II OSK 1176/22

II OSK 1176/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1600/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-01-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 17, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. i B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1600/21 w sprawie ze skargi M. H. i B. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 31 maja 2021 r. nr XXXIV/271/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1600/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę M. H. i B. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 31 maja 2021 r. Nr XXXIV/271/2021, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Pilzno w rejonie ul. Węgierskiej, Kościuszki i Ofiar Katynia, dalej także: "uchwała", "Plan".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
- naruszenie prawa materialnego:
1. art. 17 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i brak przyjęcia przez Sąd, że Organ nie dokonał odpowiedniego ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w szczególności w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości tj. poprzez brak indywidualnego poinformowania właścicieli nieruchomości objętych planem, co mając na uwadze objęcie planem tylko pięciu nieruchomości prywatnych, było możliwe i nie spowodowałoby nadmiernego obciążenia organu, a co skutkowało brakiem działania organu z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, niepoinformowanie Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, co mogło mieć wpływ na ustalenie ich praw związanych z własnością nieruchomości objętej zaskarżoną uchwalą i niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu;
2. art. 17 pkt 9 w zw. z art 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Organ nie zawiadamiając indywidualnie właścicieli nieruchomości umożliwił dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, podczas gdy z uwagi na brak właściwego zawiadomienia stron w sposób zwyczajowo przyjęty w rzeczywistości nie zorganizował co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;
3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że plan miejscowy, jest zgodny ze Studium, podczas gdy analiza całego Studium w powiązaniu z faktami podniesionym w skardze prowadzi do wniosku, że plan jest sprzeczny ze Studium, gdyż przewiduje na działkach stanowiących własność Skarżących budowę parkingu, podczas gdy Studium przewiduje, że działki skarżących zostały objęte przeznaczaniem zabudowy potencjalnej, co powinno prowadzić do jednoznacznej oceny przez Sąd, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium;
4. art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu
przestrzennym, w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania poprzez:
- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, ale w celu wstrzymania planowanej przez Skarżących budowy;
- naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia (prócz rzekomej zgodności planu miejscowego ze Studium), że działki Skarżących mają być przeznaczone na cele parkingowe:
5. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i brak uznania przez Sąd, że poprzez przeznaczenie działek Skarżących na teren parkingu, oznaczony na rysunku planu symbolem KP1 z podstawowym przeznaczeniem pod publiczny plac parkingowy w sytuacji, gdy brak było podstaw, aby przedmiotowe działki pozbawić prawa zabudowy, narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego i ogranicza prawa własności Skarżącym;
- naruszenie przepisów postępowania:
6. art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały z uwagi, że Skarżący wykazali, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które skutkowały nieważnością uchwały;
7 art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do takiego rozstrzygnięcia;
Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,
względnie o
2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed dalszymi uwagami zasadne jest wskazanie, że podstawę prawną zaskarżonego Planu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w trakcie procedury planistycznej.
Nie są skuteczne zarzuty kasacji dotyczące trybu uchwalenia zaskarżonego Planu.
Ocena ta odnosi się do zarzutu sformułowanego w podstawie kasacyjnej określonej jako naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i brak przyjęcia przez Sąd, że organ nie dokonał odpowiedniego ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu i o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. poprzez brak indywidualnego poinformowania właścicieli nieruchomości objętych Planem.
W procedurze uchwalania planu miejscowego mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb uchwalenia unormowany został co do zasady w przepisach art. 17-20 u.p.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem uzgodnień o których mowa w art. 24 u.p.z.p., nie mają w procedurze planistycznej zastosowania.
Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, na organie nie spoczywał obowiązek imiennego zawiadomienia osób mających interes prawny w kwestionowaniu planu miejscowego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu i o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu. Obowiązku tego nie przewidują powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 17 pkt 1 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2584/19).
Trybu uchwalenia Planu dotyczy także zarzut sformułowany jako materialny, oznaczony w kasacji jako zarzut nr 2, tj. naruszenie art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie powiadamiając indywidualnie właścicieli nieruchomości umożliwił dyskusje publiczną nad przyjętymi w Planie rozwiązaniami.
Jak wynika z akt planistycznych, Burmistrz Pilzna ogłosił w prasie miejscowej a także obwieszczeniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu. Zawiadomił, że dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie odbędzie się w dniu 10 maja 2021 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w Pilźnie, w turach, rozpoczynając od godz. 10.00. Dodał, że w związku z sytuacją epidemiczną i ustalonymi ograniczeniami, zapisy chętnych na udział w dyskusji prowadzone są pod nr telefonu 14 680 77 22. Jest niewątpliwe, że nikt się do dyskusji nie zgłosił. Uwzględniając poprzedzające uwagi, wskazujące na brak obowiązku indywidualnego powiadomienia właścicieli nieruchomości objętych Planem, należy uznać, że teza kasacji o niezorganizowaniu dyskusji z uwagi na brak właściwego zawiadomienia stron, jest bezzasadna.
Inną kwestią jest to, czy zaskarżony Plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Plan miejscowy jest zgodny ze Studium.
Przypomnieć warto, że w wyniku noweli, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., przepis art. 20 ust. 1 zawiera wymóg, według którego, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Poprzednio chodziło o zgodność planu z ustaleniami studium. Nie jest to tylko kwestia terminologiczna. Obecne brzmienie art. 20 ust. 1 oznacza, co do zasady, słabsze związanie ustaleniami studium.
Tak więc w myśl obowiązującego w trakcie trwania procedury planistycznej brzmienia art. 20 ust. 1, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium.
Jest niewątpliwe, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).
Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).
Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17).
W okolicznościach niniejszej sprawy warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).
Jak wynika z akt planistycznych, w czasie podjęcia uchwały o uchwaleniu Planu obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pilzno, dalej: "Studium", uchwalone uchwałą Nr XXIX/173/2000 Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 28 grudnia 2000 r., zmienione uchwałą Nr XI/86/2011 Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 31 sierpnia 2011 r., uchwałą nr XXVI/248/2013 Rady Miejskiej w Pilźnie z 24 stycznia 2013 r., uchwałą Nr XXXI/233/2017 Rady Miejskiej w Pilźnie z 31 maja 2017 r., uchwałą nr V/59/2019 Rady Miejskiej w Pilźnie z 6 lutego 2019 r.
W punkcie III Studium określono Kierunki zagospodarowania przestrzennego.
1. Obszary i obiekty objęte lub wskazane do objęcia ochroną
2. Lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe
3. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy
4. Obszary zabudowane, w tym wymagające rehabilitacji i przekształceń
5. Obszary przeznaczone do zainwestowania, w tym pod zabudowę mieszkaniową różnego typu
6. Kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej
7. Obszary działań strategicznych, w tym także dla których obowiązkowo przewidywane jest sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
8. Obszary realizacji zadań i programów rządowych lub wspólnot samorządowych wyższego szczebla.
W punkcie 5.1 wskazano Kierunki rozwoju zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że należy zwrócić uwagę na potrzebę realizacji obok budownictwa indywidualnego, także form budownictwa zorganizowanego społecznego, w tym intensyfikację działalności w ramach realizowanego budownictwa społecznego. Preferowane powinny być lokalizacje w miejscowości Pilzno, oraz w centralnej części obszaru gminy. Lepsze warunki budowlane występują w północnej niż w południowej części gminy.
Podkreślono, że wyłączone z zabudowy powinny być m.in. Tereny w liniach rozgraniczających infrastruktury drogowej i technicznej.
Nadto, stwierdzono że uwzględnienia wymagają także ograniczenia lokalizacyjne zabudowy wynikające z przepisów szczegółowych, w tym sanitarnych. Między innymi dotyczy to 150 metrowej odległości cmentarzy od zabudowań.
W tym kontekście odczytywać należy kierunki zagospodarowania określone w punkcie 8.5.1 Studium dotyczące działek należących do skarżących, a przeznczonych w Planie na teren parkingu – KP1. Działki skarżących objęte zostały w Studium przeznaczeniem pod zabudowę potencjalną z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w których teren objęty Planem stanowi teren usług (U1), teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU1), teren zabudowy usług publicznych (UP1), tereny dróg publicznych (KDD1 i KDD2), teren drogi wewnętrznej (KDW), a okoliczności faktyczne wskazują na położenie działek nr [...] (pow. 0,0445 ha) i nr [...] (pow. 0,0929 ha) w pobliżu przedszkola i cmentarza, przy skrzyżowaniu ulic Węgierskiej i Ofiar Katynia (prowadzącej do cmentarza), przeznaczenie części terenu na parking nie narusza ustaleń Studium odnoszących się do tego terenu. Niezależnie od mocy wiążącej określenia "zabudowa potencjalna", część obszaru w pobliżu terenów usług publicznych, może być przeznczona na parkingi publiczne.
Czym innym jest to, czy przeznaczenie na parking nieruchomości skarżących nie narusza zasad określonych w art. 15 ust. 1, 1 ust. 1 pkt 1, 3 ust. 1, 6 ust. 1 1 ust. 1 pkt 7, 1 ust. 2 pkt 9, 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji czy nie stanowi przekroczenia kompetencji planistycznej gminy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.s.g.).
W opisie naruszenia skonkretyzowano zarzut wskazując, że zasady sporządzenia Planu zostały naruszone poprzez:
- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, ale w celu wstrzymania planowanej przez Skarżących budowy;
- naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia (prócz rzekomej zgodności planu miejscowego ze Studium), że działki Skarżących mają być przeznaczone na cele parkingowe.
W świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Gmina była uprawniona do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem KP1 na parking. Warunkiem przyjęcia, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego jest uzasadnienie tej koncepcji planistycznej.
Takie uzasadnienie Gmina przedstawiła. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że sporny teren jest kluczowy dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania centrum miasta Pilzno w sąsiedztwie Cmentarza parafialnego, Publicznego Przedszkola oraz Domu Kultury. W dniu 29 marca 2017 r. Rada Miejska w Pilźnie podjęła uchwałę nr XXIX/221/2017 w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie Gminy Pilzno. Załącznik nr 2 określał obszar rewitalizacji, który obejmował również obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania, w tym ul. W., O.. W § 2 przedmiotowej uchwały na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485) wprowadzono zapis o ustanowieniu na rzecz Gminy prawa pierwokupu wszystkich nieruchomości objętych obszarem rewitalizacji.
Gmina stwierdziła, że w ramach posiadanych środków sukcesywnie zapewnia właściwe zagospodarowanie wokół cmentarza, wcześniej dokonując wykupu części nieruchomości i organizując parking wzdłuż ul. O., a w kolejnym kroku sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego celem zabezpieczenia kolejnych terenów niezbędnych dla realizacji celu publicznego – publicznego placu parkingowego, oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem KP1.
Gmina dodała w odpowiedzi na skargę, że "podejmowała kroki z poprzednim właścicielem działki nr [...] oraz [...] odnośnie jej zakupu chcąc skorzystać z przysługującego jej prawa pierwokupu, jednak właścicielka nie zgodziła się na sprzedaż działek dla Gminy". Działki zostały przekazane jako darowizna skarżącym, co uniemożliwiło Gminie wykonanie przysługującego jej prawa pierwokupu.
Organ wskazał również, że mając na uwadze położenie terenów wzdłuż ul. Ofiar Katynia w bezpośrednim sąsiedztwie Cmentarza parafialnego oraz bliskim sąsiedztwie Przedszkola i Domu Kultury oraz ogromne potrzeby parkingowe dla odwiedzających cmentarz, Dom Kultury, precyzyjnie wskazała liniami rozgraniczającymi oraz poprzez oznaczenie symbolem KP1, teren parkingu.
Powyższe okoliczności uprawniają do przyjęcia, że bezpodstawna jest teza kasacji, według której, uchwalenie Planu nastąpiło nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, ale w celu wstrzymania planowanej przez skarżących budowy.
Nadto, jest niewątpliwe, że działki skarżących położone są w pobliżu cmentarza, a także na obszarze rewitalizacji. Część zamierzenia inwestycyjnego Gminy, tj. parking przy ul. Ofiar Katynia został już wykonany. Niezależnie od opisanych powyżej kierunków zagospodarowania określonych w Studium, zauważyć można, że ewidencyjnym przeznaczeniem obu działek były tereny pastwisk. W świetle zaś zabiegów Gminy o nabycie spornych działek w drodze wykupu lub prawa pierwokupu, a następnie dopiero uzyskanie własności tych nieruchomości przez skarżących w drodze darowizny, a także wobec nieprecyzowania przez skarżących planów budowlanych, nie sposób uznać, że uchwalenie Planu stanowiło przeszkodę dla realnie podjętych przez skarżących działań inwestycyjnych.
Jest oczywiste, że warunkiem ewentualnego wywłaszczenia na omówiony wyżej cel publiczny będzie słuszne odszkodowanie.
Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości skarżących na parking publiczny stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości.
W konsekwencji powyższego stanowiska nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i brak uznania przez Sąd, że poprzez przeznaczenie działek skarżących na teren parkingu, oznaczony na rysunku planu symbolem KP1 z podstawowym przeznaczeniem pod publiczny plac parkingowy narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego.
Skarżący argumentują, że bezzasadnie objęto przeznaczeniem pod parking całą działkę nr [...], a tylko częściowo działkę nr [...], zamiast przeznaczyć pod parking całą działkę nr [...] (położona w pasie cmentarnym) z pozostawieniem prawa do zabudowy na działce nr [...], lepiej zlokalizowanej. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że nie można utożsamiać zasad przeznaczenia terenu w planie miejscowym, których istotne naruszenie skutkuje nieważnością ustaleń planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), z celowością przeznaczenia terenu na określone cele, która to celowość pozostaje poza kontrolą sądową.
W rezultacie Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie naruszył art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego w całości.