych przyłączy, a tym samym kto powinien być adresatem zaskarżonych postanowień, podczas gdy na kanwie ww. przepisu w zw.
z art. 5 ust. 2 u.z.z.w. w doktrynie i judykaturze przyjmowany jest jednolity pogląd, wywodzony, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował na własny koszt.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości nakazujących skarżącym przedłożenie ekspertyzy technicznej postanowień Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Zmierzają one do zakwestionowania nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na skarżących kasacyjnie, którzy chcieliby aby obowiązek ten był nałożony na inne podmioty.
Stanowiący podstawę materialnoprawną poddanego kontroli Sądu I instancji postanowienia art. 81c ust. 2 p.b. przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć,
w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Sąd I instancji rzeczowo wyjaśnił, że całość przewodów kanalizacyjnych, obsługujących w istocie trzy budynki, w tym budynek posadowiony na działce nr [...], nasuwa wątpliwości co do spełniania wymaganych przepisami warunków technicznych, co najmniej w zakresie przepustowości. Prawidłowo wskazał, że zasadnie organy uznały objęcie żądaną ekspertyzą nie tylko przewodów kanalizacyjnych z budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...] do pierwszych studzienek rewizyjnych, lecz całość kanalizacji znajdującej się na działce nr [...]. Istotne znaczenia ma okoliczność, że kanalizacja znajduje się pod ziemią
i nie ma do niej w przeważającej mierze bezpośredniego dostępu poza studzienkami rewizyjnymi. Stąd jej oględziny są niewystarczające do stanowczego stwierdzenia, że została ona wykonana poprawnie w zakresie jej szczelności, przepustowości oraz niezbędnych spadków. Przypomnieć też należy, że to sam skarżący w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. inicjującym postępowanie wskazał na konieczność przeprowadzenia kontroli, poddając w wątpliwość legalność wybudowanych urządzeń i ich stan techniczny. Organy podkreślały – co ma istotne znaczenie
z punktu widzenia zasadności nałożenia wskazanego w postanowieniu obowiązku – że nie jest znany dokładny przebieg części przewodów kanalizacyjnych, gdyż ich przebieg nie został uwidoczniony na mapach znajdujących się w aktach. Ustalenia oparte na wizualnych oględzinach nie pozwalały na kompleksową ocenę spornych kwestii. Całokształt powyższych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości pozwala stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania przedłożenia żądanej przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. w kształcie zaakceptowanym przez organ odwoławczy.
Wobec poczynionych uwag, nie sposób podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skoro bowiem zachodziły w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a zgromadzona dokumentacja oraz wiedza wyspecjalizowanego organu, nie okazały się wystarczające do ich rozwiania, organy uprawnione były skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 p.b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo adresatami postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy uczyniono
w kontrolowanej sprawie wszystkich właścicieli nieruchomości, z których odprowadzane są ścieki spornymi urządzeniami kanalizacyjnymi obejmującej całość powyższej inwestycji. Słusznie akcentował powyższe Sąd I instancji wskazując, że fragmentaryzacja ekspertyzy przez uczynienie jej przedmiotem wyodrębnionych odcinków kanalizacji, służących tylko odprowadzeniu ścieków z poszczególnych budynków nie wyjaśniłaby istniejących wątpliwości. Sporządzenie tylko kompleksowej ekspertyzy technicznej, obejmującej całość wybudowanych przewodów kanalizacyjnych wraz ze studzienkami kanalizacyjnymi, do czego
w istocie sprowadza się nałożony obowiązek, pozwoli ocenić ich legalność, tj. zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi, w szczególności czy mają one wystarczającą przepustowość i odpowiednie spadki uwzględniające ilość podłączonych budynków i ich przeznaczenie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.