II OSK 774/17

II OSK 774/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2610/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-12-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2610/15 w sprawie ze skargi U.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2610/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją z dnia 10 października 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy udzielił pozwolenia na rozbiórkę altany sezonowej baru przy ul. [...] na działce nr [...]. Decyzję wydano na wniosek Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy Warszawa Śródmieście, będącego jedyną stroną tego postępowania. Wnioskodawca złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wspomnianą działką, wskazując, że w świetle księgi wieczystej nr [...] jej właścicielem jest Miasto Stołeczne Warszawa. Rozbiórki budynku dokonano dnia 31 października 2013 r.
Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Spółka, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz.1257, dalej powoływanej jako K.p.a.), wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 października 2013 r., podnosząc, że choć była jego stroną, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Stwierdziła, że była jedynym właścicielem rozebranego budynku, i powołała się na zawartą przez siebie umowę najmu oraz wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt XXIII Ga 257/09, na skutek jej apelacji oddalającego powództwo Miasta Stołecznego Warszawy o wydanie nieruchomości, na której budynek się znajdował. Podniosła, że o decyzji w sprawie rozbiórki dowiedziała się jednak dopiero w dniu, w którym przystąpiono do jej wykonania, niszcząc należące do niej mienie.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy najpierw postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. odmówił wznowienia postępowania, ale po uchyleniu tego postanowienia w wyniku zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. postępowanie wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i następnie, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia 1 lipca 2015 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia 10 października 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że właścicielem nieruchomości, na której posadowiony był rozebrany budynek, jest Miasto Stołeczne Warszawa, a Spółka nie wykazała żadnego tytułu prawnego do dysponowania nią. Nieruchomość była jedynie przedmiotem umowy najmu zawartej dnia 8 maja 2002 r. przez Zarząd Domów Komunalnych Warszawa Śródmieście z M. M., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą taką samą jak nazwa Spółki. Umowa ta zresztą zawarta została na czas określony do dnia 15 kwietnia 2005 r. i zawierała zastrzeżenie, że obiekty budowlane wzniesione i pozostawione przez najemcę zostaną na jego koszt i ryzyko usunięte przez wynajmującego.
Spółka złożyła od tej decyzji odwołanie do Wojewody Mazowieckiego, który po jego rozpatrzeniu wydał przywołaną wyżej decyzję z dnia 7 września 2015 r., choć wskazał w niej, że utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 października 2013 r., nr. [...]. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że Spółka nigdy nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości objętej decyzją w sprawie rozbiórki. Jego zdaniem zatem podnoszone przez nią zarzuty świadczą wyłącznie o jej interesie faktycznym i możliwych roszczeniach cywilnoprawnych wynikających z umowy zawartej z inwestorem.
Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia odwołania wniesionego przez nią od decyzji z dnia 1 lipca 2015 r.
W tym kontekście zwróciła uwagę, że w świetle decyzji zaskarżonej utrzymano w mocy inną decyzję. Ponadto zakwestionowała prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i nie zgodziła się z konkluzją, iż nie przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości, na której zlokalizowany był rozebrany budynek.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie skonstatował, że kontrolował decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę. Uściślił, że przedmiotem kontroli jest zasadność odmowy uchylenia tej ostatniej decyzji po wznowieniu postępowania na wniosek Spółki z uwagi na to, iż zdaniem organów administracyjnych nie zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Następnie Sąd omówił instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że ma ona nadzwyczajny charakter i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Nawiązując do art. 151 K.p.a. zaznaczył, że cel wznowionego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy postępowanie zwykłe było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi oraz czy i w jakim zakresie wpłynęło to na byt prawny decyzji ostatecznej. Wyróżnił dwie fazy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania: pierwszą, w której bada się formalne podstawy wznowienia, oraz drugą, w której organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wydaje decyzję na podstawie art. 151 K.p.a. Podniósł zarazem, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje jedynie wówczas, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpi podmiot, który bądź nie powołuje się na swój interes prawny, bądź tego interesu nie posiada w sposób oczywisty, niewymagający przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń.
Rozwijając ten wątek Sąd zauważył, że interes prawny, który stosownie do art. 28 K.p.a. przesądza o statusie strony postępowania administracyjnego, można wywodzić z materialnych norm prawa zarówno administracyjnego, jak i cywilnego. Wskazał cechy, jakimi interes ten powinien się odznaczać, m.in. jego konkretność
i obiektywną sprawdzalność polegającą na potwierdzeniu go przez okoliczności faktyczne będące przesłankami zastosowania prawa materialnego.
Sąd uznał, że organy prawidłowo wznowiły postępowanie w sprawie,
a w dalszej kolejności przyjęły bezpodstawność stanowiska Spółki, iż będąc stroną bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 10 października 2013 r. Zwrócił uwagę na uzasadnienie powołanego już wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt XXIII Ga 257/09 (Sąd błędnie wskazał datę wydania tego orzeczenia), wedle którego powód nie wykazał, by Spółka faktycznie władała nieruchomością, a Spółka konsekwentnie temu zaprzeczała w toku całego postępowania sądowego. Zaakcentował jednocześnie, że Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, iż zawarła z M. M.umowę podnajmu tej nieruchomości.
Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., zaskarżając to orzeczenie
w całości.
Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty procesowe.
Pierwszy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy doszło w niej do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż Spółka, będąc stroną
w postępowaniu, bez własnej winy nie wzięła w nim udziału.
Drugi zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazując, że przepisu tego nie zastosowano i nie uchylono zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy
z uchybieniem art. 107 § 1 K.p.a. zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie odwołania nie od decyzji organu pierwszej instancji, lecz od nieznanej Spółce decyzji
z dnia 29 października 2013 r., nr [...].
Wreszcie pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że już w skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. wskazujący, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do decyzji innej niż ta będąca przedmiotem odwołania, tj. decyzji o odmiennej sygnaturze i dacie wydania od tej, którą organ miał zweryfikować. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle jednak się do tego zarzutu nie ustosunkowano, co więcej wymieniono w nim obie decyzje, wskutek czego Spółka powzięła wątpliwość, czy w obrocie prawnym pozostaje jeszcze jakaś inna, nieznana jej decyzja z dnia 29 października 2013 r. W związku z tym pełnomocnik przytoczył treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz odwołał się do orzecznictwa, w myśl którego sąd administracyjny zgodnie z tym przepisem powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zasadniczą kwestią, którą Sąd pierwszej instancji powinien rozstrzygnąć, było to, czy Spółce przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie rozbiórki budynku, zakończonym decyzją z dnia 10 października 2013 r. Nie zgodził się z argumentacją podważającą tytuł prawny Spółki do spornej nieruchomości, akcentując, że nikt nie negował, iż Spółka była posiadaczem i użytkownikiem altany, której rozbiórki dokonano dnia 31 października 2013 r. Jak podkreślił, potwierdził to wyrok Sądu Rejonowego dla Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt VIII GC 262/15, wydany z powództwa Spółki przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o ochronę naruszonego posiadania. Według niego nieruchomość wraz ze zlokalizowanym na niej budynkiem, w którym wydzielono część socjalną stale zajmowaną przez Spółkę, była przez nią wynajęta [...] Sp. z o.o. Uprawniona do reprezentacji obu spółek była ta sama osoba, P. R., po którego stronie "występował zarówno corpus, jak i animus, a jego posiadanie miało charakter posiadania samoistnego".
Pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie przyznał, iż interes prawny można wywodzić również z norm prawa cywilnego, ale mimo to uznał przysługujące jej – jako posiadaczowi samoistnemu – roszczenia cywilnoprawne za źródło jedynie interesu faktycznego. Naruszenie tego rodzaju uprawnień determinuje zaś potrzebę ochrony prawnej. Ponadto w niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie tytułu prawnego do rozebranego budynku. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostawało, że właścicielem nieruchomości gruntowej jest miasto, skoro właścicielem budynku była Spółka (w kolejnym zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzono, że była ona posiadaczem samoistnym tego budynku). Tym samym Spółka powinna być stroną postępowania w przedmiocie jego rozbiórki, gdyż od 2002 r. zajmowała go przynajmniej w części, a przez większość tego okresu wykorzystywała go w działalności gospodarczej prowadzonej przez nią bezpośrednio lub przez spółki powiązane z nią osobowo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do jej rozpoznania stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Wiąże się to z koniecznością zachowania odpowiedniej precyzji przez pełnomocnika, który ze względu na tzw. przymus adwokacko-radcowski uprawniony jest do sporządzenia tego wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia.
Rozpoznawana skarga kasacyjna z powyższego punktu widzenia jest dotknięta pewnymi mankamentami, ponieważ jej zarzuty obejmują niekiedy przepisy, które nie mogły być naruszone, jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., pomijając zarazem przepisy mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, szczególnie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. będący podstawą prawną odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 10 października 2013 r., zezwalającej na rozbiórkę budynku. Przed rozwinięciem tego spostrzeżenia, należy jednak odnieść się do jej najdalej idących zarzutów, tj. tych podnoszących, że decyzją zaskarżoną utrzymano w mocy nie zakwestionowaną odwołaniem Spółki decyzję organu pierwszej instancji, lecz jakąś inną, nieznaną decyzję z dnia 29 października 2013 r. W związku z tym pełnomocnik Spółki zarzucił Sądowi naruszenie po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja była dotknięta tak poważną wadą i nie odpowiadała wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a., oraz po drugie art. 141 § 4 P.p.s.a. ze względu na brak stanowiska w tej kwestii, pomimo zarzutu skargi sformułowanego w rozpatrywanym zakresie.
Żaden z obu tych zarzutów nie może być uwzględniony, niezależnie od częściowej trafności drugiego z nich. Treść zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do takich wątpliwości co do jej przedmiotu, których nie można byłoby rozstrzygnąć nawet po pobieżnym zapoznaniu się z nią. Decyzja z dnia 29 października 2013 r., która ani swoją datą, ani numerem i znakiem sprawy nie nawiązuje do żadnej innej decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie, została przywołana tylko w jednym jej miejscu, aczkolwiek najważniejszym, bo wyrażającym rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy. Niemniej rozstrzygnięcie to poprzedzono szczegółowym i prawidłowym opisem rozstrzyganej sprawy, precyzującym, że organ ten działał po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 1 lipca 2015 r., nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 10 października 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono nadto stan faktyczny sprawy, a także treść obu tych decyzji oraz argumentację zawartą w odwołaniu, nie wspominając w ogóle o decyzji z dnia 29 października 2013 r. W konsekwencji jej powołanie przez organ odwoławczy bezsprzecznie stanowiło oczywistą pomyłkę, która powinna być sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a.
Oceniając tę sytuację w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji miał ją w polu widzenia. Podczas prezentacji stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo oznaczył bowiem datę i numer decyzji organu pierwszej instancji, wskazał, że to od niej Spółka wywiodła odwołanie i jednocześnie odnotował zarówno, że zaskarżoną decyzją po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymano w mocy decyzję z dnia 29 października
2013 r., jak i to, iż w związku z tym w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 107
§ 1 K.p.a. Co więcej, w punkcie wyjścia swoich rozważań jednoznacznie określił przedmiot przeprowadzonej przez siebie kontroli sądowoadministracyjnej, zastrzegając wyraźnie, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2013 r.
W świetle tych uwag całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie pełnomocnika Spółki, że nie jest jasne, czy w obrocie pozostaje jakaś nieznana decyzja wydana
w niniejszej sprawie w dniu 29 października 2013 r. W efekcie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do postawionego w skardze zarzutu. Zauważyć przy tym wypada, że pełnomocnik nie podważył prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku z innego powodu, mimo że w ramach rozpoznawanego zarzutu kasacyjnego posłużył się zwrotem "w szczególności". Ze względu na omówione wyżej konsekwencje zasady związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poprzestanie zatem na konstatacji, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powody, dla których skargę oddalono, odniesione do przepisów zastosowanych przez organy, zostały wszak przez Sąd pierwszej instancji wyłożone
w sposób jednoznaczny i przez to poddający się kontroli instancyjnej.
Jak już wspomniano, przepisów tych nie uwzględniono należycie w ramach tego zarzutu skargi kasacyjnej, który nie był dotąd rozpatrzony. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
i wskazał jednocześnie, że chodzi o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym nie dostrzegł, iż w niniejszej sprawie właśnie z tej przyczyny doszło do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 października 2013 r., co stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. dało podstawę do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W wyniku tego postępowania organ wydaje jedną
z decyzji wymienionych w art. 151 K.p.a. Pełnomocnik Spółki nie wziął tego pod uwagę i podnosząc rozpoznawany zarzut kasacyjny pominął § 1 pkt 1 tego przepisu, chociaż został on powołany jako podstawa decyzji organu pierwszej instancji, a następnie poddany wykładni w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niemniej należy stwierdzić, że według art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje się decyzję, w której odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1. Wskazane niedostatki zarzutu kasacyjnego nie dyskwalifikują go i pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zasadniczej w sprawie okoliczności spornej zamykającej się w pytaniu o to, czy w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia 10 października 2013 r., naruszono art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ Spółka, będąc jego stroną, bez własnej winy nie brała w nim udziału.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, wedle której odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Decyzją z dnia 10 października 2013 r. udzielono pozwolenia na rozbiórkę obiektu, a Spółka utrzymuje, że w myśl art. 28 K.p.a. przysługiwał jej status strony postępowania, w którym tę decyzję wydano, gdyż rozbiórka ta naruszyła jej interes prawny wywiedziony
z przepisów prawa cywilnego. W związku z tym podkreślić trzeba, że podstawy skargi kasacyjnej nie obejmują ani art. 28 K.p.a., ani jakiegokolwiek przepisu zaliczającego się do prawa cywilnego. Ponadto jej autor ograniczył się do wyrażenia przekonania, że Spółka miała tytuł prawny do nieruchomości, na której znajdował się rozebrany obiekt, przechodząc do porządku nad tym, iż nawet w trakcie wznowionego postępowania administracyjnego nie przedłożyła ona ani jednego dokumentu mogącego ten tytuł potwierdzić. Nie dostarczyła przecież choćby umowy najmu, na którą się powoływała. Co więcej, Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w świetle uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt XXIII Ga 257/09 Spółka, domagając się, skądinąd skutecznie, oddalenia powództwa o wydanie spornej nieruchomości konsekwentnie zaprzeczała, jakoby tą nieruchomością władała, negując wersję przedstawioną w tym zakresie przez poprzedniego jej najemcę.
W przywołanym wyroku Sąd Okręgowy przyjął, że właścicielem nieruchomości jest Miasto Stołeczne Warszawa. Jest to zresztą okoliczność w sprawie bezsporna, wynikająca niezbicie z treści księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów, których pełnomocnik Spółki nie podważał. Oznacza to, że Spółka nie mogła być właścicielem rozebranego budynku, jak podniesiono w jednym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Otóż stosownie do art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.– Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.) co do zasady budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane są częściami składowymi gruntu, które wedle jej art. 47 § 1 nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Właścicielem rozebranego budynku było Miasta Stołeczne Warszawa jako właściciel nieruchomości, z którą budynek był związany.
Oczywiście, nie wyklucza to, by nieruchomość ta w całości lub w części, obejmującej np. zlokalizowany na niej budynek lub choćby znajdujące się w nim wyodrębnione pomieszczenie, znajdowała się w posiadaniu innego podmiotu. Autor skargi kasacyjnej złożył wszelako w tej kwestii rozbieżne oświadczenia: najpierw stwierdził, że Spółka była posiadaczem samoistnym nieruchomości, potem, że w jej posiadaniu znajdowała się wyłącznie część rozebranego budynku, bo część pozostała została przez nią wynajęta innej spółce, i wreszcie jako posiadacza wskazał osobę fizyczną reprezentującą obie te spółki. Powtórzyć zaś trzeba, że nie przedłożył żadnego dokumentu poświadczającego nie tylko te fakty, ale także, iż posiadanie było wykonywane na podstawie tytułu prawnego, czy to prawnorzeczowego, czy obligacyjnego.
Dokumentu takiego nie stanowi wyrok w sprawie przywrócenia posiadania podjęty dnia 6 października 2016 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 478 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(Dz. U. z 2016 r. poz.1822, ze zm.) w sprawach o naruszenie posiadania sąd bada jedynie ostatni stan posiadania i fakt jego naruszenia, nie rozpoznając samego prawa ani dobrej wiary pozwanego. Tym samym żądanie przywrócenia naruszonego posiadania nie jest skierowane do prawa i nie zmierza do pozbawienia naruszyciela prawa posiadania rzeczy, lecz dotyczy stanu faktycznego i ma na celu odzyskanie przez dotychczasowego posiadacza faktycznego władztwa nad rzeczą w związku
z samowolą naruszyciela, choćby uprawnionego w realizowaniu przysługującego mu prawa do rzeczy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt IV CK 297/02, LEX nr 558334). Stąd orzeczenie wydane w trybie posesoryjnym jest tylko stwierdzeniem stanu faktycznego, a nie prawa i nie może stanowić podstawy wpisu w księgach wieczystych prowadzonych w zasadzie dla ustalenia praw rzeczowych do nieruchomości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1971 r., sygn. akt III CRN 382/71, LEX nr 7037). Orzeczenie to ani nie przesądza prawa do rzeczy, ani nie tamuje dochodzenia roszczeń wynikających
z samego prawa (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1950 r., sygn. akt Wa.C. 338/49, Nowe Prawo 1951, nr 12, s. 41 oraz z dnia 25 stycznia 1961 r., sygn. akt 4 CR 1065/59, Orzecznictwo Sądu Najwyższego 1962, nr III, poz. 94 – cyt. za J. Gudowski w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom III. Postępowanie rozpoznawcze. Red. T. Ereciński, Warszawa 2016, uwaga 1 do art. 478).
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na utrwalony
w orzecznictwie pogląd, że posiadanie co do zasady nie może być źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, nie zaś prawem podmiotowym w rozumieniu prawa cywilnego, z którego można by ten interes wywodzić, i wprawdzie podlega ono ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, ale nie musi łączyć się
z istnieniem po stronie posiadacza jeszcze jakiegoś innego uprawnienia dotyczącego nieruchomości (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia
2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, LEX nr 319423; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/08, LEX nr 597210). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1771/15 (LEX nr 2348983), posiadanie może zarówno wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), jak i nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania, oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego, co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (chyba że – jak zaznaczono w uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku z dnia 14 marca 2017 r. –
w konkretnym przypadku, który w niniejszej sprawie nie występuje, możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego wskazującego na materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych a sytuacją prawną posiadacza nieruchomości).
Podsumowując, ewentualne roszczenia Spółki, łączące się z naruszeniem posiadania czy też ze zniszczeniem jej mienia w trakcie wykonywania decyzji zezwalającej na rozbiórkę, nie pozwalają uznać jej za stronę postępowania administracyjnego, w którym tę decyzję wydano.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.