II OSK 1178/22

II OSK 1178/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1092/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-04
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 55 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/21 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę nr XLVII/454/18 Rady Gminy Zabierzów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128 K w kierunku północnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. W. na rzecz Gminy Zabierzów kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1092/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z 13 lipca 2018 r. nr XLVII/454/18 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność § 22 pkt 3 w zakresie słów: "a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu GZWP 326" oraz § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały (pkt I.) oraz orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Zabierzów (dalej: Rada) podjęła 13 lipca 2018 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów – w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128 K w kierunku północnym.
W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.; dalej: u.u.c.) poprzez wprowadzenie zakazu wyposażania nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, a także lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy brak jest technicznych warunków do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej dla objętych planem nieruchomości przeznaczonych w planie na cele zabudowy, a więc wprowadzenie zakazu w przypadku, gdy akt wyższej rangi - ustawa wprost dopuszcza korzystanie z takich sposobów zagospodarowania ścieków w sytuacji braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej;
2) § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.; dalej: rozporządzenie WT) poprzez brak możliwości zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, w razie braku warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a więc w przypadku, gdy rozporządzenie wprost dopuszcza korzystanie z takich sposobów zagospodarowania ścieków, w sytuacji braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej;
3) art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości postrzeganym w sposób stanowiący istotne naruszenie zasad sporządzania planu;
4) art. 135 ust. 1, art. 140 oraz art. 141 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.; dalej: p.w.) poprzez wkroczenie przez Radę w kompetencje innych organów, tj. właściwych organów Wód Polskich lub wojewody w zakresie ustanawiania nakazów i zakazów związanych z ochroną Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 326 (dalej: GZWP 326), ustanawiania nakazów i zakazów w tym zakresie pomimo braku spełnienia warunków wynikających z tych przepisów, w szczególności w zakresie oceny ryzyka, czy też dokumentacji hydrologicznej i wyników badań uzasadniających dane, konkretne nakazy i zakazy, oraz poprzez wprowadzanie nakazów i zakazów nieadekwatnych do wymogów wynikających z ww. przepisów, jak też wprowadzanie takich ograniczeń podczas, gdy właściwe organy nie ustanowiły obszaru ochrony dotyczącego GZWP 326.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności § 22 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części zakazującej wyposażania nieruchomości w szczelny zbiornik do gromadzenia ścieków na obszarach położonych w zasięgu GZWP 326 w sytuacji braku warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej tj. w zakresie części tego postanowienia o treści: "a także z wyłączeniem obszarów położonych w zasięgu GZWP 326", a także stwierdzenie nieważności § 22 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się na obszarze, w stosunku do którego obowiązują postanowienia planu. Przedmiotowa działka położona jest w zasięgu GZWP 326. Nieruchomość została przeznaczona w miejscowym planie częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN3), a częściowo na cele rolnicze z możliwością zabudowy zagrodowej w postaci wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, zlokalizowanych w jednym kompleksie (42R). Skarżąca zaznaczyła, że w § 22 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały zawarto zakaz budowy zbiorników na ścieki ze względu na położenie przedmiotowej działki w zasięgu GZWP 326 oraz zakaz budowy indywidualnych oczyszczalni ścieków (na całym obszarze objętym zaskarżonym planem) - jednocześnie nakazano, by odprowadzanie ścieków komunalnych odbywało się tylko i wyłącznie do sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie skarżącej na wskazanym obszarze obecnie nie ma możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej; nie jest planowana jej budowa; nieruchomość skarżącej nie jest objęta planami inwestycyjnymi w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki budowlanej, podlegającej restrykcjom określonym w przepisach prawa miejscowego, które w istotny sposób ingerują w jej prawo własności, w istocie uniemożliwiając jej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i w praktyce - w sytuacji zaniechań po stronie gminy w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej - wprowadzając zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej budynkiem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 4 stycznia 2022 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazano, że ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Wskazano, że § 22 pkt 3 in principio uchwały należy odczytać jako normę nakładającą obowiązek zapewnienia przez Gminę Zabierzów (dalej: Gmina) zbiorczej kanalizacji sanitarnej z uwzględnieniem wymogów obowiązujących w strefie ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] w zakresie terenu ochrony pośredniej. Zdaniem sądu wojewódzkiego, z normy tej nie wynika obowiązek właścicieli nieruchomości objętych planem budowy/rozbudowy zbiorczej kanalizacji sanitarnej w gminie. Następnie podniesiono, że z drugiej części § 22 pkt 3 planu wynika norma dopuszczająca wyposażenie terenów przeznaczonych pod zabudowę w szczelne zbiorniki do gromadzenia odpadów. Zaznaczono, że adresatem tej normy są przede wszystkim właściciele nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę. Wyjaśniono, że zbiorniki tego rodzaju stanowią indywidualne rozwiązania służące odprowadzaniu ścieków najczęściej z domowych instalacji/urządzeń kanalizacyjnych. Wskazano, że dopuszczenie to dotyczy dwóch przypadków: pierwszego – nieruchomości, w stosunku do których występuje brak technicznych warunków przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i jednocześnie zlokalizowanych poza wyznaczonym obszarem aglomeracji Kraków, drugiego – nieruchomości położonych poza zasięgiem GZWP 326. Następnie podniesiono, że § 22 pkt 4 miejscowego planu określa zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków z odprowadzaniem ścieków do gruntu lub wód powierzchniowych na całym obszarze miejscowego planu. Podkreślono, że nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie położonym w zasięgu GZWP 326, co skutkowało ograniczeniem rozważań do kwestii ewentualnej dopuszczalności szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków w zasięgu GZWP.
Następnie wskazano, że w ramach współdziałania w formie uzgodnienia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ) nie sformułował warunku dotyczącego ewentualnych ograniczeń w zakresie odprowadzania ścieków na obszarze GZWP 326, a odniesienia do tej kwestii zostały podniesione w trybie opiniowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że opiniowanie, choć obligatoryjne, jest słabszą formą współdziałania organów administracji. Stanowisko w takiej formie, jeśli nic innego nie wynika z przepisów prawa, nie jest wiążące dla organu właściwego do podjęcia uchwały, ale podlega jego ocenie. W ocenie sądu wojewódzkiego organ planistyczny nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej wprowadzenie, na podstawie opinii RDOŚ ograniczenia dla obszaru pozostającego w zasięgu GZWP, ani też zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na całym obszarze miejscowego planu. Dalej, wskazano, że organy nie uwzględniły, że sposoby ochrony wód podziemnych określają przepisy ustawy p.w., stanowiąc w szczególności podstawę do ustanowienia stref ochronnych, w drodze aktu prawa miejscowego (art. 120 i nast.). Podkreślono, że w stosunku do przedmiotowego zbiornika obszar taki nie został ustanowiony na dzień uchwalenia miejscowego planu.
Zdaniem sądu wojewódzkiego Rada naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, określając w § 22 pkt 3 i 4 miejscowego planu w stosunku do nieruchomości skarżącej zakaz stosowania zbiorników bezodpływowych na ścieki oraz zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Wskazano, że wprowadzenie powyższych zakazów doprowadziło do przerzucenia na skarżącą zadań gminy w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Zabierzów, zaskarżając go w całości, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono kolejno:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a przez to dokonanie kontrfaktycznych ustaleń, jakie wynikają z analizy szeregu pism kierowanych przez RDOŚ w Krakowie do organu planistycznego i w konsekwencji poprzestaniu na stwierdzeniu jakoby opinia była słabszą formą związania organów aniżeli uzgodnienie (z czym od strony doktrynalnej należałoby się zgodzić), co nie zmienia jednak faktu, że w procedurze podejmowania tego rodzaju aktów prawa miejscowego wszelkie założenia organów ochrony przyrody z punktu widzenia determinantów procesu planistycznego stanowią swoisty obowiązek prawny jego realizacji, zwłaszcza, że zarówno wójt gminy, jak i rada gminy również zaliczane są do organów ochrony przyrody, zaś ograniczenia wprowadzone na zbiorniku wód podziemnych wiążą się z perspektywami ochrony wód w kontekście suszy hydrologicznej w Polsce, co z kolei stanowi fakt notoryjny;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji zbiorników bezodpływowych, tudzież przydomowych oczyszczalni na obszarze zbiornika wód podziemnych stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, mimo że sąd meriti nie tylko nie dokonał testu proporcjonalności sensu stricte tego ograniczenia weryfikując podstawy tego działania, na co zwrócił uwagę organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, ale przede wszystkim pominął w ogóle fakt, iż kwestionowany plan stanowiąc wyraz wyważenia determinantów procesu planistycznego, a to ochrony wód gruntowych oraz interesu właściciela do skorzystania przezeń z prawa zabudowy, gdzie dwa współdziałające organy przyrody wyciągnęły w tym względzie analogiczne konkluzje nie pozbawia w istocie prawa do zabudowy nieruchomości, a jedynie wprowadza stosowne ograniczenia;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to wskutek przyjęcia wykładni przepisów skarżonego planu miejscowego przez pryzmat obowiązku prawnego, jaki ustawodawca nakłada na właściciela nieruchomości w kontekście późniejszego jego egzekwowania w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia na gruncie cytowanego na wstępie aktu prawnego, co z perspektywy tych dwóch aktów prawnych można przyporządkować do sytuacji, w jakiej prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy próbuje się zastosować w procesie planistycznym - z czym nie sposób zgodzić się w całej rozciągłości;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, wskutek czego sąd I instancji błędnie przyjął, jakoby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, mimo że nie został przedstawiony żaden dokument, z którego wynikałaby ostateczna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, a na dodatek sąd meriti błędnie przyjął, że kwestia wybudowania przez skarżącą przyłącza do sieci stanowić będzie przerzucenie na nią zadań własnych gminy, mimo że zapewnienie wody i kanalizacji jest zadaniem własnym gminy, ale nie obowiązkowym zadaniem własnym.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Pismem z 20 kwietnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyznanie przez sąd wojewódzki naruszenia interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie skargi mimo, że nie została wydana w ostateczna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę na spornej działce ze względu na regulacje przedmiotowego planu. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd natomiast odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Kluczowy jest w kontekście tego zarzutu mechanizm naruszenia interesu prawnego skarżącej, który otwiera zbadanie legalności planu, nie zaś odrzucenie skargi na plan. Treść tego przepisu określa przesłankę naruszenia interesu prawnego warunkującą uruchomienie kontroli legalności planu miejscowego. Nie ma wątpliwości, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może polegać nie tylko na pozbawieniu prawa własności bądź poszczególnych uprawnień składających się na to prawo, ale również na określonym ukształtowaniu sposobu jego wykonywania, który może spowodować, że w przyszłości określone uprawnienie (możliwość prawna) nie będzie mogło być realizowane (vide wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 848/22, z 26 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1655/22).
Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09).
Zdaniem NSA aby uznać, że interes prawny został naruszony uchwałą jednostki samorządu terytorialnego nie jest wymagane potwierdzenie tego faktu jakimkolwiek aktem administracyjnym, a w tym wypadku decyzją administracyjną o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wystraczające jest wykazanie, że uchwała taka ogranicza realizację uprawnień, tutaj - ograniczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w jednostce planistycznej dopuszczającej taką zabudowę poprzez wykluczenie odprowadzania ścieków do szamba, czy przydomowej oczyszczalni ścieków.
Jako natomiast przedwczesny – w kontekście zarzutu opisanego w pkt 2. skargi kasacyjnej - należy ocenić zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c. Zgodnie z treścią tego przepisu – w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez radę miejską – właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zasada), a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków (wyjątek). Tymczasem zakwestionowany przepis planu przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacyjnej, zakazuje natomiast budowy szamb oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. Ogranicza zatem bezspornie uprawnienia właścicieli nieruchomości (w tym skarżącej), znajdujących się w jednostce planistycznej przewidzianej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy dany teren nie ma możliwości podłączenia się do takiej kanalizacji. Jednakże art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.o. nakłada jedynie obowiązek zapewnienia czystości i porządku, nie przesądzając w jaki konkretnie sposób ma to się odbywać, dając jednak priorytet sieci kanalizacyjnej. Kluczowe jest zatem, czy "przymuszenie" właściciela do przyłączenia do takiej sieci (w sytuacji, gdy to jest utrudnione technicznie oraz ekonomicznie) poprzez regulacje planu miejscowego, może być uzasadnione w konkretnych okolicznościach ze względu na ważny interes publiczny (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). To zaś wymaga omówienia zarzutów sformułowanych w pkt 2. skargi kasacyjnej.
Spór jurydyczny w świetle tych zarzutów sprowadza się do kwestii, czy wprowadzone ograniczenia w realizowaniu przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej nie stanowią przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP). Sąd wojewódzki bowiem przyjął, że skoro zakaz szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków wynikał jedynie z trybu opiniowania przez RDOŚ, nie zaś uzgodnienia przez ten organ (opinie nie są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie planistyczne), to w konsekwencji nie było obowiązku wprowadzenia do planu przedmiotowego zakazu. Dalej sąd wojewódzki skoncentrował się na ochronie prawa własności (jak stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności) i skonfrontował obowiązki gminy w zakresie zapewnienia infrastruktury z prawem właściciela do realizacji zabudowy w jednostce planistycznej przewidzianej pod taki cel. Uznał, że skoro działka skarżącej została przeznaczona z jednej strony pod zabudowę jednorodzinną, a z drugiej strony nakazano, aby odprowadzanie ścieków odbywało się wyłącznie do sieci kanalizacyjnej – doprowadziło to do przerzucenia obowiązku gminy na skarżącą.
Tymczasem rację ma skarżący kasacyjnie, że sąd wojewódzki nie przeprowadził prawidłowo testu proporcjonalności, ważąc jedynie prawa właściciela wynikające z przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania działki zgodnie z tym przeznaczeniem oraz uprawnienia i obowiązki gminy w zakresie realizacji sieci infrastruktury technicznej. Tymczasem dla testu proporcjonalności kluczowa była odpowiedź, jaki był cel wprowadzenia w planie tego rodzaju ograniczenia. Celem zaś tym była ochrona zbiornika wody podziemnej przed ewentualnymi zanieczyszczeniami, których źródłem mogą być wadliwie wykonane lub eksploatowane zbiorniki na nieczystości ciekłe przez które rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.).
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Celem wprowadzenia omawianych zakazów była ochrona zbiornika wody podziemnej GZWP 326. O tyle sytuacja jest trudna, że nie ustanowiono dla tego zbiornika strefy ochronnej, a prace w tym przedmiocie były dopiero w toku. Jak stanowi art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego i na tym obszarze może wskazać odpowiednie zakazy, nakazy i ograniczenia (art. 137 ust. 1 pkt 2 p.w.). Skoro strefa ochronna nie została przez wojewodę ustanowiona, kwestia wprowadzania ewentualnych ścieków do ziemi nie została uregulowana poprzez bezwzględnie obowiązujący przepis aktu miejscowego. Tym samym konieczna była ocena zakresu ochrony tego zbiornika w toku oceny oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowana i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony środowiska , w tym gospodarowania wodami. Z przepisami tym skorelowane są normy zawarte w ustawie z 3 października 2008 r. o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: o.o.ś.). Mianowicie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m.in. plany zagospodarowania przestrzennego (art. 46 pkt 1 o.o.ś). Organ opracowujący projekt planu sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Dokument taki został sporządzony i wraz z projektem planu poddany opiniowaniu przez właściwe organy, w tym przez rzeczony RDOŚ (art. 54 ust. 1 o.o.ś.). Zwrócił na to uwagę WSA w Krakowie, słusznie przy tym twierdząc, że opinia nie ma charakteru wiążącego. Jednakże w różnych wersjach prognozy (zarówno do wyłożeń, jak i uzgodnień projektu planu) wyraźnie stwierdzono, że z uwagi na położenie obszaru objętego planem w zasięgu GZWP nr 326 obowiązuje zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, jak również nie dopuszcza się stosowania indywidualnych bezodpływowych zbiorników na ścieki. Z prognozy wynika także, że przedmiotowy zbiornik jest zbiornikiem szczelinowo - krasowym wytworzonym w skałach węglanowych. Jest to zbiornik otwarty, a brak utworów izolujących od powierzchni terenu sprzyja zasilaniu z infiltracji opadów atmosferycznych, a jednocześnie jest przyczyną zwiększonej podatności na przenikanie zanieczyszczeń. Obszary bardzo silnego zagrożenia wód podziemnych skutkiem pionowego przesiąkania zanieczyszczonych wód infiltrujących z powierzchni terenu, stanowią około 50% powierzchni zbiornika. Przy niewielkich punktowych ogniskach zakażeń, najmniejsze zanieczyszczenie może być przyczyną długotrwałej degradacji wód podziemnych.
Charakter tego zbiornika i uwarunkowania geologiczne determinowały stanowisko organu opiniującego projekt planu. Jak stanowi art. 55 ust. 1 o.o.ś. organ opracowujący projekt planu bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie odziaływania na środowisko, a także opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58 tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz organów inspekcji sanitarnej. Ocena oddziaływania na środowisko stanowi istotny element procedury planistycznej, a wzięcie pod uwagę (co nie jest jednoznaczne z zaakceptowaniem) ustaleń wynikających z prognozy jest obowiązkiem organów planistycznych. Konkluzje prognozy są natomiast jednoznaczne – zakaz szamb oraz oczyszczalni ścieków ze względu na uwarunkowania GZWP 326.
Ze względu na powyższe obowiązkiem WSA w Krakowie było przeprowadzenie testu proporcjonalności także w aspekcie powyższych kwestii. Tymczasem sąd wojewódzki zaniechał omówienia celu wprowadzenia omawianych zakazów i nie przeprowadził kontroli zaskarżonego planu w tym aspekcie, tj. czy wprowadzone zakazy były konieczne ze względu na ochronę środowiska. Czy owe zakazy pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których zostały ustanowione. Zaniechano także sprawdzenia zasady wynikającej z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. tj. ważenia interesu prywatnego i interesu publicznego, jakim jest ochrona wód podziemnych.
Mając powyższe na względzie NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.