II OSK 1177/13

II OSK 1177/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2043/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/12 w sprawie ze skargi "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2043/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i z wjazdami na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy ul. P. w W. na dz. nr ew. [...] oraz [...], [...] obręb [...].
Od powyższej decyzji odwołały się: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Z., Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A. i Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A. W odwołaniach podniesiono, że przeprowadzona w sprawie analiza powinna kierować się wskazaniami zawartymi w Studium Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Ponadto wskazano, że realizacja inwestycji może grozić budynkom znajdującym się na działkach sąsiednich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do warunku tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej - rozporządzeniem). Dalej SKO przytoczyło treść § 2 pkt 2 i 3, § 3 rozporządzenia.
Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Ustawa wprawdzie nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, jednak w orzecznictwie i doktrynie szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia.
Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak przeprowadzona analiza nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu. Organ I instancji, wbrew dominującej linii orzeczniczej, za działki sąsiednie uznał tylko część dziatek znajdujących się w obszarze analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. A., Z., D. i K. Następnie przeprowadził na nich analizę i na jej podstawie ustalił parametry inwestycji.
Zdaniem Kolegium, takie przeprowadzenie analizy - tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym - jest nieuzasadnione. Treść przepisów a także dominująca linia orzecznicza jednoznacznie wskazuje, iż organ obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego fragmentu. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego. Wprawdzie dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotne jest zdaniem Kolegium to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawie, że organ w warunkach zabudowy ustalił parametry inwestycji po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym.
Kolegium podkreśliło, iż przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi inwestora M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz naruszenie § 4 ust. 4, § 5 ust, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego jak też procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w powyższym przepisie. Decyzja organu I instancji wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd podzielił pogląd Kolegium, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
WSA ustalił, że organ I instancji, wbrew dominującej linii orzeczniczej, za działki sąsiednie uznał tylko część działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. A., Z., D. i K. Następnie przeprowadził na nich analizę i na jej podstawie ustalił parametry inwestycji. W ocenie Sądu, przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione i nie prowadzi do wyjaśnienia całokształtu sprawy. Organ ustalający warunki zabudowy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego fragmentu. Takie działanie ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego - zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych. Pełna analiza wyznaczonego obszaru umożliwia skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd podkreślił, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w postępowaniu przed organem I instancji, parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego.
W tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji za słuszne uznał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., uchylenie decyzji organu I instancji i wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podsumując stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i z tego względu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.
Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię:
1. zasad wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
3. § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
4. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że o ile tylko spełnione zostaną przesłanki wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczenie określonego obszaru analizowanego leży w gestii dysponującego znaczną swobodą uznania organu administracji, który powinien w sposób indywidualny traktować poszczególne przypadki ustalania warunków zabudowy i który może różnicować zakres pojęcia "obszaru analizowanego", w zależności od konkretnego przypadku. Pełnomocnik podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ przyznał, iż "w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja Zarządu Dzielnicy [...] o uznaniu za obszar analizowany działek znajdujących się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. A., Z., D. i K. spełnia warunek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia jest zarazem jedynym przepisem mającym w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego charakter bezwzględnie obowiązujący. Pozostałe przepisy dotyczące tej materii mają charakter dyspozytywny, a organ powinien stosować je, uwzględniając każdorazowo specyfikę konkretnego przypadku. Jedynym wymogiem mającym charakter bezwzględny, który musi być spełniony przy wyznaczaniu obszaru analizowanego jest prawidłowe określenie jego minimalnych granic, ustalonych w odpowiedniej odległości od działki budowlanej, tj. w odległości stanowiącej co najmniej trzykrotną długość frontu działki. Ustawodawca nie formułuje obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Tego rodzaju wymóg, niepozostawiający swobody uznania administracyjnego, prowadziłby niejednokrotnie do obowiązku wydania decyzji, która z racji dużego zróżnicowania architektonicznego analizowanego obszaru naruszałaby ład przestrzenny i stałaby w sprzeczności z zasadami dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem strony, z treści przepisów ustawy i rozporządzenia oraz powołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądów administracyjnych wynika wniosek, że prawidłowa, funkcjonalna wykładnia przepisów pozwala, pod warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, ograniczyć obszar szczegółowej analizy, stanowiącej podstawę wyliczenia wskaźników, do otoczenia urbanistycznego charakteryzującego się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ pierwszej instancji dokonał analizy całego prawidłowo wyznaczonego obszaru i dopiero ta analiza wskazała na konieczność przyjęcia za podstawę obliczeń kwartału ulic stanowiących jednolite otoczenie urbanistyczne. Wobec znacznego zróżnicowania tego obszaru pod względem architektonicznym, organ – kierując się wolą zapewnienia ładu przestrzennego oraz zasadą dobrego sąsiedztwa – zadecydował o przyznaniu "pierwszeństwa w procesie analitycznym" najbliższym działkom. Przyczyny tej decyzji zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w analizie warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, gdzie podkreślono, że zabudowę w obrębie analizowanego kwartału stanowią w większości budynki realizowane w tym samym okresie, o podobnych gabarytach i charakterystyce architektonicznej. Do wyodrębnienia przedmiotowego kwartału doszło w następstwie wnikliwej analizy całego obszaru analizowanego, skutkiem której w obrębie zróżnicowanego pod względem zabudowy terenu zdołano wyznaczyć obszar odpowiadający kryteriom "sąsiedztwa urbanistycznego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekająca o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i z wjazdami na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy ul. P. w W. na dz. nr ew. [...] oraz [...], [...] obręb [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W skardze kasacyjnej sformułowano w odniesieniu do wyroku oddalającego skargę zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, bowiem wymieniono naruszone przepisy prawa materialnego bez połączenia ich z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznania wskazanego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu wyjaśniła bowiem na czym – jej zdaniem – błędy wykładni przeprowadzonej przez Sąd polegają, koncentrując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że obszar analizowany obejmuje wszystkie działki występujące na tym terenie. Zdaniem skarżącej, przepisy rozporządzenia interpretowanego w związku funkcjonalnym z przepisami ustawy (zwłaszcza art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p) pozwalają organowi na "różnicowanie zakresu pojęcia "obszaru analizowanego" w zależności od konkretnego przypadku." Do tego stwierdzenia sprowadza się istota sporu prawnego w niniejszej sprawie.
Punktem wyjścia dla wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów stały się rozważania dotyczące prawnego ujęcia działki sąsiedniej i zasady dobrego sąsiedztwa oraz pojęcia "obszaru analizowanego." O ile jednak można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie w zakresie poszczególnych poglądów prawnych, zwłaszcza przyjmujących szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" (obejmujące nie tylko działkę bezpośrednio sąsiadującą), to nie można zaakceptować wyprowadzonych wniosków, zwłaszcza dotyczących interpretacji przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Chodzi zwłaszcza o interpretację przepisów rozporządzenia dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego i zasad ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z pojmowaniem działki sąsiedniej jako działki "z bliskiego sąsiedztwa" charakteryzującego się podobną zabudową i podobnym sposobem zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że orzecznictwo sądów administracyjnych, tak jak i doktryna (m.in. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011) nie formułuje obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie sposób jednak zgodzić się z tymi wywodami skarżącej kasacyjnie, w których interpretuje ona pojęcie "obszaru analizowanego" korzystając z pojęcia "działki sąsiedniej", także w znaczeniu potocznym, akcentującym "bliskość". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie ustawy określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Pojęcie "obszaru analizowanego" występuje tylko w rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". Nie sposób zatem uznać, by rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" mogło wpływać na sposób rozumienia pojęcia "obszar analizowany." Zwłaszcza, że jak pisze sama skarżąca kasacyjnie, przepis § 3 ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Przede wszystkim zaś, określa sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, bez odwołania się do kategorii działki sąsiedniej. Zdaniem orzekającego NSA, powyższe potwierdza, że "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" to różne kategorie prawne, które pełnią różne funkcje w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zatem prowadzenie interpretacji przepisów rozporządzenia dotyczących obszaru analizowanego z odniesieniem do ustaleń dotyczących rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki w najbliższym otoczeniu planowanej zabudowy, tworzącym urbanistyczna całość, nie jest uprawnione.
Uprzedzając kolejne wypowiedzi odnoszące się do zarzutów skargi kasacyjnej dodać należy, że powyższe stwierdzenia nie oznaczają, iż kategoria działki sąsiedniej nie ma żadnego wpływu na sposób interpretacji i stosowania przepisów rozporządzenia. Zdaniem NSA, wpływ taki uwidacznia się w konstrukcji przepisów rozporządzenia, przewidujących możliwości odstępstw od wyznaczenia wskaźników zabudowy według zasad unormowanych w § 5 pkt. 1, § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia. Przepisy określające zastosowanie wyjątków od w/w reguł na zasadzie uznania administracyjnego pozwalają organom wyznaczyć inny wskaźnik zabudowy, jeżeli będzie to wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w pkt. 1, odwołującym się do zasady sąsiedztwa, z uwzględnieniem zasad unormowanych w art. 1, zwłaszcza dotyczących ładu przestrzennego. Innymi słowy, to nie obszar analizowany, a właściwie § 3 ust. 2 rozporządzenia, należy interpretować "w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy", jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, ale przepisy rozporządzenia przewidujące odstępstwa od reguł dotyczących wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy. To na tym etapie należy uwzględniać otoczenie sąsiadujące z działką objętą wnioskiem, charakteryzujące się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który nie zaakceptował takiej interpretacji przepisów rozporządzenia, zaprezentowanej przez organy, która pozwala, pod warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, ograniczyć obszar szczegółowej analizy, stanowiącej podstawę wyliczenia wskaźników, do otoczenia urbanistycznego charakteryzującego się podobnymi atrybutami, z których można wyprowadzić cechy podobieństwa funkcji; w niniejszej sprawie: do kwartału ulic D., Z., D. i K. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a nie na jego fragmencie. Powyższe potwierdzają też przepisy określające zasady wyznaczania średnich wskaźników poszczególnych parametrów nowej zabudowy, wyraźnie wskazując na średni wskaźnik "dla obszaru analizowanego" (tak w: § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 ustawy). Innymi słowy, "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy." (tak w wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13 niepubl., por. też wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09.oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak możliwości legalnego prowadzenia analizy na ograniczonym według uznania organu obszarze nie oznacza, że organ – w sytuacji zróżnicowanej charakterystyki zabudowy oraz jej funkcji na bardzo dużym obszarze analizowanym (jak w niniejszej sprawie) nie może przyznać – jak to pisze skarżący kasacyjnie - "pierwszeństwa w procesie analitycznym" najbliższym działkom. Jak już wskazywano, taką możliwość dają przepisy rozporządzenia określające wyjątki od zasad wyznaczania wskaźników nowej zabudowy: § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 ustawy. Nie zwalnia to jednak organów od przeprowadzenia analizy na całym obszarze analizowanym, z wyznaczeniem średnich wskaźników dla nowej zabudowy dotyczących: wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wykazano, powyższe wcale nie musi prowadzić do "automatycznego i bezrefleksyjnego zastosowania" do nowej zabudowy średnich wskaźników dla całego obszaru analizowanego.
Z opisanych wyżej względów, nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, przez błędną ich wykładnię. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, orzeczenie dostępne w CBOSA), co miało miejsce w kontrolowanym wyroku.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.