II OSK 1726/22

II OSK 1726/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2179/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2179/21 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Miasta Mińsk Mazowiecki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2179/21, oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Mińsk Mazowiecki powyższą uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]1 w M.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, dalej: "specustawa"), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.").
Organ wskazał, że w dniu 19 maja 2021 r. do Rady Miasta Mińsk Mazowiecki, za pośrednictwem Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki, wpłynął wniosek spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w M. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków dla miasta M. numerami [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]1 w M. Zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym u zbiegu ul. [...]2 i ul. [...]1 w M.
Po weryfikacji zgodności formalnej wniosku z wymogami art. 6 i 7 ust. 7 i 8 oraz uchwały Nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. (dalej: "LSU"), przeprowadzano procedurę upublicznienia wniosku oraz opiniowania i uzgodnień.
W uzasadnieniu uchwały, Organ szczegółowo przedstawił procedurę upubliczniania i uzgadniania wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie Organu, wniosek Inwestora spełniał wszystkie wymagania określone w LSU, natomiast jest sprzeczny z ustaleniami Studium. Organ wskazał, że w Studium dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego. Przypomniał też, że Inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazał, że planowana inwestycja ma wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40,10%, wyjaśniając, że powierzchnia biologicznie czynna: na gruncie rodzimym wyniesie 266 m2 (15,4%), na stropie garażu liczona w udziale 50%: 221m2 (12,8%), na dachu 4 i 5 kondygnacji liczona w udziale 50%: 204m2 (11.8%). Wobec powyższego w ocenie Organu, Inwestor wykazał spełnienie warunku minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, określonej dla terenu ww. MN/U.
Następnie Organ wyjaśnił, że zgodnie ze Studium, dla MN/U należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości budynków w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej – 14 m, podczas gdy wysokość zabudowy planowanej inwestycji mieszkaniowej wyniesie maksymalnie 17 m, a wysokość budynku będzie zróżnicowana: od 3 do 5 kondygnacji naziemnych oraz jedna kondygnacja podziemna. Organ podkreślił, że w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej: "rozporządzenie"), nie ma wątpliwości, że ww. wysokość jest maksymalną wartością ustalonego parametru i wskaźnika urbanistycznego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w Części nr 2 Rozdziale nr 1 pkt nr 2.6 ww. Studium, wyjątkiem od określonej maksymalnej wysokości budynków jest: wysokość istniejących budynków, która jest większa niż określona w studium, wysokość wynikająca z uwarunkowań technologicznych obiektów budowalnych niebędących budynkami, wysokość budynków wokół placów oraz wysokość obiektów towarzyszących podstawowym obiektom budowlanym, które mogą być niższe niż obiekty podstawowe.
Organ przypomniał, że w złożonym wniosku Inwestor wskazał, że odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14 m wynika z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej. Do wniosku został dołączony Załącznik nr VI, na którym w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej oznaczono budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych, usytuowane przy ul. [...]3, ul. [...]4 i ul. [...]1 (na wysokości od ul. [...]4 do ul. [...]5). Analizując przedstawiony załącznik ustalono, że dla jednego budynku błędnie ustalono ilość kondygnacji (budynek wielorodzinny na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...]1, posiada 4 kondygnacje naziemne, oznaczone również na mapie zasadniczej), niemniej jednak w odniesieniu inwestycji mieszkaniowej wykazano, że w odległości 250 m istnieją budynki o wysokości 5 kondygnacji naziemnych.
Organ podkreślił, że warunek wykazania spełnienia wymogu określonego w z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU nie jest tożsamy ze wskazaniem braku sprzeczności z maksymalną wysokością budynku w terenie oznaczonym MN/U w studium. Spełnienie wymogu dopuszczenia zabudowy przekraczającej liczbę 4 kondygnacji naziemnych o wysokości do 17 m, nie może być zdaniem Organu sprzeczne z ustaleniami dotyczącymi maksymalnej wysokości zabudowy dla poszczególnych stref zagospodarowania, przedstawionych w Kierunkach Zagospodarowania Przestrzennego w Studium.
W ocenie Organu, postanowienia LSU mają charakter ogólny, tj. odnoszą się do terenu całego miasta M. LSU, zgodnie z art. 19 specustawy, stanowią modyfikację standardów określonych w art. 17, jednak specustawa nie zawiera przepisu, który zezwalałby na realizację inwestycji bez zachowania warunku niesprzeczności ze Studium w przypadku zgodności tej inwestycji z LSU. Jedyny wyjątek od warunku niesprzeczności ze Studium określa art. 5 ust 4 specustawy. Dotyczy on terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.
Organ wyjaśnił, że Studium określa w sposób jednoznaczny warunki dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem MN/U, tj. wysokość, geometrie dachów i powierzchnia biologicznie czynna budynku wielorodzinnego na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego. Na terenach oznaczonym symbolem MN/U przy ul. [...]1, ul. [...]2, ul. [...]3 nie występuje zabudowa jednorodzinna, która swoją wysokością przekraczałaby 14 m. Wszystkie budynki w zabudowie wielorodzinnej o liczbie od 4 do 5 kondygnacji naziemnych, do których nawiązuje się planowana inwestycja i które zostały zaznaczone na Załączniku nr VI do wniosku, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U w studium, tj. na terenie o innym przeznaczeniu i innych zasadach zagospodarowania niż teren oznaczony symbolem MN/U, na którym planowana jest inwestycja mieszkaniowa.
Organ przypomniał, że Studium, określając geometrię dachów na terenie oznaczonym w Studium symbolem MN/U wskazuje, że należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich, przy czym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni, a odstępstwa są dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo. Inwestor we wniosku wskazał, że dach planowanego w ramach inwestycji mieszkaniowej budynku wielorodzinnego będzie dachem płaskim, o kącie nachylenia połaci dachowych do 4% spadku. Ponadto z informacji podanych we wniosku wynika, że dach 4 i 5 kondygnacji będzie urządzony w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, umożliwiający zaliczenie 50% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ stwierdził, że w celu zachowania spójności urbanistycznej zabudowy sąsiedniej, nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach (np. do ul. [...]6 czy ul. [...]4), nie stanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy.
W ocenie Organu, analiza zabudowy sąsiadującej z inwestycją mieszkaniową w zakresie geometrii dachów wykazała, że odniesienie geometrii dachu planowanej inwestycji mieszkaniowej do geometrii dachów w zabudowie wielorodzinnej, zlokalizowanych przy ul. [...]4 na terenach oznaczonym w Studium symbolem MW/U, nie wskazuje na nawiązanie do geometrii dachów dominującej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, przez co nie spełnia warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym w Studium symbolem MN/U.
Ponadto, żaden z występujących w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych nie posiada dachu zapewniającego uprawę na nim roślin (dach zielony). W przypadku analizowanej inwestycji ukształtowanie dachu może mieć znaczenie dla zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, określonego w studium dla terenu MN/U na poziomie 40%. Inwestor stwierdził bowiem we wniosku na brak sprzeczności parametrów inwestycji z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej wskazując, że przy realizacji inwestycji zostanie zachowany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40,10%, w tym 11,8% powierzchni biologicznie czynnej na dachu.
Organ podkreślił, że podstawą odmowy lokalizacji powyższej inwestycji jest niezachowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, wyznaczonego przez Studium, nie zaś wyłącznie parametry zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów. Parametry te wskazują jednoznacznie, że planowana inwestycja nie zachowuje zgodności z kierunkami określonymi w studium.
W zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta M. w uzasadnieniu uchwały wskazano, że Miasto Mińsk Mazowiecki nie posiada uchwalonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, ponieważ uchwała Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr XLIV/422/14 z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki została podjęta przed zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która zgodnie z art. 41 wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.).
Organ analizując stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie M., wskazał na silną tendencję wzrostową liczby mieszkańców oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium. Zaznaczono, że Studium wskazuje możliwości rozwoju nowej zabudowy (rezerwy terenu: bez ograniczeń w zabudowie, z ograniczeniami wynikającymi z położenia w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, z ograniczeniami wynikającymi z uciążliwości hałasu, z ograniczeniami wynikającymi ze złych warunków gruntowych) na obszarach, przedstawionych w Tab. nr 3 Uchwały.
Spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Na podstawie art. 57 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie oraz zbadanie materiału dowodowego, nieustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonanie błędnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
- błędne przyjęcie, że planowany przez Skarżącą ww. budynek wielorodzinny jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, przyjętym uchwałą nr XLII/422/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 22 września 2014 r.;
- błędne przyjęcie, że planowany przez Skarżącą ww. budynek wielorodzinny na terenie oznaczonym symbolem MN/U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, znacznie przekracza gabaryty istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej, która ma być realizowana na tym terenie – w sytuacji, w której w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej usytuowane są budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych zlokalizowane przy ul. [...]3, ul. [...]4 oraz ul. [...]1, przy czym w bezpośredniej okolicy planowanej przez Skarżącą inwestycji usytuowany jest budynek wielorodzinny o wysokości 17 metrów (zlokalizowany przy ul. [...]4 [...]);
- błędne przyjęcie, że planowany przez Skarżącą ww. budynek wielorodzinny na terenie oznaczonym symbolem MN/U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, znacznie przekracza gabaryty istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej, która ma być realizowana na tym terenie – w sytuacji, w której jest on wyższy jedynie o 3 m od przyjętej w ww. Studium wysokości 14 m, do której utrzymania należy wyłącznie dążyć, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, aby różnica 3 m uznana była jako znaczne przekroczenie gabarytów istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej;
- nieustalenie, że na kanwie niniejszej sprawy dopuszczalne jest odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14 m, ustalonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, przyjętym uchwałą nr XLI 1/422/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 22 września 2014 r., na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej;
- nieustalenie, że planowana przez Skarżącą inwestycja jedynie w swoim najwyższym punkcie będzie osiągała wysokości przekraczającą ponad 14 m, gdzie z projektu planowanego budynku wielorodzinnego znajdującego się w aktach niniejszego postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że wysokość ta nie będzie występować w każdym miejscu, lecz jedynie w niektórych jego elementach;
- błędne przyjęcie, że planowana przez Skarżącą inwestycja nie spełnia podstawowego warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej z uwagi na jej gabaryty, w sytuacji, w której wpisuje się ona w istniejącą już zabudowę oraz nie zaburzy istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie ładu przestrzennego z uwagi na występującą w okolicy zabudowę wielorodzinną;
b) art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia uchwały i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając zaskarżoną uchwałę, a które uzasadniałyby wydane decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 5 ust. 3 specustawy poprzez:
- jego błędną wykładnię w zakresie zawartego w nim stwierdzenia "nie jest sprzeczna ze studium" oraz nadanie ww. stwierdzeniu synonimicznego znaczenia do pojęcia "jest zgodne z studium", w sytuacji, w której ww. pojęcie zawarte w treści art. 5 ust. 3 specustawy odnosi się jedynie do orientacyjnych i uśrednionych parametrów, których nie należy traktować jako wartości graniczne oraz nieprzekraczalne;
- jego błędne zastosowanie oraz nieuprawnione przyjęcie, że planowany przez Skarżącą budynek wielorodzinny o wysokości sięgającej do 17 m jest sprzeczny ze Studium;
b) art. 7 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 specustawy poprzez jego błędne zastosowanie oraz podjęcie uchwały w dniu 6 września 2021 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – w sytuacji, w której Rada Miasta Mińsk Mazowiecki nie ustaliła w sposób należyty stanu faktycznego w niniejszej sprawie, jak również w sytuacji, w której złożony przez skarżącego wniosek swoim zakresem wypełnia przesłanki dotyczące obecnego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy Mińsk Mazowiecki, potrzeby i możliwości rozwoju tejże gminy, warunki określone w uchwale nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., zmienione uchwałą nr XII.120.2019 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 4 listopada 2019 r., jak również nie jest sprzeczny z ustaleniami wynikającymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki.
Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła:
1. na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr [...] z dnia [...] 2021 r.;
2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot od organu, który wydał zaskarżoną uchwałę kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącej.
Jednocześnie działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie poniższych dowodów wskazując, że są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających miejsce w niniejszej sprawie oraz nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj.:
1. dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez Skarżącą przedstawiającej bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji mieszkaniowej – na wykazanie, że planowany przez Skarżącą budynek wielorodzinny nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, wobec nawiązywania swoją kubaturą, a w szczególności wyglądem, wysokością oraz stopniem nachylenia dachu, do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji;
2. wydruku wizualizacji planowanej przez Skarżącą inwestycji mieszkaniowej – na wykazanie, że planowana przez Skarżącą inwestycja mieszkaniowa, jedynie w najwyższym punkcie będzie osiągała wysokość ponad 14 m, jak również, że wysokość ta nie będzie występować w każdym miejscu, lecz jedynie w niektórych jego elementach – im bliżej bowiem zabudowy niższej, tym niżej (schodkowo) schodzi wysokość zabudowy projektowanego budynku;
3. wydruku mapy ze strony internetowej Google Maps obejmującej swoim zakresem planowaną przez skarżącego inwestycję mieszkaniową – na wykazanie, że planowany przez Skarżącą budynek wielorodzinny o wysokości sięgającej do 17 m nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, wobec nawiązywania swoją kubaturą, a w szczególności wyglądem, wysokością oraz stopniem nachylenia dachu, do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Skarżąca podniosła, że we wniosku wskazała i opisała spełnienie wymogów określonych w art. 5, art. 7 ust. 7 pkt 1-13, art. 17 ust 1 pkt 1-3 specustawy oraz wymogów określonych w LSU.
Inwestor nie zgodził się ze stwierdzeniem Organu, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium, jak również, że potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości do 17 m, nie są możliwe na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej.
W ocenie Skarżącego, odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14m, które ma w niniejszej sprawie zastosowanie, wynika bezpośrednio z treści § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne, może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej i warunek ten został spełniony.
Zdaniem Skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że warunek wykazania spełnienia wymogu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, nie jest tożsamy ze wskazaniem braku sprzeczności z orientacyjną wysokością budynku określoną w terenie oznaczonym MN/U w Studium, do którego należy jedynie dążyć.
Dalej Skarżąca argumentowała, że stosownie do art. 19 ust. 4 specustawy, LSU stanowią akt prawa miejscowego, który stanowi jednocześnie modyfikację standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2,4, 6 i 7 specustawy. Zgodnie zatem z przyjętymi w treści § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, w odniesieniu do ustaleń w Studium, realizacja w trybie specustawy, inwestycji mieszkaniowej o wysokości wyższej niż 4 kondygnacje naziemne, jest możliwa do lokalizacji w terenach dopuszczających wysokość budynków powyżej 14 m, pod warunkiem występowania w odległości nie większej niż 250 m istniejących budynków o wysokości przekraczającej ww. liczbę kondygnacji – co też zostało przez Skarżącą w sposób należyty wykazane, a warunek ten winien zostać uznany za spełniony.
Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja jedynie w najwyższym swoim punkcie będzie przekraczała wysokość 14 m, gdyż zgodnie z przedłożonym do akt sprawy projektem budynku: im bliżej zabudowy niższej, tym schodkowo schodzi wysokość projektowanego budynku. W ocenie skarżącego przekroczenie wysokości wskazanej w Studium (14 m) należy przy tym traktować jako nieznaczne, gdyż wysokość projektowanej zabudowy ma wynosić maksymalnie 17 m. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby zaproponowane przez skarżącego rozwiązania określić jako niezgodne ze Studium, gdyż postanowienia LSU pozwalają na prawidłowe odczytanie ustaleń Studium w kontekście wymogów stawianych w art. 5 ust. 3 specustawy.
W odniesieniu do geometrii dachów określonej w Studium, do której należy dążyć, Skarżąca we wniosku podała, że dach planowanego w ramach inwestycji mieszkaniowej budynku wielorodzinnego, będzie dachem płaskim, o kącie nachylenia połaci dachowych do 4% spadku. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku, dach 4 i 5 kondygnacji będzie urządzony w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, umożliwiający zaliczenie 50% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Do wniosku dołączony został Załącznik nr VII, na którym w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej oznaczono budynki o płaskim ukształtowaniu geometrii dachu, usytuowane przy ul. [...]6 i ul. [...]4, jako dachu o płaskich połaciach, a co za tym idzie nawiązuje swoim wyglądem do dachów budynków sąsiednich.
Podniesiono, że Studium z założenia jest aktem elastycznym, zawierającym pewnego rodzaju wytyczne. Stwierdzenie zawarte w treści art. 5 ust. 3 specustawy "nie jest sprzeczna ze studium" nie może być traktowane przez organ administracji jako synonim sformułowania "jest zgodne ze studium". Zdaniem Skarżącej, to właśnie ze specyfiki Studium, jako aktu o charakterze bardziej ogólnym i kierunkowym wynika, że jego postanowienia nie są ściśle wiążące. Po pierwsze, Studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie, ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 specustawy). Ustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie.
Skarżąca wskazała, że w Studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN/U posłużono się pojęciem nie mającym charakteru stanowczego, tj. "należy dążyć". Studium nie stanowi w swojej treści, że nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowo-usługowej w obszarze MN/U wynosić ma 14 m, a jedynie stanowi, że "należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości 14 m dla MN/U".
Budynki znajdujące się w istniejącej, sąsiadującej z inwestycją (tj. do 250 m) zabudowie znajdują się na tej samej lub nieco wyższej wysokości wobec projektowanego przez skarżącego budynku. Realizacja inwestycji wpisze się zatem w już istniejącą zabudowę i nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. W tym stanie rzeczy podniesiono, że brak jest podstaw do uznania, aby planowana przez Skarżącego inwestycja była sprzeczna ze Studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wniosła o jej oddalenie w całości. Podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania wskazał, że przewidziane w specustawie wyłączenie stosowania k.p.a. przesądza o bezzasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Sąd wskazał, że specustawa, nie określa wymagań dla uzasadnienia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skoro zaś w świetle orzecznictwa, nawet brak uzasadnienia uchwały nie może automatycznie skutkować jej nieważnością, to tym bardziej w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, nie zaistniały podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia jej wadliwości w tym zakresie. Zawiera ona bowiem szczegółowe uzasadnienie przedstawiające opis postępowania i analizę inwestycji opisanej we wniosku Inwestora przez pryzmat wszystkich wymagań jakie inwestycja powinna spełniać, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn odmowy jej lokalizacji.
Nie są także w ocenie Sądu zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy, Sąd stwierdził, że planowana inwestycja, nie jest zgodna ze Studium. Podzielił stanowisko Organu, że wskaźniki określające wysokość zabudowy, geometrię dachów, powierzchnię biologicznie czynną, stanowią co do zasady (tj. w przypadkach nieobjętych wyjątkami określonymi w studium) wartości nieprzekraczalne.
Organ słusznie, w ocenie Sądu, uznał że projektowana inwestycja nie odpowiada gabarytom zabudowy wyznaczonym w Studium, w szczególności w zakresie wysokości zabudowy.
W odniesieniu do zarzutu, że jedynie w jednym miejscu (w swoim najwyższym punkcie) inwestycja będzie przekraczała 14 m, Organ słusznie zauważył, że Inwestor planuje budowę jednego budynku, a nie kilku budynków o zróżnicowanych wysokościach. Wbrew argumentacji zawartej w skardze, wysokość planowanego w ramach inwestycji budynku (17 m) znacznie przekracza 14 m, dopuszczone przez Studium dla zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenach MN/U. Podkreślić należy, że na terenach oznaczonym symbolem MN/U przy ul. [...]1, ul. [...]2, ul. [...]3, nie występuje zabudowa jednorodzinna, która swoją wysokością przekraczałaby 14 m. Wskazane przez Skarżącego budynki mające dowodzić niesprzeczności inwestycji ze Studium to, budynki w zabudowie wielorodzinnej o liczbie od 4 do 5 kondygnacji naziemnych, do których Inwestor wykazuje nawiązanie przez planowaną inwestycję i które zostały zaznaczone na Załączniku nr VI do wniosku. Inwestor pomija jednak okoliczność, że budynki te, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U w Studium, tj. na terenie o innym przeznaczeniu i innych zasadach zagospodarowania niż teren oznaczony symbolem MN/U, na którym planowana jest inwestycja. Skoro zaś w Studium wyznaczono trzy różne tereny: MN/U, MW/U i U oraz określono różne zasady ich zagospodarowania, to nie ma wątpliwości, że w celu ustalenia lokalizacji planowanej zabudowy wielorodzinnej o 5 kondygnacjach naziemnych w trybie specustawy mieszkaniowej, umiejscowienie takiego zamierzenia wymaga terenu, na którym Studium dopuszcza wysokość zabudowy 17 m i powyżej.
Nie ma także podstaw do zastosowania wskazanego w skardze "odstępstwa od maksymalnej wysokości 14 m", wynikającego w ocenie Skarżącego z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU. Sąd zgodził się z Organem, że zarówno ustalenia Studium, jak i LSU, odnoszą się do maksymalnej wysokości zabudowy, jednakże nie można z tego wyciągnąć wniosku jaki przedstawia Skarżąca, tj. że wykazanie warunków określonych w LSU implikuje stwierdzenie niesprzeczności inwestycji ze Studium. Spełnienie przez inwestycję standardów, czy to ustawowych określonych w art. 17 specustawy, czy też LSU przyjętych na terenie danej gminy, jest odrębnym kryterium lokalizacji inwestycji mieszkaniowej od warunku wynikającego z art. 5 ust. 3 specustawy, tj. warunku niesprzeczności ze Studium.
Sąd podzielił pogląd, że powoływany przez Skarżącą § 1 pkt 6 w zw. z pkt 5 LSU może być rozumiany tylko w ten sposób, iż na terenie miasta M., realizacja w trybie specustawy inwestycji mieszkaniowej o wysokości wyższej niż 4 kondygnacje, jest możliwa tylko na obszarze, dla którego Studium dopuszcza wysokość budynków powyżej 14 m, jednak pod warunkiem (wynikającym z § 1 pkt 6 uchwały w sprawie LSU) występowania w odległości nie większej niż 250 m (od terenu inwestycji) istniejących budynków o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje.
Również zarzut kwestionujący ocenę kolejnego parametru planowanej zabudowy, jaką jest geometria dachu, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Na terenie oznaczonym w Studium symbolem MN/U należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich, przy czym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni, a odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo.
Studium nie określa odległości, w ramach której należy wykazywać nawiązanie geometrią dachu do sąsiedniej zabudowy. W związku z tym, przyjęcie przez Inwestora w załączniku nr VII odległości 250 m od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja podlegało ocenie organu. Zdaniem Sądu Organ słusznie ocenił, że takie określenie odległości w tym konkretnym przypadku jest dowolnym szukaniem "dobrego sąsiedztwa" dla realizacji odstępstw od wskaźników urbanistycznych wynikających ze Studium. Ponadto jak wskazano w uchwale, przeprowadzona przed jej podjęciem analiza wykazała, że Inwestor błędnie oznaczył w Załączniku nr VII do wniosku dach budynku w zabudowie wielorodzinnej, zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...]4, jako dach o płaskich połaciach, podczas gdy faktycznie jest to dach mansardowy. Organ słusznie zauważył, że żaden z występujących w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (jak i wielorodzinnych) nie posiada dachu zapewniającego uprawę na nim roślin (dach zielony).
Następnie Sąd podniósł, że wbrew zarzutom skargi, Organ dokonał również analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium oraz stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Wskazał też, że inwestycję negatywnie oceniono z perspektywy analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium oraz stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Jakkolwiek bowiem dostrzega się potrzebę dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej na terenie miasta M., to nie ma potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości 17 m na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej.
Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych Skarżącej zawartych w skardze. W rozpoznawanej sprawie nie było, zdaniem Sądu, potrzeby przeprowadzania dowodów odnoszących się do samej inwestycji i jej założeń, zagospodarowania terenu inwestycji i obszaru, na który ma oddziaływać, czy też analizy powiązania inwestycji z uzbrojeniem terenu i nieruchomościami sąsiadującymi. Kwestie te bowiem były już przedmiotem analizy w zaskarżonej uchwale.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 5 ust. 3 specustawy, poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "niesprzeczności" ze Studium i nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być zgodna z zapisami obowiązującego Studium, podczas gdy studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią naruszonego przepisu, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie;
b. art. 5 ust. 3 specustawy w zw. z częścią nr 2, rozdział 1 i 2 Studium, s. 35-36 i 40-41, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- uznaniu, że parametry określone w Studium to maksymalne wartości i graniczne wskaźniki, których planowana Inwestycja w żadnym wypadku nie może naruszać, podczas gdy w Studium zawarte zostało sformułowanie "należy dążyć", co literalnie oznacza zalecenie lub postulat działania, a nie kategoryczny lub bezwzględny zakaz przekraczania tych wskaźników, zwłaszcza, że Studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z językową wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie,
- przyjęciu, że Inwestycja jest sprzeczna ze Studium w zakresie wysokości planowanego budynku (17 m) i znacznie przekracza 14 m dopuszczone przez Studium dla zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenach oznaczonych symbolem MN/U, podczas gdy w rzeczywistości projektowany budynek składa się z części o różnych wysokościach i tylko w jednym miejscu ma 17 m, zaś średnia wysokość całego budynku wynosi 14,47 m, przez co tylko nieznacznie przekracza zalecane w Studium wysokości, a zatem mieści się w granicach jego ogólności,
- uznaniu, że planowana Inwestycja jest sprzeczna ze Studium "poprzez sprzeczność z kierunkiem zmian w przeznaczeniu terenu, który ustala obowiązek realizacji budynków wielorodzinnych zbliżonych wyglądem do sąsiadujących budynków jednorodzinnych (...)" oraz "że nie może być uznana za zabudowę wielorodzinną na zasadach jednorodzinnej, o jakiej mowa w Studium dla tego terenu" i bezrefleksyjnym powtórzeniu przez Sąd I instancji argumentacji Organu, nie zważając na językową i funkcjonalną wykładnię tych zapisów Studium, podczas gdy Studium wprost wskazuje, że "dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego", co oznacza, że dla określenia kształtu budynku realizowanego w ramach Inwestycji, wbrew temu co twierdzi Sąd, decydującego znaczenia nie ma wygląd istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, a literalne brzmienie zapisów Studium ustalonych dla zabudowy jednorodzinnej w strefie MN/U z uwzględnieniem możliwych odstępstw, co prowadzi do wniosku, że planowana Inwestycja nie narusza kierunków zmian w przeznaczeniu terenu,
- przyjęciu, że zapisy Studium nakazują stosowanie wyłącznie określonej formy dachów, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem Studium dotyczącym geometrii dachu dla każdego rodzaju budownictwa w pierwszej kolejności "należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich", zaś dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30°, przy czym jest to jedynie pożądane rozwiązanie, a nie wyłącznie dopuszczalne na tym terenie, w związku z czym geometria dachu planowanej Inwestycji nie jest sprzeczna z zapisami Studium,
- uznaniu, że zapisy Studium wykluczają możliwość lokalizacji w strefie MN/U budynków wielorodzinnych o dachach płaskich, zaś geometria dachu planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego nie może być dopuszczona ze względu na istniejące sąsiedztwo na zasadzie odstępstwa, bowiem nie nawiązuje on do dachów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i jest dachem płaskim urządzonym w formie tarasu zielonego, które nie występują w sąsiedztwie, podczas gdy Studium wprawdzie wskazuje, że budynki wielorodzinne mają mieć geometrię dachów taką jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego, dla którego zgodnie ze Studium "preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni", ale jednocześnie dopuszcza odstępstwo ze względu na istniejące sąsiedztwo (s. 41 Studium), nie warunkując możliwości jego zastosowania w zależności od nawiązania do konkretnego rodzaju zabudowy (tj. zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej), bowiem odnosi się ono ogólnie do "istniejącego sąsiedztwa", co oznacza, że skoro w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej Inwestycji znajduje się budynek wielorodzinny o dachu płaskim (błędnie zakwalifikowany przez Sąd I instancji w ślad za Organem jako budynek o dachu mansardowym), to geometria dachu projektowanego budynku pozostaje niesprzeczna ze Studium,
- przyjęcie, że jedynie zdanie drugie pkt 2.3 dot. geometrii dachu dot. preferencji nachylania połaci niemniejszym niż 30 stopni (s. 41) odnosi się do budownictwa jednorodzinnego, podczas gdy cały ten punkt, w tym również wskazane w nim odstępstwa, znajdują zastosowanie do geometrii dachów budownictwa jednorodzinnego, do których winny być dostosowane, zgodnie z wytycznymi dla strefy MN/U, ustalenia parametrów dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a co za tym idzie zabudowa nawiązująca na zasadzie odstępstwa do istniejącego sąsiedztwa, w tym także wielorodzinnego, wciąż będzie spełniała warunek pozostawania geometrią dachu "taką jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego" i dopuszczoną w strefie MN/U;
c. art. 6 ust. 1 specustawy w zw. z częścią nr 2, rozdział 2 Studium (s. 41) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach publicznych (np. do ul. [...]6 czy ul. [...]4), niestanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakter architektoniczny i funkcjonalny otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy", a w konsekwencji uznaniu, że budynki wskazane przez Inwestora (w szczególności budynek o wysokości 17 m z płaskim dachem, położony przy ul. [...]4) jako sąsiedztwo planowanej inwestycji uzasadniające jej wysokość i geometrię dachu, nie stanowią bezpośredniego sąsiedztwa i nie tworzą urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, podczas gdy budynki te są położone w bardzo bliskiej odległości (budynek przy ul. [...]4 zlokalizowany jest jedynie 11 m od planowanej inwestycji) i znajdują się w obrębie jednego kwartału ulic, a co za tym idzie bez wątpienia powinny one zostać uznane za bezpośrednie sąsiedztwo, do którego gabarytami i geometrią dachu, zgodnie z postanowieniami Studium, bezsprzecznie nawiązuje planowana Inwestycja, tworząc uzasadnioną urbanistycznie całość;
d. § 1 pkt 6 i 5 LSU w zw. częścią 2, rozdział 1 pkt 3.2.1. Studium (Strefa zabudowy mieszkaniowo-usługowej, s. 35) poprzez ich:
- błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że: "realizacja w trybie specustawy inwestycji mieszkaniowej o wysokości wyższej niż 4 kondygnacje jest możliwa tylko na obszarze, dla którego Studium dopuszcza wysokość budynków powyżej 14 m, jednak pod warunkiem (wynikającym z § 1 pkt 6 uchwały w sprawie LSU) występowania w odległości nie większej niż 250 m (od terenu inwestycji) istniejących budynków o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje", podczas gdy LSU jako akt prawa miejscowego stanowi dodatkową podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości budynku i w tym zakresie uzupełnia zapisy Studium i doprecyzowuje je uwzględniając istniejące sąsiedztwo, co jest tym bardziej uzasadnione z uwagi na ogólny charakter Studium, które nie zawiera kategorycznych norm dotyczących wysokości budynków, a jedynie orientacyjne wskaźniki,
- niewłaściwe zastosowanie naruszonych przepisów polegające na uznaniu, że na terenie inwestycji tj. obszarze oznaczonym symbolem MN/U nie może zostać dopuszczona zabudowa przekraczająca 14 m, podczas gdy planowana Inwestycja spełnia wymogi wynikające z LSU, bowiem w odległości nie większej niż 250 m znajdują się w istniejącej zabudowie budynki mieszkalne o wysokości wyższej niż 3 kondygnacje nadziemne, a co za tym idzie maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie, która w niniejszym stanie faktycznym wynosi 17 m (budynek przy ul. [...]4), zaś budynek ten zlokalizowany jest zaledwie 11 m od planowanej inwestycji;
e. art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że:
- uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez radę gminy oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie, a Organ nie przekroczył granic zewnętrznych uznania administracyjnego, skutkującego wydaniem uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez Inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w związku z czym rozstrzygnięcie Organu jawi się jako arbitralne i wydane z naruszeniem władztwa planistycznego,
- pomimo istnienia stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (na co wskazuje Sąd I instancji na s. 31 zaskarżonego orzeczenia) nie ma potrzeby realizacji planowanej inwestycji, ponieważ pozostałe tereny przeznaczone pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną pozwalają na jej realizację w wielu innych lokalizacjach, podczas gdy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy stanowi jedną z kluczowych przesłanek, które Organ powinien wziąć po uwagę podejmując uchwałę lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować, że potrzeby te mogą zostać zaspokojone w innych lokalizacjach, które w subiektywnej ocenie Sądu są "bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie jakie rodzi wnioskowana inwestycja", co stanowi nieuprawnione kreowanie dodatkowych, ocennych warunków wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej w oderwaniu od celu i przesłanek wynikających z przepisów specustawy mieszkaniowej;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 specustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- stwierdzeniu bezzasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnoszonego przez Skarżącą w skardze na Uchwałę odmowną, a w konsekwencji nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez Skarżącą, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny ważności zaskarżonej Uchwały, winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonej Uchwały odmownej,
- nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oznacza wyłączenie w takim postępowaniu zasad należytego prowadzenia postępowania i zasad dobrej praktyki administracyjnej, podczas gdy Organ administracji publicznej zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania oraz zbadania materiału dowodowego, ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonania swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego;
b. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw.z art. 91 ust. 1 ust. 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącej i jej oddaleniu, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest ostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ponadto zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.880 złotych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Mińsk Mazowiecki, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie na rzecz Miasta Mińsk Mazowiecki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do okoliczności faktycznych i prawnych rozważanych w sprawie przez Organ na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, negując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż część podniesionych w niej zarzutów jest słuszna.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dają podstawy do uznania, charakteru prawnego ustaleń Studium oraz relacji zachodzących pomiędzy tymi ustaleniami i treścią LSU za kluczowe problemy powstałe na tle zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.: "Studium nie jest aktem prawa miejscowego". To kategoryczne stwierdzenie oznacza, że ustalenia Studium nie mają mocy powszechnie obowiązującej, a co za tym idzie nie są źródłem uprawnień i obowiązków, kształtujących prawną sytuację podmiotów niezwiązanych organizacyjnie z organami władzy (administracji) publicznej. Nie jest to jednak równoznaczne z odmową uznania normatywnego charakteru ustaleń Studium. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, że: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Należy zatem uznać, że ustalenia te są prawem (są prawnie wiążące) dla organów gminy, w granicach którego organy te mogą sporządzać i uchwalać plany miejscowe.
Podobną rolę nadał ustawodawca Studium w uregulowaniach specustawy. Według art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycja mieszkaniowa lub inwestycja towarzysząca jest realizowana niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego, przy czym jednym z warunków tej realizacji jest niesprzeczność planowanej inwestycji ze studium. Oznacza to, że rada gminy podejmująca uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej jest również, tak jak przy uchwalaniu planu miejscowego, związana ustaleniami Studium.
Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały są przepisy rozporządzenia obowiązującego w dniu jej podjęcia. Wymogami dotyczącymi stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium są między innymi ujęte w § 6 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju.
Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w pierwszym z zarzutów, w którym wskazuje się na błędną wykładnię art. 5 ust. 3 specustawy przyjętą w zaskarżonym wyroku. To że Studium jest aktem o charakterze ogólnym i jak już sama jego nazwa wskazuje, wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie musi oznaczać i nie oznacza, mając na względzie brak w nim ustaleń o charakterze kategorycznym, że są to wyłącznie niewiążące zalecenia, sugestie, czy wytyczne. Uznanie ustaleń Studium za prawnie niewiążące przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, czyniłyby wymóg określony w art. 5 ust. 3 specustawy pozbawionym racji.
Dokonując wykładni Studium z uwzględnieniem § 6 pkt 2 rozporządzenia, należy uznać określone w Studium wskaźniki i parametry dotyczące wysokości planowanych budynków, geometrii dachów, czy powierzchni biologicznie czynnej, za wiążące Radę przy dokonywaniu weryfikacji planowanej inwestycji mieszkaniowej.
Jeżeli zatem w Studium określono, że na terenie, na którym miał być zlokalizowany budynek mieszkalny wielorodzinny, maksymalna wysokość budynków mieszkalnych nie może przekraczać 14 m, to lokalizacja budynku o wysokości 17 m jest sprzeczna ze Studium w rozumieniu art. 5 ust. 3 specustawy.
Z tego między innymi względu ocena Sądu I instancji, co do legalności zaskarżonej uchwały jest właściwa, a sama uchwała jest zgodna z prawem.
Nie można w tym względzie uznać trafności argumentacji Skarżącej, która wywodzi możliwość lokalizacji na tym terenie budynków mieszkalnych o wysokości 17 m z treści ustaleń zawartych w LSU. W obowiązującym porządku prawnym brakuje podstaw do twierdzenia, że ustalenia LSU mogą derogować ustalenia Studium. Stąd też dostosowanie parametrów planowanej inwestycji do odstępstw przewidzianych w LSU nie jest równoznaczne z niesprzecznością tejże inwestycji z obowiązującymi ustaleniami Studium.
Natomiast odnosząc się do spornej kwestii geometrii dachów określonych w Studium dla terenu planowanej inwestycji, należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej. Na s. 41 w pkt 2.3. Studium jest mowa o nawiązywaniu projektowanych dachów do wyglądu dachów budynków sąsiednich. Przy czym nie ma w tych ustaleniach ograniczenia ani do bezpośredniego sąsiedztwa ani do sąsiedztwa w granicach danej strefy. Jeżeli więc, jak twierdzi Skarżąca, w odległości 11 m od miejsca, w którym jest planowana zabudowa, znajduje się budynek z dachem płaskim, to w świetle wskazanych ustaleń Studium, płaski dach przewidziany dla projektowanego budynku nawiązywałby wyglądem do dachu budynku sąsiedniego. Jednakże w sytuacji, gdy w tak rozumianym sąsiedztwie jest zlokalizowany, tylko jeden budynek z płaskim dachem, a w Studium jest mowa o "dachach budynków sąsiednich", to wówczas należałoby rozważyć możliwość realizacji zabudowy z płaskim dachem na podstawie przewidzianego w ostatnim zdaniu pkt 2.3. odstępstwa, z którego wynika, że m.in. w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych dopuszcza się kształt dachu dostosowany do funkcji i technologii obiektu.
Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji poprawnie zweryfikował ocenę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy dokonaną przez Radę Miasta. Rada, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dostrzega potrzebę dalszego zwiększania zabudowy mieszkaniowej, wskazując przy tym, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest możliwa na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Mińsk Mazowiecki.
Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu przekroczenia przez Organ granic uznania administracyjnego, w którego warunkach (również zdaniem Sądu I instancji) była podejmowana zaskarżona uchwała, wypada w pierwszej kolejności ustalić, w jakim znaczeniu określenie uznania administracyjnego zostało użyte w niniejszej sprawie. Należy bowiem zaznaczyć, że określenie to odnosi się przede wszystkim do decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że decyzja uznaniowa jest aktem stosowania normy prawa administracyjnego, z której wynika, że w przypadku zajścia okoliczności w niej przewidzianej, organ załatwiający sprawę administracyjną ma "wybór" dokonania jednego z co najmniej dwóch prawem przewidzianych rozstrzygnięć. Przy czym ów "wybór", zważywszy na uwarunkowania wynikające z konstytucyjnych zasad państwa prawnego, praworządności, legalizmu, nie może być wyborem dowolnym (swobodnym), ale uzasadnionym prawnie doniosłymi wartościami, w tym interesem publicznym, ochroną praw i wolności jednostki, które należy ważyć w procesie stosowania prawa.
Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego w wyżej wskazanym znaczeniu, chociaż niewątpliwie jej podjęciu towarzyszy, zakreślona zasadami konstytucyjnymi swobodna (lecz nie dowolna) ocena ustawowych uwarunkowań, w tym tych określonych w art. 7 ust. 4 specustawy, zawierająca uzasadnienie, dające możliwość dokonania weryfikacji prawidłowości tejże oceny. Należy zatem mieć na względzie, że nie każdy luz decyzyjny przewidziany dla różnych form działania administracji publicznej jest tożsamy z uznaniem administracyjnym oraz że zarówno uznanie administracyjne, jak i pozostałe postaci luzów decyzyjnych nie zezwalają organom administracji publicznej na dowolne i pozbawione stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały, należy stwierdzić, że Rada Miasta szczegółowo uzasadniła odmowę ustalenia inwestycji mieszkaniowej, odnosząc się do ustawowych wymogów stawianych tym inwestycjom, chociaż jak wyżej wskazano, nie wszystkie powody tej odmowy były trafne.
Niezasadnymi okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 specustawy. Z ostatniego z przytoczonych w tym zarzucie przepisu wynika wprost, że do spraw określonych w rozdziale 2 specustawy, regulującym m.in. zasady i warunki podejmowania uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, nie stosuje się przepisów k.p.a.
Nie można również zgodzić się ze Skarżącą, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, bowiem Skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.
Z kolei w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wyroku wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., chociaż jego treść, jak już wyżej wskazano, jest częściowo błędna. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe w przypadku, gdy (jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku) kwestie te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, zaś wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 758/22, LEX nr 3401274).
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ust. 4 u.s.g. Przepisy te należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Nie normują one postępowania przed sądami administracyjnymi, a określają sposoby rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu Skarżąca powinna bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował Natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. może być skuteczny w sytuacji, w której Skarżąca zdoła wykazać, że Sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi. (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3179/21, LEX nr 3178550).
Przywołane w tym zarzucie przepisy art. 91 ust. 1 ust. 4 u.s.g. nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, albowiem odnoszą się do rozstrzygnięć organu sprawującego nadzór nad działalnością gminną (wojewody bądź regionalnej izby obrachunkowej), nie zaś do sądu administracyjnego sprawującego sądową kontrolę działalności administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.