II OSK 1169/22

II OSK 1169/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2304/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2304/21 w sprawie ze skargi R.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2304/21, oddalił skargę R. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 22 marca 2017 r. nr [...] Starosta Średzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. H. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego - kat. I oraz wolnostojącego budynku garażowego - kat. III, na działce o nr ewid. [...] w [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]. Decyzja stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez strony.
Wnioskiem z 23 marca 2021 r. R. A. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Średzkiego z 22 marca 2017 r. zarzucając jej: naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: r.s.w.t.); błędne nazewnictwo zawarte w sentencji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie "wolnostojącego budynku garażowego"; opracowanie projektu budowlanego, przez projektantów nieposiadających uprawnień w zakresie instalacji i uprawnień elektrycznych.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z 16 czerwca 2021 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Średzkiego. Organ stwierdził, że nie naruszono w sprawie postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając projekt zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi organ uznał, że objęta nim inwestycja została zaprojektowana zgodnie z § 12 ust. 1 r.s.w.t. Jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu budynek mieszkalny, jednorodzinny, wolnostojący usytuowany jest zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, w odległości 15,10 m od krawędzi jezdni oraz w odległości 4,10 m i 7,79 m od granicy z działkami sąsiednimi. Sporna inwestycja nie narusza zatem § 12 ust. 1 r.s.w.t. Z analizy akt sprawy wynika również, że budynek garażowy usytuowany w bezpośredniej granicy z działkami sąsiednimi [...] oraz [...] nie narusza § 12 ust. 2 r.s.w.t. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia § 271-273 (zachowano odległość 8 m w stosunku do sąsiednich budynków.), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też §19 (zgrupowania miejsc postojowych) oraz § 23 (odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych) r.s.w.t. Z analizy akt sprawy wynika również zdaniem Wojewody, że decyzja Burmistrza Środy Wielkopolskiej z 20 października 2008 r. o warunkach zabudowy dopuszczająca realizację garaży w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...] oraz w granicach z działkami powstałymi w wyniku wtórnego podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo organ zaznaczył, że decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domów jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych oraz garaży wbudowanych lub wolnostojących, zaś decyzja z 20 marca 2015 r. (przenosząca na rzecz inwestora ww. decyzję w części nowopowstałej działki oznaczonej nr ewid. [...]) określa inwestycję jako budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz garażu wbudowanego lub wolnostojącego i w tym zakresie to prawem inwestora było wybranie rodzaju garażu wbudowanego, bądź wolnostojącego. Inwestor z prawa tego skorzystał, a zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie narusza w tym względzie prawa.
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii nazewnictwa garażu jako "wolnostojącego" organ wyjaśnił, że sama w sobie nie jest błędna i nie stanowi przesłanki do unieważnienia decyzji, ponieważ w żadnym stopniu nie wyklucza możliwości dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Z analizy akt sprawy wynika również, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawiera oświadczenia projektanta i sprawdzającego, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "P.b."). Posiada też wymagane uzgodnienia i opinie. Zdaniem Wojewody zarówno zakres jak i treść projektu budowlanego zostały dostosowane do specyfiki i charakteru inwestycji, tj. budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz wolnostojącego budynku garażowego. Stąd też nie istniała potrzeba dodatkowych projektów branżowych. Tym bardziej, że zarówno w opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i opisie technicznym do projektu budynku garażowego zawarto informacje dotyczące instalacji elektrycznych, które pozostają wystarczające dla inwestycji tego typu. Analizując przesłanki nieważności organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 września 2021 r. znak [...]utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu przypomniał istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wskazał, że inwestor złożył do akt oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Nie zachodzi zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. Inwestor przedłożył również decyzję Burmistrza Miasta Środy Wielkopolskiej z 20 października 2008 r., znak [...](ustalającą na rzecz D. W.oraz P.W. warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...] dla inwestycji obejmującej budowę 13 domów jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych oraz garaży wbudowanych lub wolnostojących) oraz decyzję Burmistrza Miasta Środy Wielkopolskiej z 20 marca 2015r., znak [...], przenoszącą powyższą decyzję o warunkach zabudowy w części nowopowstałej działki nr ew. [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz garażu wbudowanego lub wolnostojącego na Z. H.. W ocenie GINB analiza akt nie wykazała, by sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Burmistrza Miasta Środy Wielkopolskiej z 20 października 2008 r., znak [...], o warunkach zabudowy. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do funkcji zabudowy; nieprzekraczalnej linii zabudowy wg załącznika graficznego; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki do 35% dla każdej nowopowstałej działki (projektowana: 21,36%); szerokości elewacji frontowych domów mieszkalnych wolnostojących od 9 m do 13,60 m (projektowana: 13,60 m); geometrii dachu - budynki mieszkalne - dachy strome wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 18°, garaże wolnostojące - dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 18° (projektowana: budynek mieszkalny - dach stromy wielospadowy o kacie nachylenia połaci dachowych 30°; garaż - dach stromy wielospadowy o kącie nachylenia 18,1°); ilości kondygnacji budynku mieszkalnego - budynki parterowe, dopuszczalne poddasze użytkowe, dopuszcza się realizację piwnic, które nie spowodują zmiany wysokości głównych kalenic (projektowany: budynek parterowy z poddaszem); wysokości głównej kalenicy dachu budynków mieszkalnych - max. 8,5 m (projektowana: 7,04 m); wysokości głównej kalenicy dachu garaży - do 4 m (projektowana: 3,99 m), czy też obsługi komunikacyjnej.
W ocenie GINB decyzja budowlana nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała w ocenie organu, że elewacja północna projektowanego budynku mieszkalnego z otworami została usytuowana w odległości 7,79 m od granicy działki nr ew. [...], zaś elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego z otworami została usytuowana w odległości 4,10 m od granicy z działką nr ew. [...]. Elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego z otworami została usytuowana w odległości 13,22 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego z otworami została usytuowana w odległości ok. 18 m od granicy działki nr ew. [...]. Tym samym decyzja budowlana nie narusza, w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (usytuowanie miejsc postojowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 271 i inne (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia ws. warunków technicznych.
Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Starosty Średzkiego narusza w sposób rażący § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych w zakresie usytuowania wolnostojącego budynku garażowego, organ nie podzielił zapatrywania strony. Podkreślił, że usytuowanie projektowanego garażu jest wprawdzie zgodne z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Środy Wielkopolskiej z 20 października 2008 r. o warunkach zabudowy i § 12 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych, to jednak nie został spełniony żaden z warunków określonych w § 12 ust. 3. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że elewacja północna garażu znajduje się w granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia garażu znajduje się w granicy z działką nr ew. [...]. Projektowany garaż ma wymiary 11,0m x 8,00m. Nie spełnia zatem warunków określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia ws. warunków technicznych (ma ponad 5,5 m długości). Decyzja Starosty Średzkiego z 22 marca 2017r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P. b. w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych. GINB wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16, która zapadła w związku z zagadnieniem prawnym o wyjaśnienie czy w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy zawiera postanowienia pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, konieczne jest spełnienie także warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organ wyjaśnił stanowisko Sądu, że przywołane zagadnienie budzi poważne wątpliwości, na co wskazują różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że w przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu jest odmienne do stanowiska prezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niejednolitość orzecznictwa organ podkreślił, że uchwała NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 została podjęta zaledwie kilka tygodni przed wydaniem kontrolowanej decyzji Starosty Średzkiego z 22 marca 2017 r. a więc nie można stwierdzić, że przed wydaniem tej decyzji orzecznictwo było jednolite. Dalej organ wyjaśnił, że podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 k.p.a. nie sprawia, że brzmienie przepisu przestanie rodzić wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczność. W sytuacji, gdy niezbędna jest analiza orzecznictwa sądów administracyjnych nie można mówić o prostym zestawieniu treści decyzji z treścią przepisu.
GINB podkreślił mając na uwadze wątpliwości interpretacyjne dotyczące stosowania przepisu § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia ws. warunków technicznych (potwierdzone orzeczeniami sądów administracyjnych zapadłymi w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Starosty Średzkiego), że nie można zarzucić organowi powiatowemu, że rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 P. b. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia ws. warunków technicznych. Z analizy akt sprawy wynika również, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach), zawiera oświadczenia projektantów, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b. (wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących na niekompletność projektu budowlanego z uwagi na brak projektów branżowych, organ nie podzielił zapatrywania strony.
GINB przytoczył treść art. 34 ust. 2 i 3 P.b. i wyjaśnił, że z przywołanych przepisów nie wynika konieczność zawarcia projektu instalacji elektrycznej w projekcie budowlanym każdego budynku. Analiza projektu budowlanego wykazała, że brak w części rysunkowej projektu budowlanego rozwiązań dotyczących instalacji wewnętrznych stanowi jedynie naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). Mając na uwadze, że zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera w części rysunkowej projektu instalacji wewnętrznych, organ stwierdził, że ww. decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z naruszeniem § 12 ust 1 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
W podsumowaniu GINB przypomniał istotę trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności uznając, że przesłanki takiego działania nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie, zaś naruszenie § 12 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. nie może być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. GINB podkreślił również, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a także zgodnie z aktualnym stanem prawnym budowa instalacji wewnętrznych elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych - nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 ustawy P.b.). Dlatego też uchybienia przepisom w tym zakresie przy wydaniu pozwolenia na budowę nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa, tj. takie, które nie może być zaakceptowane w praworządnym państwie. W ocenie GINB uchybienie tego rodzaju nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które prowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Ewentualne negatywne skutki braków w tym zakresie w istocie dotykają jedynie użytkowników danego budynku i nie wpływają na prawa i obowiązki osób uprawnionych do działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Ponadto zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczone jest przyłącze kanalizacji sanitarnej, przyłącze wodociągowe oraz przyłącze elektroenergetyczne, a w części opisowej projektu zawarte są ustalenia dotyczące wewnętrznych instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania oraz elektrycznej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie instalacji elektrycznej, organ podkreślił, że uprawnienia w zakresie instalacji elektrycznych nie były w przedmiotowej sprawie konieczne, z uwagi na ogólne założenia dotyczące instalacji elektrycznej.
Skargą R. A. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 12 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), c), e) i art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P. b. w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 P. b. w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że nie ma podstaw by w sposób uzasadniony twierdzić, że decyzja Starosty Średzkiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych (również wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Podkreślił przy tym, że poza sporem i rozważaniami pozostaje kwestia kontroli decyzji Starosty w zakresie zatwierdzenia projektu budowy domu mieszkalnego. Strona wyraźnie stwierdziła, że nie kwestionuje tej części projektu, koncentruje się zaś na wadach kwalifikowanych projektu w zakresie budynku garażowego.
Sąd podzielił argumentację GINB odnośnie do tego, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty w części obejmującej budynek garażu nie narusza rażąco rozporządzenia ws. warunków technicznych, aczkolwiek w świetle ustaleń organu i obecnego poziomu wiedzy w tym zakresie doszło do pewnych naruszeń, o czym w dalszej części rozważań. Sąd wskazał, że projekt budowlany był kompletny, posiadał wymagane uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz był co do zasady zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a ponadto został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Wbrew odczuciom skarżącego, inwestycja nie narusza prawa własności, nie utrudnia korzystania z innych nieruchomości oraz nie ogranicza sposobu ich zagospodarowania poprzez zabudowę. Znaczenie dla oceny ewentualnego naruszenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości wskutek zaplanowanej zabudowy ma przy tym w ocenie Sądu to, że jej właściciel, którym nie był w dacie wydawania decyzji budowlanej skarżący (stał się nim dopiero na mocy aktu notarialnego z 23 sierpnia 2019 r. Rep. [...]notariusz J. B. - patrz księga wieczysta nr [...]), brał udział w postępowaniu i nie zgłaszał w tym względzie jakichkolwiek zastrzeżeń, które teraz formułuje jego następca prawny - skarżący.
Sąd nie stwierdził też, aby projekt przedłożony przez inwestora i zatwierdzony przez organ w jakikolwiek znaczący sposób naruszał interes prawny skarżącego, co stanowiłoby przejaw rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Pomimo decyzji Starosty skarżący bez przeszkód może zagospodarować swoją nieruchomość. Z okoliczności sprawy wynika, że usytuowanie projektowanego garażu jest zgodne z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Środy Wielkopolskiej z 20 października 2008 r. o warunkach zabudowy i nie narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Brzmienie tego przepisu w dacie orzekania przez Starostę wskazywało, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja z 20 października 2008 r. zawiera taką zgodę na zlokalizowanie budynku garażowego przy granicy. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że elewacja północna garażu znajduje się w granicy z działką nr ew. [...] (należąca do skarżącego), natomiast elewacja wschodnia znajduje się w granicy z działką nr ew. [...]. Projektowany garaż ma wymiary 11 m x 8 m. Niewątpliwie, jak wskazał GINB, garaż nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia ws. warunków technicznych, gdyż ma ponad 5,5 m. Nie znajduje natomiast zastosowania w sprawie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, gdyż działka skarżącego była niezabudowana w momencie wydawania decyzji, zaś przepis ten określa zasady sytuowania budynku na granicy, na której stoi już inny budynek.
Odnośnie stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych Sąd wskazał, że w orzecznictwie istniał spór, czy w przypadku gdy w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się postanowienia zezwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się wyłącznie na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia, czy też w przypadku takiej lokalizacji niezbędne jest spełnienie również przesłanek określonych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia (sprzed zmiany). Odpowiedź na ten spór stanowi uchwała 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16. Uchwała potwierdza więc, że ww. zagadnienie prawne związane z "łącznym" stosowaniem § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych nie było jasne i oczywiste, a co więcej (jak wskazał NSA w uchwale), budziło poważne wątpliwości interpretacyjne, których źródłem był sposób sformułowania § 12 ww. rozporządzenia, składającego się z wielu ustępów i niejasna "wzajemna relacja między poszczególnymi ustępami tego paragrafu". Skoro tak, to zdaniem Sądu nie można było stwierdzić w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, rażącego naruszenia prawa wobec zaakceptowania przez Starostę lokalizacji przewidzianej budowy wyłącznie na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia, a więc bez analizy zgodności takiego usytuowania z normami wynikającymi z § 12 ust. 3. Jest raczej oczywiste dla większości przedstawicieli szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości oraz doktryny prawa, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma fakt podjęcia uchwały NSA sygn. akt II OPS 3/16 w dniu 27 lutego 2017 r. i wyjaśnienie wątpliwości prawnych sądów administracyjnych. To bowiem, że uchwała taka została podjęta nieco ponad 3 tygodnie wcześniej niż wydano decyzję budowlaną (22 marca 2017 r.) nie świadczy po pierwsze o tym, że zapis ustawowy stał się z tej przyczyny jasny i jednoznaczny (nadal budzi wątpliwości), po drugie, że taka konfiguracja czasookresu przemawia za unieważnieniem decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Słusznie tę kwestię ocenił GINB uznając, że nie ma w sprawie mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Sąd zwrócił uwagę, że nie jest rażącym naruszeniem prawa zezwolenie "w niejasnych warunkach prawnych" na budowę garażu przekraczającego normy z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Podkreślana przez stronę kwestia ładu przestrzennego nie jest wartością samą w sobie. Nawet jego naruszenie nie oznacza automatycznego uznania wystąpienia wady kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo należy zwróci uwagę na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem decyzja o warunkach zabudowy została najpierw uzyskana w takim kształcie a następnie przeniesiona na Inwestora przez poprzednika prawnego skarżącego, który dodatkowo brał udział w postępowaniu budowlanym nie zgłaszając jakichkolwiek zastrzeżeń do lokalizacji i wymiarów garażu. Zdaniem Sądu ma to istotny wpływ na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do akceptacji, co w zestawieniu z brakiem jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki strony (budynek garażu został zaprojektowany ze ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, zatem nie obowiązują ograniczenia z § 271 rozporządzenia), świadczy o bezzasadności żądania unieważnienia decyzji budowlanej.
Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego niekompletności projektu budowlanego wskazującego na brak projektów branżowych, jednocześnie mając na uwadze, że projekt budowlany został zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty i nie zawiera w części rysunkowej projektu instalacji wewnętrznych, Sąd stwierdził, że ww. decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462), na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Niemniej jednak w ocenie Sądu z powodów wskazanych w decyzji GINB naruszenie to nie ma nie tylko znaczenia z perspektywy inwestora, bowiem zgodnie z przepisami budowa instalacji wewnętrznych elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych - nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 P.b.), ale przede wszystkim nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla interesu prawnego skarżącego.
Sąd podkreślił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Skarżący uznaje, że doszło do rażących skutków społeczno-gospodarczych poprzez dopuszczenie inwestycji (budowa garażu mającego 11 m a nie dopuszczalne 5,5 m długości), co zaburza ład przestrzenny. W kontekście tego Sąd zwrócił uwagę, że istotne jest w tym względzie miarkowanie zarówno dobra chronionego decyzją, jakim jest prawo zabudowy, stopnia i okoliczności naruszenia obowiązku, w tym działania inwestora w zaufaniu do organów oraz chronionego prawa sąsiadów do zabudowy własnych nieruchomości zgodnie z prawem. Skarżący nie zostaje poprzez budowę obiektu ograniczony w możliwości zabudowy własnej nieruchomości, w tym w odległościach normowanych rozporządzeniem ws. warunków technicznych (ściana przeciwpożarowa). Skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia muszą być widziane jako takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja w ocenie Sądu niniejszej sprawie nie zachodzi.
Reasumując Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną.
Skargą kasacyjną R. A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. tj. rażące naruszenie przepisu: § 12 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), c), e) i art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie warunków technicznych w zakresie usytuowania budynku na działce inwestora nr [...] przy granicy z działkami nr [...] (działka skarżącego), nr [...], nr [...](punktowo), a także art. 170 p.p.s.a.;
2) art. 174 pkt 1 tj. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na popełnieniu błędu; GINB niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie (bezsporny brak projektu branży elektrycznej) nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa;
3) art. 174 pkt 2 w związku art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało (patrz: CBOSA wyrok NSA sygn. akt II OSK 887/10) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzja o pozwoleniu na budowę budynku wolnostojącego bezpośrednio przy granicy działki jest niewykonalna.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Średzkiego z dnia 22 marca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - na działce o nr ewid. [...] w [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] - jednorodzinnego budynku mieszkalnego (kat. I) oraz usytuowanego w granicy działki [...] i [...] wolnostojącego budynku garażowego (kat. III). Żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oparto o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które zdaniem wnioskodawcy polegało na: rażącym naruszeniu § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; błędnym sformułowaniu sentencji decyzji poprzez pozwolenie na budowę "wolnostojącego budynku garażowego" w sytuacji, gdy budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie jest budynkiem wolnostojącym, zatem inwestor nie mógł usytuować budynku garażowego bezpośrednio przy granicy z działką wnioskodawcy; opracowaniu projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją, przez projektantów nieposiadających uprawnień w zakresie instalacji i uprawnień elektrycznych – brak w projekcie architektoniczno-budowlanym dokumentacji w postaci projektów branżowych, w szczególności branży elektrycznej.
Mając powyższe na względzie podniesienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące natomiast naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).
W związku z przywołanymi powyżej okolicznościami należy podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym nie doszło w niniejszej sprawie do rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z usytuowaniem budynku garażowego na działce inwestora (nr [...]) przy granicy z działkami [...] i [...] (obecnie [...]i [...]), a także art. 170 p.p.s.a. regulującego zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.
Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczył sytuowania w zabudowie jednorodzinnej budynku bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Wprawdzie regulacja ta obejmowała wszystkie budynki, a więc także budynki gospodarcze, jednak istotnym elementem decydującym o zastosowaniu tego przepisu był warunek przylegania do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Tymczasem według stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, projektowany budynek garażowy był wolnostojący (szersze rozważania w tym zakresie będą przedmiotem dalszej części uzasadnienia), gdyż nie przylegał do żadnej ściany budynku zlokalizowanego na działkach sąsiednich - nr [...] i istniejącej wówczas nr [...]. Ponadto do ww. obiektu - z uwagi na jego wymiary - nie miało zastosowania wyłączenie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Omawiany budynek gospodarczy nie spełniał zatem warunków określonych zarówno w § 12 ust. 3 pkt 2 jak i § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co słusznie podnosi także strona skarżąca kasacyjnie. Powyższe nie oznacza jednak, że przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie budynku garażowego w granicy z ww. działkami rażąco naruszało prawo. Takie usytuowanie powyższego budynku przewidziane zostało bowiem w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2008 r. o warunkach zabudowy, dopuszczającej realizację garaży w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...] oraz w granicach z działkami powstałymi w wyniku wtórnego podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] (do których należą obecnie m.in. działka nr [...] i [...]). Stosownie natomiast do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – przyp. NSA), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niespełnienie przez omawiany budynek garażowy warunków z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy jednoczesnym ziszczeniu się przesłanki z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia powoduje, iż nie można skutecznie zarzucić Staroście Średzkiemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco naruszającej przepisy regulujące odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniał bowiem spór co do konieczności łącznego stosowania § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy sytuowaniu budynków w zabudowie jednorodzinnej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Spór ten został rozstrzygnięty uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, zgodnie z którą w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Podjęcie powyższej uchwały nie miało jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Już sama konieczność podjęcia przywołanej powyżej uchwały świadczy o istnieniu w omawianym zakresie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Ponadto okoliczność, że uchwała ta została podjęta ponad 3 tygodnie przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że objęte nią przepisy stały się jasne i jednoznaczne (nadal budzą wątpliwości), a ponadto że taka konfiguracja czasookresu przemawia za unieważnieniem ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23).
Z tych wszystkich przyczyn nie można uznać, że decyzja Starosty Średzkiego z 22 marca 2017 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów określających dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni zasługiwało na uwzględnienie. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Odnośnie przywołanych w ramach omówionego zarzutu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) Prawa budowlanego zwrócenia uwagi wymaga brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższej podstawy w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jaki sposób w związku z rozpoznanym powyżej zarzutem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia obowiązku spełnienia wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz ochrony przed hałasem. Brak rozwinięcia powyższego zarzutu w dalszej części wniesionego środka odwoławczego, czyni go bezskutecznym. W skardze kasacyjnej należy bowiem sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Tego wymogu nie spełnia postawiony w tej sprawie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) Prawa budowlanego.
Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu związanego z brakiem projektu branży elektrycznej, który to brak został przez GINB jak i Sąd pierwszej instancji uznany za nie noszący znamion rażącego naruszenia prawa, tj. zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócenia uwagi wymaga, że ocena decyzji ostatecznej pod kątem ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie nieważnościowe dotyczy. Tym samym w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przywołane w omawianym zarzucie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ale przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co do naruszenia których w niniejszej sprawie wyrazili swoje stanowisko zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji. Nieprawidłowe formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez podniesienie zarzutów naruszenia przepisów, które w kontrolowanej sprawie administracyjnej nie miały zastosowania a tym samym ich zastosowanie nie było przedmiotem kontroli sądowej, z oczywistych względów nie może odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Przy czym podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać (zob. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2925/19; z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1620/22).
Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w okolicznościach tej sprawy nie mógł także odnieść podniesiony w jej podstawach zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11).
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie wykazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Niezasadne jest też wyrażone w ramach omawianego zarzutu, powiązane z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowisko autora skargi kasacyjnej co do niewykonalności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej budowę wolnostojącego budynku garażowego bowiem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie może być wolnostojący. Wprawdzie w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje normatywna definicja budynku wolnostojącego, jednak w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 3034/13; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11). Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Za budynek "wolno stojący" należy uznać zatem taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 273/18). Posadowienie budynku w granicy z działką sąsiednią, w sytuacji, gdy nie jest on w żaden sposób powiązany z innym obiektem budowlanym, w żaden sposób nie sprawia zatem, że przestaje on być budynkiem wolnostojącym. Obiekt garażowy będący przedmiotem postępowania jest zatem niewątpliwie obiektem wolno stojącym w rozumieniu regulacji prawa budowlanego.
Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należało, iż wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
W oparciu o te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.