II OSK 1174/22

II OSK 1174/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1374/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-12-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1374/21 w sprawie ze skarg X sp. z o.o. z siedzibą w [...] i A. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1374/21, oddalił skargi X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] i A. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie (PINB) nakazał A. S. jako inwestorowi dokonać rozbiórki budynku produkcyjnego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w [...]. Po rozpoznaniu odwołania A. S., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) decyzją z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB i jednocześnie nakazał A. S. i K. S. dokonać rozbiórki ww. budynku produkcyjnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17, oddalił skargę A. S. na powyższą decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że PWINB przedwcześnie skierował nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny prawnej, zgodnie z którą nakaz rozbiórki może zostać solidarnie skierowany do inwestora i właściciela nieruchomości. NSA wyjaśnił, że zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestor był sprawcą samowoli budowlanej i posiadał zgodę właściciela na legalizację samowoli budowlanej, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania inwestora jako czynnej procesowo strony postępowania legalizacyjnego, którego częścią jest także nakaz rozbiórki. W tych warunkach PINB zasadnie skierował postępowanie legalizacyjne do inwestora i wobec niewykonania przezeń obowiązków nakazał inwestorowi rozbiórkę samowoli budowlanej. Jednak na etapie postępowania odwoławczego przedstawiono oświadczenie właściciela nieruchomości o cofnięciu zgody inwestorowi na rozbiórkę samowoli budowlanej. Okoliczność ta wymagała uwzględnienia przez PWINB także z perspektywy skuteczności i wykonalności nałożonego nakazu rozbiórki, ponieważ w okolicznościach tej sprawy wspólne działania inwestora i właściciela nieruchomości mogą być interpretowane jako próba uniemożliwienia skutecznego wykonana nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, której istnienie ani prawnie, ani społecznie jest nieakceptowane. Jednak PWINB kierując również do właściciela nieruchomości nakaz rozbiórki pominął, że w postępowaniu legalizacyjnym stosowne obowiązki nie zostały skierowane do właściciela nieruchomości, lecz do inwestora działającego w imieniu własnym. Organy nadzoru budowlanego w ten sposób pozbawiły właściciela nieruchomości prawa do legalizacji samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 123 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej P.b.) nakazał A. S. jako inwestorowi oraz X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] jako właścicielowi wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku produkcyjnego o wym. 28,70 m x 11,83 m z dobudowanym pomieszczeniem magazynowym od strony południowej o wym. 4,95 m x 13,45 m, zadaszeniem wraz z pomieszczeniem produkcyjnym od strony południowo - wschodniej o wym. 3,24 m x 9,53 m oraz zabudowanym zadaszeniem pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo - produkcyjnym o wym. 23,25 m x 13,92 m ÷ 12,50 m zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w [...], z powodu wybudowania ich bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku produkcyjnego o wym. 29,16 m x 31,86 m zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w [...], z powodu prowadzenia ich bez pozwolenia na budowę, oraz nakładające na A. S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W celu ponownego rozpatrzenia sprawy zaszła konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego ww. postanowienia. Powyższe postanowienie zostało więc uchylone postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...].
Rozpatrując sprawę ponownie PINB ustalił, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] oraz [...]. Obecnie przedmiot postępowania, tj. samowolnie wybudowany budynek produkcyjny znajduje się na działkach nr [...], [...], [...] położonych w [...], które stanowią własność X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 sierpnia 2020 r. Rep. [...]. Prowadzone postępowanie wykazało, że przedmiotowy budynek produkcyjny wybudowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
PINB wyjaśnił, że wydając niniejsze postanowienie umożliwia zarówno inwestorowi jak i właścicielowi nieruchomości zalegalizowanie przedmiotowej samowoli.
Po rozpoznaniu zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w [...], PWINB postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 P.b.: I. uchylił zaskarżone postanowienie w całości; II. wstrzymał A. S. (inwestorowi) i X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (właściciel) prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku produkcyjnego o wymiarach 28,70 m x 11,83 m z dobudowanym pomieszczeniem magazynowym od strony południowej o wymiarach 4,95 m x 13,45 m, zadaszeniem wraz z pomieszczeniem produkcyjnym od strony południowo-wschodniej o wymiarach 3,24 m x 9,53 m oraz zabudowanym zadaszeniem o wymiarach 23,25 m x 13,92 m ÷ 12,50 m usytuowanym pomiędzy w/w budynkiem a istniejącym budynkiem gospodarczo-produkcyjnym, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] w [...]; III. nałożył na A. S. i X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu postanowienia PWINB podkreślił, że z uzasadnienia wyroku NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18, nie wynika, by NSA zakwestionował ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące daty budowy budynku, uznania go za samowolę budowlaną, czy też samą zasadność przyjętego trybu legalizacji tej samowoli. Nieprawidłowości NSA stwierdził w zakresie adresata decyzji. Zatem organ stwierdził, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 P.b. jest w niniejszej sprawie uzasadnione. PWINB stwierdził, że mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zarzuty zażalenia dotyczące nieustalenia daty budowy obiektu, słuszności zastosowania przepisów P.b. i prowadzenia postępowania legalizacyjnego - nie mogły zostać uwzględnione. PWINB wskazał przy tym, że z akt sprawy bezspornie wynika, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto po 2009 r., w okresie kiedy K. S. był już prawnym właścicielem działki nr [...].
PWINB przypomiał, że uwagi na treść art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Tymczasem PINB pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów P.b. zastosował znowelizowane przepisy i wydał postanowienie na podstawie przepisu nieobowiązującego w dacie wszczęcia postępowania.
PWINB wyjaśnił, że etapy postępowania legalizacyjnego określają przepisy P.b. - organ nadzoru budowlanego uznając obiekt jako samowolę budowlaną wybudowaną bez wymaganego zgłoszenia w pierwszej kolejności bada kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (art. 49 P.b.). Całościowa ocena zgodności budowy z przepisami zostaje dokonana po przedłożeniu przez inwestora lub właściciela nieruchomości koniecznej dokumentacji. Organ nadzoru budowlanego, zobligowany przepisami P.b., zobowiązany jest doprowadzić powstałą niezgodność z prawem do stanu odpowiadającego przepisom. W rozpatrywanej sprawie to od inwestora i właściciela nieruchomości zależy sposób, w jaki sprawa zostanie zakończona. W przypadku wdrożenia przez organ procedury legalizacyjnej możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego przepisom P.b. Jeżeli inwestor lub właściciel nie wyrażą woli zalegalizowania obiektu i nie podejmą działań w tym kierunku - wówczas organ nadzoru budowlanego orzeka o rozbiórce tego obiektu. PWINB stwierdził, że bezsprzecznie kierunek postępowania obrany przez PINB jest prawidłowy, natomiast organ zastosował niewłaściwe przepisy P.b. Z uwagi na ten fakt PWINB postanowił skorzystać z uprawnienia określonego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zreformować zaskarżone postanowienie.
Końcowo PWINB zaznaczył, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie została sformułowana precyzyjnie. Nie określono bowiem, jak usytuowane jest zabudowane zadaszenie, pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo-produkcyjnym a jakim obiektem. Również z tego względu należało zreformować zaskarżone postanowienie.
Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz A. S. wnieśli skargi na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.; art. 103 ust. 2 P.b. Natomiast A. S. w swojej skardze zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skargi są niezasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Wskazał, że organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowane skargą postanowienie nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna postanowienia, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń.
Sąd podkreślił, że rozpatrzył skargę w reżimie art. 190 p.p.s.a. Przypomniał, że w wyroku kasacyjnym z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że: - wobec faktu, że inwestor A. S., w toku postępowania utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z cofnięciem zgody na legalizację przez właściciela – K. S., decyzja o nakazie rozbiórki, stosownie do postanowień art. 52 P.b., w brzemieniu sprzed 19 września 2020 r. (postępowanie zostało wszczęte w maju 2016 r., a zatem w oparciu o art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471, do sprawy należało stosować przepisy sprzed nowelizacji) powinna zostać skierowana do inwestora oraz do właściciela nieruchomości, na której jest ona zlokalizowana; - w układzie faktycznym sprawy postępowanie legalizacyjne powinno zostać przeprowadzone zarówno wobec inwestora, jak i właściciela działek nr [...], [...] i [...]. W zakresie tego postępowania mieści się przede wszystkim postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Umożliwienie zalegalizowania samowoli budowlanej powinno dotyczyć inwestora oraz właściciela nieruchomości, na której się ona znajduje. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 52 P.b., jednoznacznie przyjął, iż znajduje on zastosowanie w sprawie. Istota jego naruszenia sprowadzała się do przedwczesnego zastosowania, wobec wyłączenia z postępowania legalizacyjnego właściciela nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt.
Sąd wskazał, że po wyeliminowaniu przez NSA z obrotu prawnego decyzji rozbiórkowych, PINB postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...]uchylił swoje postanowienie z dnia 19 lipca 2016 r. nr [...]wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku produkcyjnego o wym. 29,16 m x 31,86 m zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w [...], z powodu prowadzenia ich bez pozwolenia na budowę, oraz nakładające na A. S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. PINB dostosował się w ten sposób do wytycznych NSA, albowiem skasowane postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., skierowane było wyłącznie do inwestora.
Zdaniem Sądu w sprawie nie ma sporu, że w toku postępowania, w dniu 14 sierpnia 2020 r., prawo własności działek nr [...], [...] i [...], nabyła X sp. z o.o.; zgodnie z aktem notarialnym [...], spółka nabyła działki nr [...], [...] i [...]; z akt wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Obiekt, którego dotyczy postępowanie zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...] i [...]. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonego postanowienia było w ocenie Sądu uzasadnione i legalne. Zarówno inwestor jak i właściciel ww. działek nie wykazali, że kwestionowany obiekt budowlany został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ wdrożył procedurę umożliwiającą inwestorowi i właścicielowi zalegalizowanie samowoli – na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów, umożliwiających legalizację.
Sąd uznał, że nie mają racji skarżący zarzucając, że organy nie ustaliły w sposób pewny daty powstania kwestionowanego obiektu. Skarżący zmierzali do wykazania, że powstał on przed 1 stycznia 1995 r., a zatem, zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. w sprawie należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W aktach sprawy organów obu instancji znajdują się ortofotomapy z roku 2009 (k. 31 akt organu I instancji) oraz z lat 2012 i 2016 (akta PWINB), z których jednoznacznie wynika, że na styczeń 2009 r. działki nr [...], [...] i [...] były niezabudowane. Budynek produkcyjny o wym. 28,70 m x 11,83 m z dobudowanym pomieszczeniem magazynowym od strony południowej o wym. 4,95 m x 13,45 m znajduje się na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 30 sierpnia 2013 r. Zasadnie zatem w ocenie Sądu wnioskuje PWINB, że kwestionowany obiekt powstał po 2009 r. Trafnie w tym zakresie wspiera się organ okolicznością, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18, nie zakwestionował prowadzenia postępowania w trybie przepisów P.b. z 1994 r., nie podważył tym samym ustaleń, co do daty powstania samowoli.
Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Przyjął, iż organ prawidłowo ujawnił istotne w sprawie ustalenia oraz stosownie powiązał je z dyrektywami przyjętej podstawy prawnej. Wadliwość sentencji postanowienia, do której odnosi się PWINB w swoim postanowieniu nie dotyczy tego postanowienia, lecz postanowienia PINB. Organ przywołał tę okoliczność, jako uzasadnienie dla zastosowania kompetencji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że kwestionowane postanowienie nie narusza prawa. Prowadzone przez PWINB postępowanie, tak w warstwie procesowej, determinującej zakres i tryb postępowania dowodowego oraz czynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i w warstwie materialnoprawnej, odnoszącej się do rekonstrukcji i zastosowania podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, ocenił pozytywnie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalił.
Skargą kasacyjną X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowienia PWINB z dnia 27 lipca 2021 r., nr [...] pomimo, że postanowienie to zostało wydane w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w stopniu pozwalającym na jej kategoryczne rozstrzygnięcie; skąpy materiał dowodowy zebrany w sprawie budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w motywach wyroku do dowodu z dokumentu wprowadzonego na etapie sądowoadministracyjnym (na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.) w postaci pisemnych oświadczeń świadków w celu wykazania, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania wybudowany został za rządów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) - istniał bowiem w 1989r. (v: wniosek dowodowy z dnia 7.09.2021 r.); w uzasadnieniu wyroku zabrakło również ustosunkowania się Sądu do zarzutów oraz wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu od postanowienia organu II instancji, zabrakło również podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;
3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oceny ujawnionego (w ramach uzupełnienia materiału dowodowego sprawy) nowego dowodu z pisemnych oświadczeń świadków (zgodnie z wnioskiem dowodowym z dnia 7.09.2021 r.); niedokonanie oceny jego wiarygodności w kontekście innych zgromadzonych w sprawie dowodów;
II. przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) na skutek błędnego przyjęcia, że należy wydać postanowienie o wstrzymaniu A. S. (inwestorowi) oraz X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (właścicielowi) prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku produkcyjnego o wym. 28,70 m x 11,83 m z dobudowanym pomieszczeniem magazynowym od strony południowej o wym. 4,95 m x 13,45 m, zadaszeniem wraz z pomieszczeniem produkcyjnym od strony południowowschodniej w wym. 3,24 m x 9,53 m oraz zabudowanym zadaszeniem pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczo-produkcyjnym o wym. 23,25 m x 13,92 m ÷ 12,50 m zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w [...] oraz nałożyć na ww. właściciela i ww. inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionej w sentencji postanowienia dokumentacji, podczas gdy opisany powyżej obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania wybudowany został pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która nie znała instytucji opłaty legalizacyjnej.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zastosował bowiem art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargi X sp. z o. o. z siedzibą w [...] i A. S. na postanowienie PWINB z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] wstrzymujące w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku produkcyjnego i nakładające na A. S. i X sp. z o.o. w [...] obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. szczegółowo wymienionej w tym postanowieniu dokumentacji celem umożliwienia wyżej wymienionym legalizację niniejszej inwestycji.
Mając na względzie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia poczynionych w tej sprawie, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu odwoławczego, przede wszystkim podkreślenia wymaga, że organ ten orzekał w warunkach związania wydanym uprzednio w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17, decyzję PWINB z dnia 20 lipca 2017r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...], nakazującą A. S. jako inwestorowi dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku produkcyjnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] położonych w [...]. Zawarte w przywołanym powyżej wyroku NSA wytyczne zawęziły zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń do kwestii prawidłowości nałożenia w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki jednocześnie na inwestora i właściciela, w sytuacji, gdy w postępowaniu legalizacyjnym stosowne obowiązki zostały skierowane wyłącznie do inwestora działającego w imieniu własnym. W wyroku tym nie ujawniono żadnych innych braków czy naruszeń, a zatem wyłącznie w ww. zakresie ustalenia orzekających w sprawie organów mogły być kwestionowane.
Mając powyższe na uwadze zwrócenia uwagi wymaga, że w objętym ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2017 r. jednoznacznie ustalono, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto po 2009 r. Powołano się przy tym na ustalenia organu oparte na treści aktu notarialnego z 26 sierpnia 2009 r. – umowy sprzedaży działki nr [...] w [...] K. S. przez W. S., z którego wynikało, że działka ta w dacie jej nabycia była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona, a także na zdjęciu satelitarnym z 2009 r., na którym działki nr [...], [...] i [...] w miejscu przedmiotowego obiektu są niezabudowane oraz mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 30 sierpnia 2013 r., załączonej do zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2013 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, na której widnieje budynek produkcyjny o wymiarach 28,70m x 11,83m z dobudowanym pomieszczeniem magazynowym od strony południowej o wym. 4,95m x 13,45m. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ustalenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który dawał im podstawę do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Uchylając powyższy wyrok w dniu 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie podważył powyższych ustaleń. Co więcej – podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazał bowiem, że cyt. "w tej bowiem sprawie, z uwagi na wskazywaną w skardze kasacyjnej zmianę adresata decyzji, możliwość nałożenia także na właściciela nieruchomości nakazu rozbiórki powinna zostać poprzedzona skierowaniem do tego podmiotu stosownych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego". Tym samym na obecnym etapie postępowania ustalenia co do daty powstania przedmiotowej samowoli a w konsekwencji co do reżimu prawnego mającego w tej sprawie zastosowanie, nie mogły być skutecznie zakwestionowane.
W tych okolicznościach słusznie organ odwoławczy w kontrolowanym obecnie postanowieniu z dnia 27 lipca 2021 r., a za nim Sąd pierwszej instancji – będąc związany przywołanymi powyżej ustaleniami – stwierdził, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczęto po 2009 r. oraz że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471) - z uwagi na wszczęcie postępowania dnia 27 kwietnia 2016 r. ( zob. art. 25 ww. ustawy nowelizującej). Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku, kwestionujące powyższe ustalenia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucane także w skardze kasacyjnej nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, a tym bardziej w opisanych powyżej okolicznościach tej sprawy jako naruszenie mające istotny wpływ na jej wynik. Zwrócenia uwagi wymaga, że celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I FSK 321/23). Przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego wniosku skarżącej Spółki miało zgodnie z tym wnioskiem wykazać, że sporny budynek istniał już w 1989 r. Zmierzało zatem do podważenia dokonanych i przesądzonych w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń w tej sprawie. W tym kontekście przeprowadzenie żądanego dowodu było niecelowe. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego ograniczona jest do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów. Z przepisu tego wynika zakaz przeprowadzania przed sądem pierwszej instancji dowodów ze źródeł osobowych takich jak przesłuchanie świadka (art. 259 k.p.c.) lub przesłuchanie strony (art. 299 k.p.c.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka składając wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń świadków zmierzał do ustalenia stanu faktycznego rozpoznanej sprawy z uwzględnieniem twierdzeń tych osób utrwalonych w przedłożonych oświadczeniach. W istocie oznaczało to żądanie uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy okoliczności ustalonych na podstawie źródeł osobowych, które zostały jedynie utrwalone w formie dokumentu – pisemnego oświadczenia. Omawiany wniosek dowodowy zmierzał zatem do obejścia ustanowionego przez art. 106 § 3 p.p.s.a. zakazu przeprowadzania dowodów ze źródeł innych niż dokumenty (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt I FSK 175/20). Również w tej sytuacji wobec jednoznacznej treści powołanego przepisu wniosek ten nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji uwzględniony.
W powyższym kontekście nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wadliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powiązany z art. 8 i art. 11 k.p.a., tj. unormowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami zaufania do władzy publicznej i przekonywania, które to przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skargach, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargi zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Nieustosunkowanie się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do złożonego przez Spółkę wniosku dowodowego, a w istocie do załączonych do niego pisemnych oświadczeń świadków – w świetle przywołanej powyżej niecelowości przeprowadzania tego dowodu a przede wszystkim zakazu przeprowadzania dowodów ze źródeł innych niż dokumenty - nie mogło stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
Nie znajdując w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną oddalił.