II OSK 1174/10

II OSK 1174/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 804/09 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2010-02-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 171 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 2 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1,2,6,9,7, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 35, art. 57 ust. 1-3, art. 67
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
§ 192
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 144 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 147 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Poznania oraz [...] Spółka jawna z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Po 804/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 804/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi [...] Sp. jawna z siedzibą w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem [...] przez działki o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...] ( pkt. I wyroku ); w pozostałej części oddalił skargę( pkt. II wyroku ); określił, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie podlega wykonaniu i zasądził od Rady Miejskiej w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 137 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] Rada Miasta Poznania, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu część [...].
W dniu 22 lipca 2009r. [...] spółka jawna na podstawie art. 101 ust. 1 usg wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na oznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu część [...] działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], których użytkownikiem jest spółka [...], jako przeznaczonych pod zabudowę rodzinną wielomieszkaniową (symbol [...]) oraz pod ulicę [...] (symbol [...] oraz [...]). W uzasadnieniu wezwania podano, że spółka prowadzi na terenie objętym planem działalność przemysłowo - usługową w formie zakładu galwanizacyjnego od [...]r. Zgodnie z uchwalonym planem miejscowym nieruchomości zajmowane przez spółkę w 1/3 zostały przeznaczone pod drogę – ulicę [...], a pozostałej części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przebieg ulicy [...] został zaplanowany w miejscu, gdzie obecnie stoją główne budynki produkcyjne zakładu. Pomimo, iż zakład funkcjonuje legalnie, w planie miejscowym nie przewidziano rozwiązań w zakresie dojazdu do niego, ani zapisów dotyczących oddziaływania zakładu na planowane w sąsiedztwie budownictwo mieszkaniowe. Podkreślono, że na terenie objętym planem od kilkudziesięciu lat prowadzona była działalność produkcyjna i przemysłowa. Nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu interesu Spółki narusza art. 6 ust. 2 upzp poprzez naruszenie zasad zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że kwestie zabudowy tego terenu, jak i ustalenie drogi dojazdowej do zakładu spółki były kwestią sporną z użytkownikiem wieczystym sąsiednich terenów przy ul. [...] w Poznaniu - spółką [...]. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2009r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2008r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu – zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Poznaniu. Kolegium w decyzji tej stwierdziło, że zmiana sposobu użytkowania terenu poprzez postawienie na nim budownictwa mieszkaniowego spowoduje konieczność ponoszenia znacznych kosztów przez Miasto Poznań. Niedopuszczalna jest sytuacja, że interesy jednego podmiotu realizowane są kosztem innego legalnie działającego podmiotu i to w dodatku na koszt Miasta. Spółka [...], powołując się na art. 36 ust. 1 upzp, podniosła, iż uchwalenie planu miejscowego we wskazanym kształcie naraża Miasto Poznań na konieczność znacznego odszkodowania. Oczywistym jest, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i przeprowadzenie ulicy przez wskazane w planie działki uniemożliwi funkcjonowanie zakładu należącego do spółki ze względu na konieczność rozbiórki hal i linii produkcyjnej i zmusi spółkę do zaprzestania działalności. Wskazano, że spółce [...] przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez drogę biegnącą przez środek nieruchomości należących do spółki [...], a więc dopóki działać będzie zakład produkcyjny przez środek osiedla przejeżdżać będą samochody ciężarowe transportujące m.in. substancje żrące i silne kwasy.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Poznania powołał się na przysługujące gminie władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które kształtują granice prawa własności, w tym art. 6 ust. 1 upzp. Podkreślono, iż plan miejscowy został uchwalony w oparciu o procedurę przewidzianą w tej ustawie i Spółka [...] uczestniczyła w procedurze uchwalania planu. Uwaga do projektu planu wniesiona przez spółkę nie została uwzględniona, gdyż zaproponowane rozwiązanie (przyjęcie funkcji przemysłowo-usługowej oraz wyłączenie działek, których użytkownikiem wieczystym jest spółka z przebiegu ul. [...] lub ich wykupienie) było niezgodne z ustaleniami Studium. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania z [...] stycznia 2008r. Nr [...]) przewiduje dla terenu objętego planem przeznaczenie i zagospodarowanie w kierunku terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi. Teren ten określono w studium jako obszar do przekształceń, którego celem jest zapewnienie ciągłości rozwoju miasta poprzez stworzenie czytelnej przestrzennie i sprawnej funkcjonalnie struktury miejskiej oraz dostosowanie funkcji i form zabudowy do aktualnych standardów. Studium to było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 29 lipca 2009r. oddalił skargę (sygn. akt II SA/Po 1017/08). Organ zaznaczył, że w poprzednich aktach planowania przestrzennego zmierzano również do wyeliminowania na tym terenie funkcji przemysłowych i zagospodarowania ich zabudową mieszkaniową w celu osiągnięcia koniecznych jakościowych zmian przestrzeni miejskiej i zachowanie struktury miasta. W planie miejscowym z 1994r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., nieruchomości skarżącej znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...], a więc w strefie pośredniej – intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, w rejonie ([...]) o przewadze funkcji aktywności gospodarczej na terenie ([...]) zabudowy mieszkaniowej mieszanej wielo i jednorodzinnej. W studium z 1999r. nieruchomości te znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...] – strefa pośrednia, preferowane tereny dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej. Zapisy aktualnego planu miejscowego mieszczą się zatem w granicach władztwa planistycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka jawna [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- art. 6 ust. 2 upzp poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i tym samym wprowadzenie zmian uniemożliwiających funkcjonowanie zakładu skarżącej na dotychczasowym terenie,
- art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp poprzez niezawarcie w planie ustaleń dotyczących tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu objętego planem, które to ustalenia są obligatoryjnym elementem treści planu,
- art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności ograniczając możliwość korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącej,
- art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie spółce dalszego prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie.
Strona skarżąca podniosła, iż uzyskała pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...] marca 2005r. Nr [...]) i zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku produkcyjno-magazynowego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w poznaniu przy ul. [...]. Prawo to nie będzie mogło być przez skarżącą zrealizowane z uwagi na zmianę przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest zakład skarżącej z przemysłowego na mieszkaniowy. Wskazano, iż zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp obligatoryjną częścią planu miejscowego jest określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów objętych planem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem organu skarżąca spółka nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, bowiem samo ograniczenie prawa użytkowania wieczystego w planie przyjętym zgodnie z przepisami regulującymi procedurę planistyczną jest niewystarczające do stwierdzenia, że uprawnienia podmiotu mającego takie prawo do nieruchomości zostały naruszone. Organ powtórzył stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazał, iż przebieg ul. [...] przez działki skarżącej uzasadniają dotychczasowe plany miasta dla tego ternu. Przebieg ten nie uległ zmianie od 1937r. i nie nastąpiło to również w planach miasta z lat 1940r., 1948r., 1958r., 1963r. oraz 1977r. Skarżąca miała więc od wielu lat świadomość jak zostanie ukształtowany przebieg ulicy i powinna uwzględnić to przy realizacji inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp stwierdzono, że wprawdzie art. 15 ust. 2 upzp wskazuje na obligatoryjne zawarcie w planie miejscowym elementów określonych w punktach 1-12, to jednak obowiązek taki nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zamiarem organu sporządzającego plan nie było ustalenie innego niż planowany tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu przez skarżącą. Zamiar taki znalazł wyraz w § 3 ust. 11 uchwały poprzez sformułowanie, iż w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów nie podejmuje się ustaleń. Skarżąca może więc, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 35 upzp, do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Fakt uchwalenia planu miejscowego pozostaje bez znaczenia dla ważności pozwolenia na budowę wydanego skarżącej. Zgodnie z art. 65 ust. 2 upzp nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż te dokonane w uchwalonym planie miejscowym, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli więc inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę to może przystąpić do robót budowlanych. Wejście w życie planu nie może pozbawić go tej możliwości - ochrona praw nabytych. Zdaniem organu zmiana przeznaczenia nieruchomości z funkcji przemysłowej na mieszkaniową nie obniży wartości nieruchomości spółki.
W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej spółki podważył twierdzenia organu jakoby planowany przebieg ulicy [...] w Poznaniu nie uległ zmianie od 1937r. Do pisma dołączono dokumenty potwierdzające, iż przebieg tej ulicy był planowany nie przez nieruchomości skarżącej, ale równolegle do jej działek. Wskazano też, że skarżąca prowadziła z Urzędem Miasta Poznania korespondencję w zakresie ustanowienia służebności od strony ul. [...] po jej powstaniu. Gdyby ul. [...] była planowana przez działki skarżącej, to Spółka nie dokonałaby ich zakupu w 1996r., a powyższa korespondencja byłaby bezprzedmiotowa, gdyż taki przebieg ulicy uniemożliwiałby dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. W 1996 r. skarżąca otrzymała pismo, iż działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w Poznaniu stanowią ulice. Działki te usytuowane są równoległe do granicy działek skarżącej. Z kolei z pisma Urzędu Miasta z marca 2009r. wynika, że prowadzone były czynności mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej od strony ul. [...] na rzecz działek skarżącej. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył też, że ewentualny wykup nieruchomości spółki na realizację dróg publicznych oznaczać będzie poniesienie przez Miasto ceny gruntu i całej pobudowanej infrastruktury i przedłożył wycenę sporządzoną w 2007r., według której przeniesienie i odtworzenie zakładu w [...] kosztowałoby [...] zł, nie licząc wartości gruntu.
W piśmie z dnia 12 lutego 2010r. pełnomocnik Rady Miasta Poznania, uzasadniając przebieg i koncepcję poszerzenia ul. [...] dokonaną w zaskarżonym planie miejscowym o działki [...],[...],[...] i [...], wskazał na przebieg dotychczas zrealizowanego odcinka drogi. Ulica [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] ([...]) do skrzyżowania z ul. [...] ([...]) posiada szerokość ok. 15 m i jest wyposażona w jezdnię, obustronny chodnik, zieleń wysoką i infrastrukturę techniczną. Obecnie odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ul. [...] ([...]) jest drogą gruntową o szerokości ok. 9 m, która z uwagi na istniejący płot jest nieprzejezdna. Pragnąc zachować ciągłość powiązań elementów pasa drogowego zrealizowanego odcinka ulicy [...] z odcinkiem niezrealizowanym jedynym optymalnym rozwiązaniem było przeprowadzenie i poszerzenie przedmiotowej ulicy na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ul. [...] i dostosowaniem jej wymogów do obowiązujących przepisów prawa odnoszących się do wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulica [...] należy do klasy dróg gminnych, dojazdowych. Stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) na skrzyżowaniu ulicy klasy L (lokalne) lub D (dojazdowe) z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z (zbiorcze) z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających, nie mniejsze niż 5 m x 5 m. Zgodnie z § 53 ust. 1 rozporządzenia szerokość pasa zieleni powinna wynosić co najmniej 3,0 m, jeżeli jest rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów zaś odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m - § 53 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, jeżeli warunki miejscowe na to pozwalają, co najmniej 10 % powierzchni powinno być przeznaczone pod zieleń, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi inaczej (§ 192 rozp.). Sytuując drogę należy mieć też na względzie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m (w terenach zabudowy) od zewnętrznej krawędzi jezdni. Dotychczasowy odcinek ulicy [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] nie spełniał tych wymogów i dlatego plan miejscowy zakłada jego poszerzenie. Stąd dla ul. [...] ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 14.5 m – 18, 5 m (według rynku planu) i przewidziano narożne ścięcia na skrzyżowaniu z ul. [...], lokalizację jezdni z dwoma pasami ruchu i lokalizację obustronnego chodnika. Dodatkowym argumentem za poszerzeniem ul. [...] był wniosek Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2006r., który wnosił o utrzymanie charakterystycznych dla miejsca kamienic oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych podczas kształtowania nowej zabudowy, podziałów geodezyjnych i istniejących budynków. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym planie miejscowym m.in. poprzez kontynuację linii zabudowy na terenie [...], zachowanie parametrów działek nr [...]-[...] ark. 10 obr. [...], kontynuację rozbudowy ul. [...] w parametrach i przekroju jak na odcinku zrealizowanym, przyjęcie stosownych parametrów dla zabudowy oraz objęcie terenu strefą ochrony konserwatorskiej. Z uwagi na powyższe poszerzenie ul. [...] na południe okazało się niemożliwe. Wskazano też, że same parametry działek [...] i [...] pozwalają przypuszczać, że działki te zostały kiedyś wyodrębnione na potrzeby poszerzenia spornej drogi. Świadczą o tym choćby narożne ścięcia określonych działek i szerokość działek, które wspólnie z działką nr [...] tworzą parametry niezbędne dla drogi oraz tożsamość granic działek nr [...] i [...] z granicami działek, na których ul. [...] została zrealizowana..
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę za zasadną w zakresie w jakim odnosi się do lokalizacji drogi określonej w badanym planie miejscowym symbolem [...] przez działki o numerach geodezyjnych [...][...],[...] i [...], obręb [...] w Poznaniu. W pozostałym zakresie w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd przytoczył treść art. 233 Kodeksu cywilnego i stwierdził, iż Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...] oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...] i [...], obrębu [...], na których prowadzi zakład galwanizacyjny, a więc przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości nr [...],[...],[...] i [...] pod lokalizację gminnej drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]), a nieruchomości nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...]) narusza interes prawny spółki. Nadto, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. Nr 156.poz. 1118 ze zm.), Sąd wskazał, iż skarżąca spółka nie może od momentu wejścia w życie planu uzyskać pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego związanego z prowadzoną działalnością. Skoro zaś plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu funkcji przemysłowej, lecz mieszkaniową i pod drogi publiczne niedopuszczalna będzie ewentualna rozbudowa zakładu.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza, że uchwała narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd wskazał, iż art. 28 ust. 1 upzp ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną tj. zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też powoływanego przez organ art. 6 ust. 1 nie można stosować jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042).
Dokonując rozważań co do granic władztwa planistycznego przysługującego radzie gminy oraz tego jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, Sąd zwrócił uwagę na podobieństwa treści prawa użytkowania wieczystego do treści prawa własności i uregulowanie przez ustawodawcę zakresu (granic) prawa użytkowania wieczystego ( art. 233 § 1 i art. 140 K.c. ). Zaznaczył, że ze względu na zasadnicze podobieństwo tych praw do użytkowania wieczystego stosuje się w drodze analogii przepisy dotyczące treści i wykonywania własności (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własności i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, źródło: Lex). Sąd wskazał na ochronę prawną własności i innych praw majątkowych - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i zaznaczył, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Sąd przytoczył przepisy art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp i podkreślił, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. Sąd stwierdził, iż rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
W świetle powyższego – w ocenie Sądu – przeznaczenie w zaskarżonym planie działek o nr [...],[...],[...],[...] pod lokalizację gminnej drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]), bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, by ustalona trasa planowanej drogi miała optymalny charakter, odbyło się z naruszeniem wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp). Z akt sprawy, a zwłaszcza z części graficznej planu (k. 93 akt adm.) analizowanego łącznie z dołączonymi przez pełnomocnika Rady Miasta zdjęciem lotniczym spornego terenu i graficznym opracowaniem wspomnianego odcinka drogi [...] (k. 116 i 117 akt sądowych) wynika, że droga została zaplanowana przez środek funkcjonującego zakładu prowadzonego przez skarżącą spółkę i co istotne sporny odcinek ulicy ma zaledwie około 60 m.
Zdaniem Sądu z analizy materiału dowodowego wynika, że przebieg drogi dojazdowej [...] nie jest jedynym optymalnym rozwiązaniem. Dołączone do akt zdjęcie lotnicze spornego terenu oraz część graficzna (wyrys z zaznaczeniem nieruchomości skarżącej) planu pokazują, że przedłużenie dotychczas ślepej ulicy [...] jest możliwe przynajmniej w dwóch wariantach. Po pierwsze możliwy wydaje się jej przebieg przez niezabudowany teren bezpośrednio sąsiadujący z działkami nr [...] od strony wschodniej (tj. od ulicy [...]) i po drugie analizy wymaga, czy ulicy tej nie można zaplanować przez pas terenu znajdujący się w odległości ok. 30 m od nieruchomości skarżącej również od strony ulicy [...]. Ustalenia w planie przebiegu drogi [...] w sposób naruszający prawo wieczystego użytkowania skarżącej spółki w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miasta władztwa planistycznego. Nie odpowiada też określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności stanowisko Rady Miasta zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2010r. Motywując przebieg spornego odcinka ulicy [...] wskazano, że jako gminna droga dojazdowa nie powinna być ona – zgodnie z przywołanymi w piśmie przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) – węższa niż 10m.
Zdaniem Sądu Rada Gminy, planując przebieg ulicy [...], powinna w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę istniejące uwarunkowania na tym terenie, w szczególności fakt, że spółka [...] od przeszło 30 lat prowadzi na tym terenie działalność gospodarczą. Przewidziany w planie przebieg odcinka drogi [...] spowoduje konieczność wywłaszczenia spółki z tego terenu. Trudno uznać za optymalne i dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności rozwiązanie, które kosztem wywłaszczenia użytkowania wieczystego nieruchomości należącej do skarżącej spółki (za odszkodowaniem liczonym z pewnością w milionach złotych) preferuje budowę odcinka ok. 60 metrów drogi dojazdowej z przyległym pasem zieleni. W ocenie Sądu należało rozważyć inny przebieg odcinka ulicy [...] do ul. [...] i uwzględnić to, że przepis § 192 rozporządzenia przewiduje przeznaczenie terenu pod zieleń na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod budowę drogi tylko wówczas, gdy warunki miejscowe na to pozwalają. W niniejszej sprawie trudno uznać, że warunki na terenie, którego użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka, pozwalały na wydzielenie pasa zieleni. Nadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do tego, by przyjąć za organem, że dotychczasowe plany miasta dla tego terenu przewidywały przebieg ulicy [...] w taki sposób, jaki został przyjęty w zaskarżonej uchwale. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby uwzględniać w postępowaniu mającym na celu uchwalenie planu miejscowego zapisy poprzednich planów. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem [...] przez działki o numerach geodezyjnych [...][...],[...] i [...] narusza zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 upzp i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp poprzez niezawarcie w planie ustaleń dotyczących tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to elementy są obligatoryjnym elementem treści planu. Zdaniem Sądu obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 upzp nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 154). Treść planu musi być bowiem dostosowana do faktycznie występujących uwarunkowań w terenie, objętym planem miejscowym. Jeżeli plan taki nie przewiduje obiektów, czy obszarów dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej lub idąc jeszcze dalej zabudowy, to jest sprawą bezdyskusyjną, że nie może określać zasad ochrony oraz parametrów i wskaźników kształtowania wyżej wymienionych elementów (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 174-175). Sąd - wskazując, że w niniejszej sprawie Rada Miasta ustalając przeznaczenie działek, na których skarżąca spółka prowadzi aktualnie działalność przemysłową, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]) oraz pod drogę (symbol [...]) nie ustaliła sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania tych terenów – uznał za wystarczające przyjęcie w § 3 ust. 11 planu oraz w § 6 ust. 11 planu, iż w tym zakresie nie podejmuje się ustaleń. To bowiem oznacza, że intencją Rady Miasta było, aby dla tych terenów nie określać przejściowego sposobu zagospodarowania do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu. Zapis ten należy interpretować w kontekście przepisu art. 35 upzp, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z cytowanego przepisu wynika domniemanie możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Tym samym nieokreślenie w zaskarżonym planie tymczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oznacza, że tereny, które są już zagospodarowane (tak jak działki skarżącej spółki) korzystają z dotychczasowego zagospodarowania, a plan nie ingeruje co do zasady (wyjątek stanowią inwestycje celu publicznego) w zabudowę już istniejącą.
Ograniczenia polegające na ustaleniu dla dotychczas przemysłowego terenu funkcji mieszkaniowej ([...]) w rzeczywistości prowadzi do zahamowania na tym terenie zabudowy przemysłowej, co mieści się w granicach określonego w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp władztwa planistycznego. Z tych względów Sąd uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 21, 22 i 64 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności trybu sporządzania planu, jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz oceny, czy nie naruszono przepisów o właściwości organów uznał, że uchwalony plan tak co do trybu jego sporządzania, właściwości organów, jak również zgodności ze studium odpowiada prawu.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Poznania oraz [...] Sp. j. z siedzibą w Poznaniu.
Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."- poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. odniesienie planowanych na przyszłość rozwiązań komunikacyjnych do stanu istniejącego sprzecznego z polityką przestrzenną miasta oraz przyjęcie, że planowany przebieg drogi nie jest rozwiązaniem optymalnym, gdyż możliwe są inne rozwiązania komunikacyjne;
2) naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów - przyjęcie, że uchwała narusza zasadę proporcjonalności, a w konsekwencji, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu;
- art. 35 upzp - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany, w odniesieniu do możliwości korzystania z nieruchomości do czasu realizacji drogi publicznej;
- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 upzp oraz art. 14 ust. 1 upzp – przez niewłaściwe jego zastosowanie - przyjęcie, że uchwała w sprawie planu miejscowego ma w pierwszej kolejności brać pod uwagę stan istniejący;
- art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, art. 87 usg, art. 7 ust.1 usg i art. 3 ust. 1 upzp przez niewłaściwe ich zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany.
W oparciu o powyższe zarzuty Rada Miasta Poznania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I, III i IV zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta Poznań - Rady Miasta Poznania kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt I, III i IV zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta Poznań - Rady Miasta Poznania kosztów postępowania I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady podniósł, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a, w ten sposób, iż wydał wyrok opierając się na błędnych założeniach, które nie mają podstaw w aktach sprawy, tj. przyjął, iż obowiązujące rozwiązanie komunikacyjne nie jest rozwiązaniem optymalnym (także ekonomicznie), a ponadto przyjął, iż planowana struktura zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powinna być uzależniona od istniejącego zakładu przemysłowego, który ma ona w przyszłości zastąpić. Sąd błędnie ustalił stan faktyczny poprzez odniesienie projektowanego układu komunikacyjnego, mającego powstać w przyszłości, do stanu istniejącego. Sąd nie wziął pod uwagę, że droga przeprowadzona przez działkę skarżącej jest elementem większego systemu komunikacyjnego, tereny sąsiednie należą do osób prywatnych i dotychczasowe opracowania planistyczne wskazywały przebieg drogi przez działki skarżącej spółki. Zdaniem organu to, iż tereny sąsiednie nie zostały zabudowane nie może być argumentem przeprowadzenia drogi przez te grunty.
Pełnomocnik Rady podniósł, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że "ograniczenie polegające na ustaleniu dla dotychczas przemysłowego terenu funkcji mieszkaniowej ([...]) w rzeczywistości prowadzi do zahamowania na tym terenie zabudowy przemysłowej, co mieści się w granicach określonego w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp władztwa planistycznego", to powinien także uznać, że w granicach władztwa planistycznego mieści się przeznaczenie terenu pod drogę publiczną służącą m.in. do obsługi komunikacyjnej zabudowy mieszkaniowej planowanej na terenach dotychczas przemysłowych. W tej konkretnej sytuacji odmienne traktowanie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp, określających władztwo planistyczne gminy. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publicznemu, a realizacja tego celu nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Zaprojektowanie drogi publicznej przez grunty sąsiadujące z gruntami skarżącej spółki prowadziłoby do naruszenia prawa właścicieli tych nieruchomości. Mieli oni podstawy przypuszczać, że droga będzie przebiegała tak jak wskazywałoby na to geodezyjne wydzielenie działek skarżącej oraz dotychczasowe opracowania planistyczne. Prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Zdaniem Rady przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, by ustalona trasa planowanej drogi miała optymalny charakter stanowi niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 upzp i art. 31 ust. i 3 Konstytucji RP, prowadzi do zastosowania zasady proporcjonalności w sposób niewłaściwy. Założenie przez Sąd, iż przyszłe ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego nie zostały wprowadzone do planu miejscowego z zachowaniem wymogów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tj. zgodnie z zasadą proporcjonalności) jest błędne. Zdaniem Rady na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia te są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia w przyszłości, w przypadku realizacji planu, racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i nie naruszają prawa. Nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym nie ma podstaw do uznania nieważności części planu na podstawie art. 28 upzp.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 upzp pełnomocnik Rady wskazał, że przepis ten nie uzależnia możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy od tego czy nieruchomość przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowej, czy też pod realizację drogi publicznej. Nieruchomość niezależnie od przeznaczenia w planie może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem. Fakt przeznaczenia fragmentu działki pod drogę publiczną nie powoduje automatycznie jej realizacji. Lokalizacja drogi publicznej na terenie skarżącej spółki jest uzależniona od realizacji na tym obszarze, a zatem także na terenie skarżącej, zabudowy mieszkaniowej. Błędne jest więc stanowisko Sądu, że samo zaprojektowanie drogi na terenach skarżącej jest ingerencją w istniejącą zabudowę, która eliminuje możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób w myśl art. 35 upzp.
Niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 upzp wyraża się w przyjęciu przez Sąd, że w przypadku uchwalania planu miejscowego w pierwszej kolejności należy uwzględniać stan istniejący na danym terenie. Tymczasem plan jest sporządzany na przyszłość jako instrument polityki przestrzennej a zasada wywiedziona przez Sąd z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp nie jest jedyną zasadą wynikającą z art. 1 upzp.
Zdaniem Rady Sąd, poprzez wskazanie gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącej, wkroczył w sferę projektową należącą do organów, co narusza zasadę suwerenności gminy, a więc art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85, art. 4 ust. 4, art. 87 i art. 7 ust.1 usg oraz art. 3 ust. 1 upzp. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a jedynym kryterium nadzoru nad ich działalnością jest kryterium legalności ( art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85 usg ). Dotyczy to zwłaszcza zadań własnych, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (art. 7 ust.1 usg i art. 3 ust. 1 upzp).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Poznania pełnomocnik [...] Sp. j. z siedzibą w Poznaniu wniósł o jej oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
[...] Sp. j. z siedzibą w Poznaniu, reprezentowana przez adwokata W. M., zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2010 r. w części obejmującej punkt II. Spółka zarzuciła:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie uchwały Rady Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenów, na których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]), pomimo że organ podejmując uchwałę dokonał naruszenia przepisów procedury administracyjnej co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszył:
a. art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z brzmieniem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
b. art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały, która narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a w szczególności zasadę respektowania praw nabytych,
2) naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 5 lipca 2005 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postępowania Rady Miasta Poznania przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego pod względem przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności:
a) art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z brzmieniem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
b) art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały, która narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a w szczególności zasadę respektowania praw nabytych,
3) naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ podejmując uchwałę w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenów, na których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]), nie przekroczył swoich uprawnień w zakresie władztwa planistycznego,
4) naruszenie art. 15 ust 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż brak ustaleń w uchwale dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu, na których działalność prowadzi skarżąca, a którego przeznaczenie uchwała zmienia, nie stanowi o niezgodności uchwały z prawem oraz że dyspozycję art. 15 ust 2 pkt 11 spełnia zapis w uchwale, że Rada Miasta Poznania nie podejmuje żadnych ustaleń w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, podczas gdy określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów jest obligatoryjnym elementem planu;
W oparciu o powyższe zarzuty [...] Sp. j. z siedzibą w Poznaniu wniosła o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez uwzględnienie w całości skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania jako rażąco naruszającej prawo w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenów, na których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę spółki błędnie uznał, iż Rada miasta Poznania ustalając w uchwale funkcje mieszkaniowe dla terenów dotychczas wykorzystywanych przemysłowo nie naruszyła prawa. Stanowisko Sądu, iż działania organu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy jest niezasadne. Skoro Sąd pierwszej instancji, powołując się na brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, uznał, iż przeprowadzenie drogi przez zakład skarżącej Spółki stanowi poważne naruszenie prawa własności oraz przekroczenie uprawnień planistycznych gminy, to niezrozumiałe jest dlaczego Sąd nie uznał, że również przeznaczenie terenów dotychczas wykorzystywanych przemysłowo na funkcje mieszkaniowe jest naruszeniem prawa własności i przekroczeniem kompetencji planistycznych gminy. Powyższa zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwia Spółce kontynuowanie działalności gospodarczej w takim samym zakresie jak przeprowadzenie drogi przez środek zakładu. Fakt, że do czasu zagospodarowania zajmowanych przez skarżącą terenów, Spółka może wykorzystywać je sposób dotychczasowy - jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - nie gwarantuje skarżącej pełnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż przykładowo nie może dokonywać żadnych nowych inwestycji w celu rozwijania działalności. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji powinien dokonać kontroli zarówno uchwały jak i postępowania Rady Miasta Poznania pod kątem przestrzegania prawa. Organ naruszył art. 6 i art. 8 k.p.a., na podstawie którego organy administracji winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, gdyż podjął uchwałę, która pozostaje w sprzeczności z zasadą respektowania praw nabytych. Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić to naruszenie i uchwałę jako naruszającą prawo uznać za nieważną. W tym zakresie Sąd naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp Spółka podniosła, iż uprawnienia planistyczne gminy nie mogą posiadać cechy dowolności. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na fakt, że dotychczas na terenie zajmowanym przez skarżącą oraz na sąsiednich terenach była prowadzona działalność gospodarcza; także obecnie skarżąca nie jest jedynym aktywnym przedsiębiorcą w tym rejonie. Okoliczność tę Sąd powinien wziąć pod uwagę badając zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Stanowisko Sądu, że zahamowanie na terenie użytkowanym przez skarżącą Spółkę zabudowy przemysłowej nie narusza art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp, jest nieprawidłowe – w szczególności w obliczu tego, że zakład skarżącej przez szereg lat prowadził działalność gospodarczą i uzyskiwał kolejne pozwolenia i zgody na rozwijanie działalności. Zdaniem strony Sąd błędnie też przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp, mimo tego, iż nie zawiera obligatoryjnego elementu treści planu, jaką są ustalenia dotyczące tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, pomimo wynikającego z powyższego przepisu domniemania możliwości wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, powinny odnieść się w sposób wyraźny w treści m.p.z.p. do kwestii tymczasowego wykorzystania terenów objętych planem zmieniającym ich przeznaczenie. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zatem wszystkich określonych przepisami elementów obligatoryjnych, co skutkuje jego wadliwością. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien także zawierać zapisy stanowiące o tym, co gmina zamierza zrobić z legalnie działającymi zakładami produkcyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. j. z siedzibą w Poznaniu pełnomocnik Rady Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady Miasta Poznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Rady Gminy.
Po pierwsze, nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. – przez niewłaściwe ich zastosowanie.
Nie można przyjąć generalnego założenia – jak czyni to organ – że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sporządzany na przyszłość jako instrument polityki przestrzennej, to z tego wynika, iż założenia planistyczne odnośnie przyszłego sposobu zagospodarowania terenów danej gminy zyskują prymat pierwszeństwa w stosunku do stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę ( w tym i na rozbudowę ) obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego ( społecznego ) i interesów indywidualnych – czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną – art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p.
Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. A jeśli tak, to istniejąca zgodnie z prawem zabudowa na danym terenie nie może pozostać bez należytego rozważenia przez organy gminy w toku procedury planistycznej. W takiej sytuacji rada gminy, zanim zdecyduje się zmienić dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu, winna wnikliwie ocenić, czy w zastanym stanie faktycznym, powstałym w wyniku realizacji praw przysługującym określonym podmiotom z mocy ostatecznych decyzji administracyjnych, konieczna i celowa jest zmiana przeznaczenia konkretnego terenu. Taki obowiązek potwierdza też brzmienie art. 32 u.p.z.p. Jak stanowi art. 32 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 ( tj. rejestrach wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ) i art. 67 ( tj. rejestrze wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ), oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.
Powyższego stanowiska nie może zmienić wzgląd na przysługujące gminie - z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - władztwo planistyczne. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - dalej w skrócie: u.s.g.- lecz nie oznacza to, że samodzielność gminy ma charakter absolutny. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.
Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art.165 ust.2), jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie akcentował, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.
A zatem, wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z. 3, poz. 125). Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.
Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych.
Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza ( m.in. ): wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni ( pkt 6), potrzeby interesu publicznego ( pkt 9 ) jak i prawo własności ( pkt 7 ust. 2 art. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest zatem, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.
Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).
W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Rada Miasta Poznania w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne w zestawieniu z interesem ogólnym. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, iż ustalona trasa planowanej drogi ma optymalny charakter uzasadnia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie w zaskarżonym planie działek o nr [...],[...],[...],[...] pod lokalizację gminnej drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]) odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp). Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Rada Miasta Poznania winna rozważyć, czy istnieją możliwości innego przebiegu ulicy [...] na spornym odcinku. Jest to nader istotne, gdyż przedmiotowa droga została zaplanowana przez środek funkcjonującego od 30 lat zakładu [...] Sp. jawna z siedzibą w Poznaniu, a sporny odcinek ulicy ma zaledwie około 60 m.
W tym miejscu stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wbrew zarzutom Rady Miasta Poznania – nie narzucił sposobu przeznaczenia terenu działek należących do Spółki i nie wkroczył w kompetencje organu, lecz jedynie podniósł, iż przedłużenie dotychczas ślepej ulicy [...] jest możliwe przynajmniej w dwóch wariantach. A mianowicie, zdaniem Sądu pierwszej instancji "możliwy wydaje się" przebieg ulicy [...] przez niezabudowany teren bezpośrednio sąsiadujący z działkami nr [...] od strony wschodniej (tj. od ulicy [...]), a nadto "analizy wymaga", czy ulicy tej nie można zaplanować przez pas terenu znajdujący się w odległości ok. 30 m od nieruchomości skarżącej również od strony ulicy [...]. Powyższe sformułowania jednoznacznie wskazują, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji konieczne jest rozważenie możliwości innego przebiegu drogi i właściwe uzasadnienie przyjętego wariantu. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie narzucił organowi przyjęcia określonego rozwiązania planistycznego, lecz wskazał jedynie na zasadność dokonania stosownych ustaleń, wyważenia spornych interesów i należytego uzasadnienia zajętego stanowiska – także w świetle opłacalności przedłużenia drogi ( o około 60m ) przez działki [...] Sp. jawnej z siedzibą w Poznaniu i kosztów finansowych przyjęcia takiego rozwiązania oraz ewentualnych skutków prawnych (wywłaszczenie użytkownika wieczystego, wypłata odszkodowania ) i zasadności budowy spornego odcinka drogi dojazdowej o szerokości wskazanej w planie z przyległym pasem zieleni - przy uwzględnieniu § 192 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z powyższych względów nie są usprawiedliwione zarzuty Rady Miasta Poznania dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. jak i art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85, art. 87 u.s.g. ( dotyczące nadzoru nad działalnością gminną ) i art. 7 ust.1 u.s.g.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z faktu uznania przez Sąd, że przeznaczenie określonych działek Spółki na cele zabudowy mieszkaniowej nie narusza prawa nie można skutecznie wywodzić, że także przeznaczenie innych działek pod drogę publiczną nie narusza prawa, a Sąd dochodząc do odmiennego wniosku dopuścił się naruszenia art. 35 u.p.z.p.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez [...] Sp. j. stwierdzić należy, iż zarzut zawarty w punkcie 1 i 2 , tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 5 lipca 2005 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postępowania Rady Miasta Poznania przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego pod względem przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 6 i art. 8 k.p.a. zostały wadliwie skonstruowane. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w procedurze planistycznej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi na decyzję lub postanowienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu część [...].
A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie znajduje art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Procedura planistyczna została uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów gminy stanowi gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu przepisy innych ustaw znajdują zastosowanie, jeśli określony przepis u.p.z.p. odsyła do odrębnych przepisów bądź konkretnych ustaw. Przepisy art. 6 i art. 8 k.p.a. nie mogą służyć do konstruowania zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej zasady praw nabytych jak i kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona, zamierzając zakwestionować dochowanie przez organ procedury planistycznej bądź też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i chcąc zarzucić Sądowi pierwszej instancji uchybienia polegające na niedostrzeżeniu naruszenia prawa w tym zakresie, winna postawić odpowiednie zarzuty wiążąc je z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ podejmując uchwałę w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenów, na których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]), nie przekroczył swoich uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozumie władztwo planistyczne gminy i zbadał wnikliwie, czy wykonywanie przez Radę Miasta Poznania przysługującego jej władztwa planistycznego nie nosi cech dowolności, a stanowisko w tym przedmiocie szczegółowo uzasadnił. Z faktu, iż gmina ustaliła dla części działek będących w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. jawna z siedzibą w Poznaniu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie można wywieść nadużycia władztwa planistycznego. Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy – jak już wyżej wskazano - winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy daje gminie uprawnienie do przeznaczenia określonego terenu pod budownictwo mieszkaniowe i z takiego przeznaczenia nie wynika nakaz likwidacji istniejącego zgodnie z prawem zakładu produkcyjnego. Zmiana przeznaczenia określonego terenu nie oznacza, że obiekty budowlane wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i ustaleniami obowiązującego uprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy tracą rację bytu na danym terenie. Jeśli organ gminy na terenie, na którym zgodnie z prawem zrealizowane zostały zakłady produkcyjne, przewidział zabudowę mieszkaniową to wówczas nowo powstająca zabudowa winna spełnić określone wymagania np. w zakresie odległości usytuowania nowego obiektu od obiektów już istniejących.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że brak w uchwale ustaleń dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu nie stanowi o niezgodności uchwały z prawem.
Ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042 ).
Wprawdzie przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przewiduje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, to jednak nie można przy ocenie zapisów planu pomijać przepisu art. 35 u.p.z.p. Przepis ten – cytowany już wyżej - stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. To zaś oznacza, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystywanie określonych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, to wówczas z mocy ustawy, tj. art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. A zatem, brak zapisu w planie w tej kwestii oznacza potwierdzenie – z mocy art. 35 u.p.z.p. – dotychczasowego sposobu użytkowania ternu. Tylko wówczas, gdyby w planie ustalono inny tymczasowy sposób użytkowania terenów niż dotychczasowy sposób użytkowania tych terenów, konieczne byłoby określenie także terminu takiego tymczasowego zagospodarowania.
W tym stanie rzeczy, aczkolwiek Rada Miasta Poznania nie ustaliła w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, to w tej konkretnej sytuacji uchybienie powyższe nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.