II OSK 1173/20

II OSK 1173/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1252/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 61, art. 81 c ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 50 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni T. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1252/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni T. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr 580/2019 w przedmiocie nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 580/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 16 maja 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo S. w W. zawierające wniosek o sprawdzenie stanu technicznego oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy ludzi wobec obowiązujących przepisów prawa budowlanego części obiektu zajmowanego przez S., usytuowanego przy ul. [...] w W. od strony ul. [...].
W związku ze złożonym wnioskiem, w dniu 25 listopada 2016 r. przeprowadzono oględziny obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W.. W trakcie kontroli stwierdzono, że nieruchomość ta zabudowana jest zespołem budynków handlowo-usługowych w postaci dwóch hal i łącznika pomiędzy nimi. Hale posiadają jedną lub dwie kondygnacje, konstrukcja hal słupowo płytowa żelbetowa w technologii prefabrykowanej, wypełnienie ścian osłonowych stanowią ścianki murowane pełne, częściowo z luksferów. Ustalono, że przedmiotowa zabudowa powstała na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku na podstawie stosownych zezwoleń. Ogólny stan techniczny i estetyczny zabudowy oceniono jako dostateczny, wszystkie elementy budynku - oprócz konstrukcji - wykazują znaczny stopień zużycia i wymagają przeprowadzenia prac remontowych, jednocześnie obiekty nie stanowią zagrożenia dla użytkowników. Według oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni obecny stan techniczny wynika z braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Do protokołu czynności załączono także materiał zdjęciowy.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Spółdzielnia korzysta bezumownie z przedmiotowego obiektu, natomiast jego właścicielem jest M.. W związku z tym PINB decyzją z 6 marca 2017 r., nr IIOT/125/2017 nakazał M. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym przedmiotowego budynku. W treści decyzji nakazano wykonanie robót budowlanych polegających na: remoncie ściany oporowej przy budynku administracyjnym, remoncie schodów wejściowych do budynku, remoncie balkonu stalowego wraz z częściową wymianą płyty balkonowej, remoncie podjazdów betonowych w okolicy wejścia do budynku administracyjnego, wymianie pokrycia dachowego wraz z obróbkami blacharskimi, rynnami i rurami, uzupełnieniu tynków na wiązarach i zabezpieczeniu objętych korozją elementów konstrukcji dachu, odnowieniu wraz z częściową wymianą wywiewek, nasad wentylacyjnych i elementów mocowania instalacji odgromowej, wzmocnieniu i zabezpieczeniu antykorozyjnym mocowania reklam, lamp i innych urządzeń zamocowanych na dachu - w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.
Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniosła Spółdzielnia oraz M.. Po jego rozpatrzeniu MWINB decyzją Nr 1293/17 z 3 sierpnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W..
Po ponownej analizie akt sprawy PINB postanowieniem z 30 sierpnia 2017 r., nr IIOT/446/2017, nałożył na M. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło M., w piśmie z 8 września 2017 r., oraz Spółdzielnia, w piśmie z 26 września 2017 r.
M. wskazało, że nie kwestionuje obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, lecz uważa, że zostało ono skierowane do niewłaściwego podmiotu. Z kolei Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Po rozpatrzeniu zażaleń MWINB postanowieniem nr 2556/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Postanowienie to stało się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ w sposób niejednoznaczny określił kogo traktuje jako stronę postępowania wypadkowego, przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. MWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z 30 sierpnia 2017 r.
Organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazane w wyroku z 17 października 2018 r., stwierdził, że adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonego postanowienia jest M.. To ono jest bowiem właścicielem obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W.. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów z dnia 18 maja 2016 r. dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., z której wynika, że nieruchomość ta pozostaje własnością M. O fakcie tym świadczy również wydruk księgi wieczystej nr [...]. Ponadto z oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni, złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2016 r., wynika, że obecny stan techniczny jest skutkiem braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości budynkowej.
Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a., polegającym na ich niezastosowaniu do Spółdzielni jako co najmniej do zarządcy obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. [...] w W., co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie jest stroną postępowania pomimo faktycznego władania przez nią przedmiotowym obiektem budowlanym, co w konsekwencji prowadziło do obrazy art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na pozbawieniu Spółdzielni udziału w niniejszym postępowaniu;
2. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W., pomimo braku występowania w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego tego obiektu;
3. art. 268a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. polegającym na niewymienieniu w komparycji zaskarżonego postanowienia upoważnienia dla osoby, która ją podpisała w imieniu MWINB, co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę nieuprawnioną.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że całkowicie błędne jest stanowisko MWINB, z którego wynika, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Spółdzielnia powinna być traktowana co najmniej jako podmiot faktycznie zarządzający nieruchomością. Sporna nieruchomość oraz posadowienie na niej budynku znajdują się bowiem w nieprzerwanym władaniu skarżącej od 1982 roku.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 583/17 sprawa z wniosku Spółdzielni o nabycie przez nią udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w budynkach posadowionych na tej nieruchomości. W przypadku zaistnienia w sprawie administracyjnej sporu właścicielskiego, a zatem sprawy o charakterze ściśle cywilnym a nie administracyjnym, toczące się administracyjne postępowanie główne powinno być zawieszone z urzędu do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego i w tym zakresie (stosowny wniosek w tym zakresie złożyła sama Spółdzielnia, jednakże PINB postanowieniem z dnia 20 czerwca 218 roku Nr IIOT/328/2018 odmówił zawieszenia postępowania). Oznacza to, że organ administracji powinien wstrzymać się także z podejmowaniem w sprawie jakichkolwiek innych czynności, w tym także tych o charakterze dowodowym, gdyż może się okazać, że adresatem tych czynności będzie zupełnie inny podmiot.
W treści skargi podniesiono także, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności wynikającą z tego, że w chwili jego wydania było ono trwale niewykonalne. Sąd Okręgowy w Warszawie, XVI Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt XVI GC 752/16, wstrzymał bowiem wydanie M. przez Spółdzielnię nieruchomości przy ul. [...] w W. wraz z posadowionymi na tej nieruchomości budynkami, aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy Spółdzielni o zasiedzenie. Oznacza to, że M. do czasu rozstrzygnięcia cywilnej sprawy Spółdzielni o zasiedzenie nie ma żadnej prawnej i faktycznej możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie ma do niego fizycznie dostępu. W takim stanie rzeczy nie budzi żadnych wątpliwości konieczność uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jak wynika z dyspozycji art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. jest szersze od pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 K.p.a. Art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 122, 123). Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Komentowany przepis wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). 45). Skarżącym może być każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi. Interes ów musi zatem wynikać z przepisu prawa – zawartego nie tylko w ustawach materialnoprawnych, ale także procesowych czy ustrojowych – który dla konkretnego podmiotu przewiduje określone uprawnienia lub ustanawia obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym aktem lub czynnością.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że S. w W. nie ma legitymacji skargowej – nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 580/2019 zapadłego po rozpoznaniu wyłącznie zażalenia Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nr IIOT/446/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r., nakładającego na M. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego.
Skonkretyzowana zaskarżonym postanowieniem powinność – tj. obowiązek sporządzenia ekspertyzy – jest przy tym tego rodzaju, że nie wpisuje się w żaden stosunek prawny; nie jest to powinność względem kogoś – nie odpowiada jej zatem uprawnienie innego podmiotu; nie wpływa ona – nawet pośrednio – na zastaną sytuację prawną innych podmiotów. Dotyczy to także skarżącej Spółdzielni – nie nabyła ona na podstawie zaskarżonego postanowienia żadnego uprawnienia ani nie została obciążona obowiązkiem; sfera jej indywidualnych uprawnień i obowiązków pozostała bez zmian.
Konieczność realizacji nałożonego na M. obowiązku – samo przez się nie stanowiłaby o interesie prawnym Spółdzielni w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., a co najwyżej o interesie faktycznym.
Z tych względów Sąd uznał, że S. w W. nie ma legitymacji skargowej.
Zdaniem Sądu, chociaż w istocie chodzi o przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, W. 2013, s. 121). Dlatego też Sąd skargę oddalił.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Analiza przepisu art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (vide wyroki NSA z 29 maja 2013r., II OSK 279/12, z 5 października 2007 r., II OSK 1310/06, wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06).
Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. jest M. i stan ten potwierdza zarówno zapis w Księdze Wieczystej nr [...] jak i wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...].
Skarżąca Spółdzielnia nie jest natomiast wymienionym uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, a jedynie władającym nieruchomością w sposób faktyczny bez tytułu prawnego.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że jest ona zarządcą obiektu budowlanego, wobec tego winna być stroną postępowania, Sąd stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego w drodze wykładni.
Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.
W świetle powyższego Sąd uznał, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu. Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkowań systemowych. Odwołując się do dorobku orzecznictwa WSA wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie stwierdzono, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.
Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego (również uwzględniającego zarządcę jako adresata decyzji nakazowej) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.
Odwołując się do wykładni systemowej Sąd zauważył, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 81c ust 2 Prawa budowlanego Sąd uznał, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).
Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej Spółdzielni Sąd stwierdził, że z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynika aby skarżąca Spółdzielnia uzyskała pozycję zarządcy nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt przy ul. [...] w W.. Przy czym przepisy Prawa budowlanego nie znają pozycji "faktycznego zarządcy" na którą powołuje się skarżąca, która nie przestawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby powstanie prawnego zarządu nad nieruchomością. Nawet władanie-używanie przedmiotowego obiektu nie pozwalałoby na uznanie jej za jego zarządcę, co oznacza, że jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny, czy Spółdzielnia winna być stroną postępowania i czy przysługuje jej legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.
Fakt braku prawa własności do przedmiotowej nieruchomości potwierdza także podnoszona przez samą skarżącą okoliczność, złożenia przez nią wniosku o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 432/18, w którym Sąd zakwestionował prawo skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu wpadkowym, wskazując, że poza adresatem postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tegoż postanowienia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr 581/2019 z dnia 1 kwietnia 2019 r. umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem S. w W. na postanowienie organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2017 r.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła S. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia WINB pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem: art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. polegającym na ich niezastosowaniu do Spółdzielni jako do właściciela obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. [...] w W., co skutkowało błędnym uznaniem, iż Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji prowadziło do obrazy art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającej na pozbawieniu Spółdzielni udziału w niniejszym postępowaniu i błędnym stwierdzeniu braku po jej stronie legitymacji skargowej;
2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych postanowień organów administracyjnych z uwagi na ich trwałą niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia WINB pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem: art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżącej kasacyjnie Spółdzielni nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia na m. st. Warszawa obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska, którą to argumentację, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Dodać jedynie należy, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni nie jest ona właścicielem obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. Właścicielem nieruchomości oraz znajdującego się na nim obiektu jest M., co wynika z zapisów zawartych w Księdze wieczystej dotyczącej tej nieruchomości. Toczy się wprawdzie postępowanie w sprawie zasiedzenia przez Spółdzielnię udziału w ww. nieruchomości, ale postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia następuje wprawdzie ex lege jednakże fakt nabycia własności nieruchomości w taki sposób wywołuje skutki wobec osób trzecich dopiero po stwierdzeniu tego przez sąd powszechny prawomocnym orzeczeniem. Dopiero takie orzeczenie obala wynikające z Księgi wieczystej domniemanie, że podmiot wpisany w księdze jako właściciel nieruchomości jest jej właścicielem.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Spółdzielni nie przysługuje status strony nie było podstaw do merytorycznej oceny postanowienia o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, iż postanowienie o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej jest niewykonalne. Okoliczność, że Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt XVI GC 752/16 wstrzymał wydanie m. . przez Spółdzielnię nieruchomości przy ul. [...] w W. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nie stoi na przeszkodzie wykonaniu ekspertyzy technicznej. Aby wykonać tę ekspertyzę nie jest konieczne wydanie nieruchomości m. .. M. jako właściciel nieruchomości ma prawo umożliwienia ekspertowi wejścia na nieruchomość w celu dokonania oględzin oraz innych czynności niezbędnych do wydania ekspertyzy. Realizacja obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia organu administracji nie może być uznana za naruszenie przysługującego Spółdzielni posiadania. W sytuacji, gdy to Spółdzielnia domagała się sprawdzenia stanu technicznego oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy ludzi budynku przy ul. [...] w W. byłoby niezrozumiałym utrudnianie przez Spółdzielnię wykonania czynności niezbędnych do dokonania tego sprawdzenia. Jeśli zaś takie przeszkody będą przez Spółdzielnię czynione, to istnieją przewidziane prawem środki umożliwiające przezwyciężenie tych przeszkód.
Konieczność wykonania ekspertyzy nie budzi wątpliwości i twierdzenia Spółdzielni, że nie jest to konieczne uznać należy za pozbawione podstaw.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.