II OSK 1165/05

II OSK 1165/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Gorczycka -Muszyńska /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 999/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 999/04 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 1994 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał W. K. oraz S. K. rozbiórkę wybudowanego na działce nr ew. 2/25 w Dąbrowie gmina Dźwierzuty budynku - w terminie do 15 kwietnia 1995 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzona kontrola ujawniła brak wymaganego pozwolenia na budowę budynku na wskazanej działce. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty nie przewidywał na tym terenie żadnej zabudowy. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że działka [...] położona jest w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora Sasek Wielki, w której również wykluczona jest wszelka zabudowa.
Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 22 grudnia 1994 r. w części orzekającej o terminie dokonania rozbiórki.
W. K. wnioskiem z dnia 11 lutego 2004 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z 22 grudnia 1994r. nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu wniosku podał, że z dniem 21 lipca 2002 r. zostało uchylone rozporządzenie nr 53 Wojewody Olsztyńskiego z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie systemu obszarów ochronnych w województwie olsztyńskim, wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych trenach ( Dz. Urz. Woj. Olsztyńskiego Nr 13 , poz. 186 ). W dalszej części powołał § 4 obowiązującego rozporządzenia nr 37 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie wprowadzenia zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa Warmińsko-Mazurskiego ( Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego Nr 87 , poz. 1272) w myśl którego tracą moc zakazy i nakazy ustalone w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu. Stosownie do dyspozycji § 1 ust 1 pkt 2 w/w rozporządzenia lokalizacja budownictwa letniskowego w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora zależy wyłącznie od ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku ze zmianą stanu prawnego Rada Gminy w Dźwierzutach podjęła uchwałę nr X/78/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym Dąbrowa (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Warmińsko -Mazurskiego Nr 196 , poz. 2468) .Większa część przedmiotowej działki na mocy wskazanej uchwały znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę letniskową. Stąd też skarżący wnosi, że lokalizacja budynku objętego nakazem rozbiórki nie stoi w sprzeczności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro obecnie zaistniały warunki do wydania decyzji pozwalającej na legalizację budowy, to w ocenie wnioskodawcy uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa leży w jego słusznym interesie oraz w interesie społecznym.
Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją nr [...] z [...] marca 2004r. odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 22 grudnia 1994 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce obecnie o nr ew. 2/48 w Dąbrowie gmina Dźwierzuty stanowiącej własność Wandy i W. K.
W uzasadnieniu decyzji Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uchylenie decyzji rozbiórkowej nie leży w interesie społecznym albowiem: "... łamanie prawa w postaci samowoli budowlanej nie może być uznane za słuszny ( interes ) i podlegać ochronie. Opracowanie i zatwierdzenie przez władze samorządowe uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym D. nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu związanym z likwidacją skutków samowoli budowlanej".
W odwołaniu od tej decyzji W. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący powołał się na liberalizację znowelizowanego Prawa budowlanego w zakresie przepisów dotyczących samowoli budowlanej. Według odwołującego się zdarzenie w postaci zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenie zabudowy letniskowej na terenie gdzie znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki powinno być uwzględnione przez organ administracji publicznej jako ważna wskazówka interpretacyjna. Przytoczono także orzeczenia:
- Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999r. sygn. IV SA 1105/97 ( LEX nr 47797 ) w którym stwierdzono, że "[...] Zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a.",
- Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2001 r. sygn. IV SA 1515/96 LEX nr 53442 gdzie wskazano: "[...] Nie ma znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania i byłoby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, a taka sytuacja musiałaby być zakwalifikowana jako rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a."
Ponadto odwołujący się podniósł, że celem postępowania z art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym nie jest konieczne aby za uchyleniem przemawiał interes społeczny jak i interes strony, gdyż przepis zawiera spójnik "lub" i przewiduje możliwość wystąpienia tych przesłanek rozłącznie.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, lecz decyzją nakładającą obowiązek. Organ ma obowiązek wydać ją w określonych prawem okolicznościach. Wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą . Organ odwoławczy uznał tym samym, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. domagał się jej uchylenia. Oprócz argumentów przedstawianych już w odwołaniu podniósł, że powołanie się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przepisy szczególne o których mowa w art. 155 k.p.a. było wadliwe. Literalna wykładnia tej części przepisu przemawia za tym, aby przesłanka ta znajdowała zastosowanie w razie stwierdzenia, że istnieje konkretna szczególna norma prawna o charakterze proceduralnym, która wyłącza stosowanie trybu nadzorczego przewidzianego w art. 155 k.p.a. Tego typu przepisów Prawo budowlane nie zawiera. Nadto skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. III RN 92/97 (OSNP1998/10/29), w którym stwierdzono, że "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art.155k.p.a."
W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2005 r. skarżący przedstawił decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2000r. znak [...], którą na podstawie art. 154 kpa uchylono decyzję nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego na działce [...] położonego we wsi D. w gminie Dźwierzuty. Zdaniem skarżącego w sprawie tej zaistniał prawie identyczny stan faktyczny, a budynek objęty wskazaną decyzją znajduje się w bliskiej odległości od budynku skarżącego. W związku w tym podniósł, że wydawanie przez organy administracji publicznej w analogicznych okolicznościach dwóch skrajnie odmiennych rozstrzygnięć jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego i rażąco narusza zasady ogólne procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 999/04 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. dopuszczalny jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja jest ostateczna, na jej mocy strona nabyła prawa, istnieje zgoda stron na uchylenie decyzji, nie ma przepisów szczególnych sprzeciwiających się takiemu uchyleniu i za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd odnosząc się do decyzji z 22 grudnia 1994r. wskazał, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo nie są jednolite w ocenie czy na podstawie tego rodzaju decyzji strona nabywa prawa. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 27 maja 2003r. sygn. akt IV SA 3205/01 publ. Monitor Prawniczy 2003/14/627, wyrok NSA z 17 marca 1986r. sygn. akt II SA 2291/85 nie publikowany, wyrok NSA z 13 grudnia 1985r. sygn. akt III SA 1003/85 publ. OSPiKA z 1987r., wyrok NSA z 21 marca 1995r. sygn. akt SA/Po 2119/94 publ. OSP 1996/4/77 ), Sądu Najwyższego (wyrok SN z 12 grudnia 1997r. sygn. akt III RN 92/97) oraz stanowiska doktryny, Sąd uznał że o tym czy w grę wchodzi uprawnienie, czy obowiązek rozstrzygać należy na podstawie konkretnych okoliczności w konkretnej sprawie. Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Zgodnie z art. 155 k.p.a. przesłanką negatywną stosowania wzruszenia ostatecznej decyzji jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych – w tym w przepisach o charakterze restrykcyjnym. Zdaniem Sądu I instancji przepisy Prawa budowlanego stanowią w tej sprawie zasadniczą przeszkodę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 155 kpa bowiem rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo. W ocenie Sądu słuszne jest w tej mierze stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 4 października 1999 r. sygn. IV SA 1459/97 LEX nr 47884 ) : "Wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. W takiej sytuacji strona nie nabywa prawa. Tego rodzaju decyzja nie może być zatem zmieniona na podstawie art. 155k.p.a."
Wobec podobieństwa regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. do przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994r. Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999r. sygn. akt P 2/98 publ. OTK 1999/1/2. Powołując się na wskazane orzeczenie Sąd przyjął, że pierwszoplanowym celem przepisów Prawa budowlanego jest zapewnienie w sferze stosunków podlegających przepisom tej ustawy stanu zgodności z prawem. Według Sądu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. a ponadto w niniejszej sprawie organy słusznie uznały brak interesu społecznego i słusznego – tj. nie sankcjonującego stanu niezgodnego z prawem – interesu strony. Dlatego w ocenie Sądu uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa powodowałoby powrót do stanu niezgodności z prawem.
W skardze kasacyjnej W. K. zarzucił:
1 .Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wyniki sprawy ( art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.) przez obrazę art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) na skutek:
- błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. z uwagi na brak spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie,
- nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia art. 7,8,9,11, k.p.a. przez organy administracji publicznej , w tym nieuwzględnienie wydawania w analogicznych stanach faktycznych zupełnie odmiennych decyzji uchylających wcześniej wydane decyzje o rozbiórce obiektów budowlanych,
- nierozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji przyjęcia przez Sąd braku podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a.
2. Naruszeniu przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) tj;
- art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia ostatecznej decyzji na podstawie której strona nabyła prawo, " słusznego interesu strony" , " interesu społecznego", a także przepisu szczególnego stojącego na przeszkodzie uchylenia lub zmianie decyzji,
- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane. ( Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – na skutek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż przepisy prawa budowlanego z uwagi na swój restrykcyjny charakter wyłączają możliwość uchylenia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki wydanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., gdy w rezultacie prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów ustawy Prawo budowlane oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego powinny prowadzić do wniosku, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają norm stanowiących negatywną przesłankę uchylenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a.
Powołując się na wyżej wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący W. K. podał, że termin określony w art. 155 k.p.a. "nabyła prawo" odnosi się także do sytuacji kiedy ostateczną decyzję administracyjną nakłada się obowiązek. Na poparcie tego poglądu skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 roku ( sygn. akt III RN 92/97 ) NSA z dnia 23 marca 2001 roku ( sygn. akt IV SA 1515/96), wyrok z NSA z dnia 27 maja 2003 roku ( sygn. akt. IV SA 3205/01 ). Skarżący wskazał, że Sąd błędnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 roku (sygn. akt IVSa 1459/97),w którym stwierdził, że organ administracji wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze i dlatego strona nie nabywa prawa, albowiem wyrok ten zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie w sytuacji gdzie nie nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 19 lipca 1997 roku ( sygn. akt IVSA 1105/97), w którym stwierdzono, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o uznanie samowoli budowlanej może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie skarżącego Sąd nie wskazał również konkretnego przepisu , z którego treści wynikałoby, że uchylenie decyzji rozbiórkowej jest niedopuszczalne. Pojęcie przepisów szczególnych użyte w art. 155 k.p.a. należy rozumieć tak, że musi istnieć konkretna szczególna norma prawna o charakterze proceduralnym , która wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Takiego przepisu nie zawiera Prawo budowlane 1974 r. i nie może go stanowić przepis art. 37 ust.1 w przeciwieństwie do Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Ustawa Prawo budowlane z 1974 roku preferowała w zakresie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem środki zmierzające do zalegalizowania obiektu przewidziane w art. 40. Brak jest również podstaw do odwoływania się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. – P2/98 (OTK 1999/1/2) albowiem odnosiły się one do stanu prawnego, w którym obowiązywał rygorystyczny przepis art. 48.Odnośnie błędnej interpretacji przez Sąd pojęcia "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 roku ( sygn. akt IVSA251/97 ) w którym podkreślono, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zawarte w art. 155 k.p.a. mogą występować rozłącznie. W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "słusznego interesu strony" albowiem istnieje konieczność zmiany decyzji wobec zmiany okoliczności faktycznych i prawnych jakie nastąpiły po jej wydaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje .
Zarzut naruszenia art. 155 k.p.a., art. 37 ust.1. i 40 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane ( Dz.U. 1974 Nr 38 , poz. 229 ze zm.) poprzez błędna wykładnię i niezastosowanie stanowią podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej p.p.s.a), natomiast zarzut naruszenia art. 7,8,9,11, Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7,8,9 i 11 k.p.a. rozumianego przez skarżącego jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz zasady dowodzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wskutek nie uwzględnienia faktu, iż w analogicznych stanach faktycznych były wydawane w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzje uchylające wcześniejsze decyzje o rozbiórkach obiektów budowlanych i nierozważeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. – należy stwierdzić, że tak rozumiany zarzut mieści się w podstawie dotyczącej naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna , na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając czy została spełniona przesłanka nabycia prawa , cytując wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 roku ( sygn.akt IV SA 3205/01), 17 marca 1986 roku ( sygn.akt II SA 2291/85 ), 13 grudnia 1985 roku ( sygn.akt III SA 1003/05), wyrok Sadu Najwyższego z 12 grudnia 1997 roku III RN 92/97 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 1995 roku ( SA/Po 2119/94 ) zajął stanowisko, że o tym czy w grę wchodzi uprawnienie, czy obowiązek rozstrzygać należy na podstawie konkretnych okoliczności w konkretnej sprawie, a pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ostatecznie podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 4 października 1998 roku ( sygn.akt IV 1459/97 ) w którym stwierdzono , że " wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich , które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakładał na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. W takiej sytuacji strona nie nabywa prawa. Tego rodzaju decyzja nie może być zatem zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a .Oceniając pojęcie "praw nabytych" tutejszy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela jednak stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2003 roku ( sygn.akt IV SA 3205/01 ), w którym stwierdzono, że "każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie , na podstawie którego strona nabyła prawo" ( podobne stanowisko NSA wyraził w wyroku z dnia 17 marca 1986 roku,( II SA 2291/85), NSA z 13 grudnia 1985 roku ( III SA 1003/85, OSPiKA 1987).Sąd podzielił jednak stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowił sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obligował on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.Nie ma zaznaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności tego przepisu nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Należy podzielić również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nierozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zastosowania art. 154.k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami i prawnymi " wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracyjnym. Granice rozstrzygnięcia skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno-prawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.Skoro skarżący domagał się uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. to Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem obowiązek skontrolować prawidłowość oceny spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i wobec tego należało skargę kasacyjna oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.