II OSK 117/23

II OSK 117/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1292/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-06-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1292/21 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2021 r. nr SKO-4212/150/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1292/21 oddalił skargę P.M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 30 lipca 2021 r. nr SKO-4212/150/2021 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 2 czerwca 2021 r. nr 88/2021 o ustaleniu na rzecz A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. warunków zabudowy i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w B.
Zdaniem Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp).
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżeniu wad prawnych postępowania administracyjnego dotyczących naruszenia generalnej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji;
b) art. 151 Ppsa poprzez nieuprawnione zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przepisu art. 61 ust. 1 upzp określającego przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie stwierdzenia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy organ wydający decyzję ma obowiązek sprawdzenia już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie oraz sposobu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem naczelnej zasady towarzyszącej regulacji ładu przestrzennego tj. zasady kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Zasady kształtowania ładu przestrzennego wymagają dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym.
c) art. 151 Ppsa poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, w ramach którego organ administracyjny utożsamił kontynuację funkcji z kontynuacją zabudowy, gdy tymczasem to nie rodzaj zabudowy, lecz konkretne, zastane prawidłowości i uwarunkowania danej przestrzeni urbanistycznej decydują czy wymóg kontynuacji funkcji jest spełniony. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnego uzasadnienia, aby parametry budynków wielorodzinnych znajdujące się w znacznej odległości od terenu inwestycji obszaru analizowanego i w żaden sposób ani funkcjonalnie ani też urbanistycznie nie połączone z terenem inwestycji były brane pod uwagę. W obszarze analizowanym znajdują się w głównej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne stanowiące drobną zabudowę jednokondygnacyjną;
d) art. 134 § 1 w związku z art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo braku szczegółowego zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności faktu, iż na obszarze analizowanym występuje odosobniona zabudowa wielorodzinna znajdująca się w dalszym sąsiedztwie, a całość uwarunkowań występujących na danym terenie stanowiąca pewną urbanistyczną całość to jest zabudowa małymi domami jednorodzinnymi przeważająca na tym obszarze, a zarazem otaczająca teren inwestycji. Budowa domów wielorodzinnych stanowi zakłócenie dotychczasowego zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie;
e) art. 141 § 4 Ppsa w zakresie braków uzasadnienia, polegające nieprzedstawieniu precyzyjnego stanowiska Sądu w zakresie oceny analizy urbanistycznej pod kątem wskaźników i parametrów nowej zabudowy odniesionych do prawidłowości zastanej przestrzenno-funkcjonalnej na danym terenie, gdzie w przeważającej mierze znajduje się zabudowa małymi domami mieszkalnymi;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek ich błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania:
a) § 3 ust. 1, pkt 55 b i pkt 58 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839, dalej rozporządzenie z 2019 r.), wskutek braku wskazania w uzasadnieniu argumentów świadczących o tym, że zamierzona inwestycja nie podlega przepisom cytowanego rozporządzenia, podczas gdy według wskazanych przepisów przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko;
b) art. 1 ust. 2 upzp poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy;
c) art. 6 ust. 2 upzp wskutek ustalenia, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w tym przepisie;
d) art. 56 w zw. z art. 64 ust 1 upzp wskutek wydania pozytywniej decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;
e) art. 61 ust. 1 upzp wskutek ustalenia, że teren na którym ma zostać zrealizowana inwestycja spełnia wymóg zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a także, że nowa zabudowa jest kontynuacją dotychczasowej, zastałej zabudowy;
f) art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) poprzez sprzeczne z prawem wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez znaczne jego rozszerzenie oraz wadliwe przeprowadzenie oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie decyzji na wadliwej analizie urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta została bowiem przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. określał jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne było wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność objęcia analizą również zabudowy występującej na działce, która tylko w części znajduje się w granicach obszaru analizowanego (zob. np. wyroki NSA z: 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2359/18, 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2194/20). W pełni zasadne było zatem uwzględnienie w analizie nieruchomości z zabudowaniami położonymi częściowo poza minimalnym obszarem analizowanym, który wnosił 165 m (np. działki ew. nr: [...], [...], [...], obr. [...], [...], [...], obr. [...]) rozszerzenie terenu do granic takich działek, na których występują budynki wchodzące częścią swojej powierzchni zabudowy w obszar analizowany pozwoliło w sposób rzetelny ustalić wskaźniki zabudowy dla działek "obrzeżnych", a nie tylko dla ich części - niezdefiniowanych geodezyjnymi granicami. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony.
3.5. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jednoznacznie wykazała, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, gospodarcza jak i zabudowa wielorodzinna, co wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego tj. budownictwa jednorodzinnego. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). Należy powtórzyć, że zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Tym samym organ nie miał podstaw, aby w oparciu o art. 1 ust. 2 upzp odmówić ustalenia warunków zabudowy, skoro wymóg ładu przestrzennego wynikający z zasady kontynuacji został zachowany. Dlatego też zarzuty naruszenia tych przepisów są niezasadne. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust.1 upzp.
3.6. Niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1, pkt 55 b i pkt 58 pkt b rozporządzenia 2019 r. Po pierwsze w skardze kasacyjnej w ogóle nie uzasadniono tego zarzutu, a pod drugie zgodnie z wnioskiem, powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie przekroczy 2 ha, natomiast powierzchnia użytkowa miejsc postojowych, garażu i dróg dojazdowych na potrzeby planowanego przedsięwzięcia, nie przekroczy 0,5 ha.
3.7. Nie zasługują na uwzględnienie również wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązane z naruszeniem art. 151 Ppsa. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, w rozumieniu art. 10 § 1 Kpa, należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że naruszenie jej uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 842/20, 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2157/20). Natomiast powiązanie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania przepisu wynikowego tj. art. 151 Ppsa z przepisem prawa materialnego art. 61 ust. 1 upzp, jak i powołanie w ramach kolejnego zarzutu wyłącznie art. 151 Ppsa wymyka się w ogóle kontroli instancyjnej. Nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 151 Ppsa. Przepis ten mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca, ponieważ Sąd dokonał kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji .
3.8. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargi nie uwzględniono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd wypowiedział się co prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Przy tym w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku dotyczącej analizy urbanistycznej pod kątem wskaźników i parametrów nowej zabudowy
3.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.10. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.