II OSK 1164/24

II OSK 1164/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1712/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-11
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 4 pkt 7
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1712/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Stara Biała z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 373/XLI/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Wójta Gminy Stara Biała o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1712/23 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy S. z 20 kwietnia 2023 r. nr 373/XLI/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębów D,, B,, M. i PGR S. (dalej plan miejscowy).
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności za nienaruszający art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej rozporządzenie) uznano brak ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy w ramach terenów objętych planem miejscowym oznaczonych symbolami: 1IN, 2IN, 3IN, 4IN, 5IN, 6IN, 7IN, 1IG, 2IG, 3IG, 4IG, 5IG, 6IG, 7IG, 1IO, 1RN, 2RN, 3RN, 4RN, 5RN, 6RN, 7RN, 8RN, 9RN, 10RN, URN, 12RN, 13RN, 14RN, 15RN, 16RN, 17RN, 18RN, 19RN, 20RN, 21RN, 22RN oraz 23RN, - pomimo dopuszczenia na tych terenach, m.in., realizacji obiektów budowlanych związanych z podstawową funkcją terenu oraz lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Nie naruszono także art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez brak ustalenia parametrów dla wszystkich dopuszczonych urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym planem miejscowym oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 20 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640) w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem przepisów odrębnych poprzez brak ustalenia strefy kontrolowanej od gazociągu na terenach oznaczonych symbolami: 4IN, 3IG oraz 4IG.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki (dalej skarżący), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, w ramach obu podstaw kasacyjnych:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej Pb) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów należy obowiązkowo określać w planie miejscowym jedynie w przypadku realizacji budynków, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że parametry te powinny odnosić się do wszystkich obiektów budowlanych, w tym również budowli dopuszczonych do realizacji na wszystkich terenach objętych planem miejscowym;
b) art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a Pb poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest obowiązkowe jedynie w przypadku realizacji budynków, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że należy je określać zarówno dla budynków, jak i innych obiektów budowlanych, w tym budowli;
c) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przez działkę budowlaną należy rozumieć jedynie taką nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, która umożliwia realizację budynków, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że za działkę budowlaną należy uznać także taką nieruchomość, na której możliwa jest realizacja innych obiektów budowlanych, w tym budowli;
d) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego twierdzenia, że skoro w granicach obszaru objętego planem nie dopuszczono do realizacji budynków (lecz jedynie budowle), to brak tym samym działek budowlanych w rozumieniu ww. przepisów, a tym samym brak podstaw prawnych do określania maksymalnej wysokości zabudowy, gabarytów obiektów, a także minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Jest to błędne, ponieważ działką budowlaną jest także nieruchomość, na której możliwa jest realizacja innych obiektów budowlanych, w tym budowli, co implikuje konieczność określenia tych parametrów;
e) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp: poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że dla terenów oznaczonych symbolami: 1IN, 2IN, 3IN, 4IN, 5IN, 6IN, 7IN, 1IG, 2IG, 3IG, 4IG, 5IG, 6IG, 7IG, 1IO, 1RN, 2RN, 3 RN, 4RN, 5 RN, 6RN, 7RN, 8RN, 9RN, 1ORN, 11 RN, 12RN, 13RN, 14RN, 15RN, 16RN, 17RN, 18RN, 19RN, 20RN, 21RN, 22RN oraz 23RN, brak konieczności formułowania ustaleń co do minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów, pomimo dopuszczenia na tych terenach m.in. realizacji obiektów budowlanych związanych z podstawową funkcją terenu oraz lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej;
f) art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że brak ustalenia parametrów i określenia szczegółowego przebiegu dla wszystkich dopuszczonych urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym planem miejscowym nie stanowi istotnego naruszenia prawa;
g) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuprawnionego twierdzenia, że może istnieć plan miejscowy dopuszczający szereg budowli, dla których brak potrzeby określenia maksymalnej wysokości zabudowy, gabarytów obiektów budowlanych, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a nawet bez określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej, podczas gdy powyższe winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;
h) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem przepisów odrębnych, w zakresie braku ustalenia strefy kontrolowanej od gazociągu na terenach oznaczonych symbolami: 4IN, 3IG oraz 4IG, w wyniku czego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;
i) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia, w zw. z art. § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe uznanie, że na rysunku planu miejscowego, w granicach terenów oznaczonych symbolami: 4IN, 3IG oraz 4IG, wyznaczono strefę kontrolowaną o szerokości 1 m, podczas gdy w ustaleniach części tekstowej brak ustaleń co do strefy kontrolowanej o takiej szerokości, zaś najmniejsza szerokość ustalonej strefy kontrolowanej, wynikająca z części tekstowej, o której mowa w § 16 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały, wynosi 10 m szerokości. Przyjęcie takiego stanowiska, przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów, prowadzić winno do wniosku, iż powyższe stanowi o kwalifikowanym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną.
2) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) oraz art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez bezpodstawne uznanie, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy, gabarytów obiektów oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej należy obowiązkowo określać w planie miejscowym jedynie w przypadku realizacji budynków, podczas gdy określenie ww. wskaźników i parametrów winno być obowiązkowe w przypadku dopuszczenia do realizacji nie tylko budynków, ale także innych obiektów budowlanych, w tym budowli;
b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 151 Ppsa oraz art. 2 pkt 12, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez bezpodstawne uznanie, że pojęcie działki budowlanej odnosi się jedynie do nieruchomości gruntowych lub działek gruntu, na których dopuszcza się realizację budynków;
c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 151 Ppsa, a także art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 28 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez bezpodstawne uznanie, że możliwym jest uchwalenie planu miejscowego, które nie określa żadnych parametrów sieci infrastruktury technicznej dla planowanych obiektów liniowych;
d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 151 Ppsa oraz art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 upzp i § 4 pkt 7 lit. a oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku, dodatkowo jedynie w oparciu o stanowisko Gminy S., z całkowitym pominięciem stanowiska skarżącego kasacyjnie, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie;
e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 151 Ppsa oraz art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 upzp i § 4 pkt 7 lit. a oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku poprzez uznanie, iż w granicach strefy bezpieczeństwa od rurociągu naftowego brak podstaw prawnych do formułowania ustaleń w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, z uwagi na brak realizacji obiektów budowlanych charakteryzujących się zajętością terenu, z drugiej zaś strony powołaniem się na ustalenia warunków technicznych, z których wprost taka zajętość terenowa wynika (m.in. kwestia stacji pomp i innych urządzeń funkcjonalnie związanych z rurociągami przesyłowymi dalekosiężnymi), co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu I instancji przy orzekaniu w sprawie;
f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, a także art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp, § 4 pkt 8 rozporządzenia, § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd I instancji analizy części tekstowej i graficznej uchwały i bezpodstawnym uznaniem, że strefa kontrolowana dla terenów oznaczonych symbolami: 4IN, 3IG oraz 4IG, wynosi 1 m, podczas gdy w ustaleniach części tekstowej brak ustaleń co do strefy kontrolowanej o takiej szerokości, zaś najmniejsza szerokość ustalonej strefy kontrolowanej, wynikająca z części tekstowej, o której mowa w § 16 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały, wynosi 10 m szerokości;
g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, a także art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 upzp, § 4 pkt 8, § 4 pkt 7 lit. a oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe wykonywanie kontroli uchwały, polegające na uwzględnieniu stanowiska Gminy S. z całkowitym pominięciem i odniesieniem się do argumentacji skarżącego kasacyjnie oraz wbrew przywołanemu w skardze zwykłej szerokiego stanowiska judykatury w analogicznych sprawach, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący argumentuje, że Sąd I instancji niewłaściwie zawęził rozumienie pojęć "zabudowy" i "działki budowlanej" wyłącznie do budynków, ignorując fakt, że plan dopuszcza również realizację budowli (np. rurociągów, gazociągów, stacji pomp, linii energetycznych). W konsekwencji plan nie określa obligatoryjnych parametrów, takich jak maksymalna wysokość zabudowy, gabaryty obiektów oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, dla tych budowli, co jest wymogiem prawnym. Ponadto Wojewoda zarzuca brak precyzyjnego określenia parametrów i przebiegu całej infrastruktury technicznej w planie, co jest sprzeczne z zasadami sporządzania planów miejscowych i przenosi kompetencje planistyczne na inwestorów. Zdaniem skarżącego istnieje także sprzeczność między częścią tekstową a graficzną planu w zakresie wyznaczenia stref kontrolowanych od gazociągów. Natomiast zarzuty proceduralne koncentrują się na wadliwej kontroli sądowej i sprzecznościach w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wskazując na jego oparcie się wyłącznie na stanowisku Gminy S., z pominięciem argumentacji Wojewody i bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślono, że stwierdzone naruszenia są istotne i powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w pełni popierając argumentację Sądu I instancji.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
4.3. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania lub naruszenie właściwości organów powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotne naruszenie prawa to takie uchybienie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i wpływa na treść uchwały lub zarządzenia. Stwierdzenie nieważności następuje tylko, gdy akt pozostaje w wyraźnej, oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z jego treści (wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 363/19, 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1110/21). Pojęcie "istotnego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp, nie może być trywializowane i sprowadzane do czysto formalistycznego podejścia, oderwanego od rzeczywistej sytuacji urbanistycznej i skutków, jakie dana regulacja wywołuje. Istotność naruszenia musi być oceniana w kontekście jego wpływu na możliwość realizacji celów ustawy, zachowanie ładu przestrzennego oraz na sytuację prawną właścicieli nieruchomości.
4.4. W niniejszej sprawie głównym celem uchwalenia planu miejscowego było uregulowanie zagospodarowania terenów objętych istniejącą i planowaną liniową infrastrukturą techniczną, taką jak rurociągi przesyłowe dalekosiężne i gazociągi. Dlatego też plan ten na znacznej części swojego obszaru (tereny IN, IG, IO, RN) wprowadza kategoryczny zakaz wznoszenia budynków, dopuszczając jedynie realizację ściśle określonych budowli, głównie w postaci liniowej infrastruktury technicznej. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół interpretacji obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zdaniem skarżącego, obowiązek ten ma charakter absolutny i musi być zrealizowany dla każdego terenu, na którym plan dopuszcza jakąkolwiek formę inwestycji. Wymóg określenia w planie parametrów takich jak wysokość zabudowy czy udział powierzchni biologicznie czynnej nie jest celem samym w sobie, lecz narzędziem służącym do racjonalnego kształtowania przestrzeni. Stosowanie tego narzędzia w sytuacji, gdy jest ono w sposób oczywisty bezprzedmiotowe, prowadziłoby w istocie do tworzenia fikcji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 upzp, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają ich dokonanie (por. wyroki NSA z: 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18; 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2640/18; z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2356/22).
4.5. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy nie odnosi się automatycznie do wysokości urządzeń infrastruktury technicznej. Parametry budowlane tych szczególnych obiektów są bowiem w dużym stopniu zdeterminowane ich specyfiką (np. urządzenia gazowe, rurociągi, słupy energetyczne itp.) i ze swej istoty nie mogą ich dotyczyć ogólne parametry ustalone w planie miejscowym dla zabudowy mieszkaniowej czy usługowej (wyroki NSA z: 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1811/20, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2228/22). Analogicznie należy ocenić kwestię minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie tego parametru ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego i odpowiednich warunków środowiskowych w przypadku wznoszenia budynków. Nie jest ono jednak obligatoryjne w sytuacji, gdy plan dopuszcza jedynie realizację liniowej infrastruktury technicznej, dla której tego rodzaju wskaźnik nie ma bezpośredniego przełożenia.
4.6. Prawodawca gminny, odsyłając w zakresie szczegółowych warunków sytuowania tej infrastruktury do przepisów odrębnych, w szczególności do przepisów Prawa budowlanego i rozporządzeń technicznych, postąpił prawidłowo i w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej, które nakazują unikać powtarzania w aktach niższego rzędu regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki ocenił kwestię parametrów dla dopuszczonej infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała w § 17 ust. 2 dopuszcza utrzymanie, remont i budowę sieci, ale czyni to w sposób ogólny, odsyłając do przepisów odrębnych. Jest to zabieg prawidłowy. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie powinien powielać regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, takich jak Prawo budowlane czy rozporządzenia techniczno-budowlane. To te przepisy, a nie plan, określają szczegółowe warunki techniczne, jakim muszą odpowiadać np. gazociągi czy sieci elektroenergetyczne. Rolą planu jest wskazanie, czy i gdzie dana infrastruktura może powstać, a nie powtarzanie norm technicznych (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11). Ta cienka, 1-metrowa linia, którą Wojewoda wziął za strefę, to tylko graficzne oznaczenie osi, czyli środka gazociągu. Jak słusznie też wskazuje organ, strefa kontrolowana (o szerokości 10-14 metrów) jest na rysunku oznaczona innym symbolem – ukośnym kreskowaniem (szrafurą), które rozciąga się na odpowiednią odległość po obu stronach tej osi. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało w niniejszej sprawie uznać, że nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a i rozporządzenia, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia, w związku z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a.
4.7. W konsekwencji, skoro Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego i trafnie uznał, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta istotnymi wadami, również zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się chybione. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest spójne i logiczne. Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił motywy, którymi się kierował, oddalając skargę, i odniósł się do istoty podniesionych zarzutów. Ocena zarzutów proceduralnych jest konsekwencją oceny zarzutów materialnoprawnych. Skoro Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa materialnego, to zarzut naruszenia art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi musiał zostać uznany za chybiony. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu Wojewódzkiego. Sąd ten jasno wskazał na jakich argumentach oparł swoje rozstrzygnięcie, dokonując prawidłowej wykładni przepisów upzp i oceniając je w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zarzuty skarżącego w tym zakresie stanowią w istocie jedynie polemikę z trafnym stanowiskiem Sądu i wyrażają dezaprobatę dla wyniku postępowania, co nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.
4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego planu miejscowego w pełni zasługuje na akceptację.
4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu kasacyjnym Gmina S. nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przysługiwał jej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 Ppsa. Dlatego też wniosek organu podlegał oddaleniu.