II OSK 1163/07

II OSK 1163/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 47/07 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2007-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174  pkt 1,  art. 175  par. 1,  art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 47/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., Nr [...], Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem i przyłączami, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości U., gmina M.. Określając ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ pierwszej instancji podał, że dojazd i dojście od drogi gminnej (ul. [...]) będzie się odbywało przez działki nr [...] i [...], będące we władaniu inwestora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]., na podstawie art. 157 § 2 kpa, zawiadomiło o wszczęciu, na wniosek A. B. , postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta M. .
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważność wyżej opisanej decyzji Gminy M. z dnia [...]., Nr [...] wskazując, iż Wójt Gminy M. wyczerpał ustawowy tryb postępowania wynikający z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zdaniem SKO przed wydaniem decyzji sporządzona została przez architekta analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji. Organ dokonał też niezbędnych uzgodnień, w tym z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w S.. Dalej Kolegium podniosło, że ze sporządzonej analizy wynika, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pismem z dnia [...] A. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]. podnosząc, iż Kolegium ograniczyło się wyłącznie do badania poprawności działania organu, który wydał decyzję. Tymczasem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie wstępne organu.
Zdaniem A. B. decyzja Wójta Gminy M. w sposób ewidentny narusza prawo materialne, a to § 3 ust. 1 pkt 5, 8 i 9 Rozporządzenia nr 4/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 marca 2005 r. i bez znaczenia jest, czy naruszenia prawa dokonał organ wydający decyzję, czy też organ opiniujący, jakim był Wojewoda Z..
Ponadto A. B. wskazał, iż mylnie przyjęto, iż działka nr [...] stanowi część drogi wewnętrznej dojazdowej umożliwiającej komunikację z drogą publiczną. Zdaniem uczestnika postępowania działka nr [...] i [...], w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie miały dostępu do drogi publicznej.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] podtrzymując stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w decyzji z dnia [...] przywołało dokonane przez organ pierwszej instancji uzgodnienie nie tylko z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S , jako organem zarządzającym obszarami morskimi, w tym pasem wybrzeża, ale i z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, jako właściwym organem ochrony przyrody.
Wskazało również, że z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że istnieje komunikacja między działką objętą wnioskiem, a drogą publiczną, z której zainteresowany sam korzystał. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania o naruszeniu przepisów § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy, bowiem ww. przepisy dopuszczają wyznaczenie innych parametrów niż to wynika z ich kontynuacji rozpatrywanym obszarze.
Za niezasadny również uznało zarzut naruszenia rozporządzenia nr 4/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego, na podstawie którego wydane zostało postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Kolegium podkreśliło, że nie posiada kompetencji do badania zgodności z prawem tego postanowienia. Organem właściwym w tym przypadku jest Minister Środowiska.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. B. powtarzając zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 78 § 1 kpa, bowiem Kolegium, mimo złożonego wniosku, nie powołało biegłego w sprawie oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż Kolegium posiadając wiedzę, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody badane jest przez Ministra Środowiska, nie zawiesiło postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. II SA/Sz 47/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.
Zdaniem Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy oparł się na przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych pięciu warunków. Wymieniony w pkt 2 warunek brzmi: "teren ma dostęp do drogi publicznej". Natomiast przez dostęp do drogi publicznej rozumie się, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 14 ww. ustawy - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu spełnienie tego warunku nie zostało precyzyjnie wyjaśnione. Z samej decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznika do niej wynika tylko, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadają dostęp do ul. [...] poprzez działkę nr [...]. W aktach brak jest natomiast jakiekolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że na działce nr [...] ustanowiono odpowiednią służebność. Sam fakt korzystania z cudzej nieruchomości nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że istniej dostęp do drogi publicznej.
Sąd I Instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, że w sprawie zachodziła potrzeba powołania biegłego, bowiem ocena przestrzegania przepisów prawa należy do kompetencji organów orzekających. Nadto w sprawie nie zaszły podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż legalność postanowienia opiniującego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, której uzgodnienie to dotyczy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. i E. C., zaskarżając wyrok w całości wnosząc o:
- jego uchylenie w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi kasacyjnej
ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż działki, odnośnie których wydana została decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] znak [...] nie mają dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], gdyż na działce nr [...] nie została ustanowiona odpowiednia służebność.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z warunków koniecznych celem wydania dla danej nieruchomości gruntowej decyzji o warunkach zabudowy jest jej dostępność do drogi publicznej. Definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" została natomiast zawarta w art. 2 pkt 14 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe". W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji wbrew literalnemu brzmieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał, iż sam fakt braku ustanowienia na działce nr [...] "odpowiedniej służebność?", stanowi wystarczającą podstawę aby uznać, iż działki nr [...] oraz [...] pozbawione są dostępu do drogi publicznej. W ocenie strony skarżącej, zastosowanie spójnika "lub" w treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza, iż nie ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce nr [...] samo w sobie nie mogło stanowić wystarczającej podstawy aby przesądzić, iż działki nr [...] i [...] pozbawione były dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp taki mógł być dla nich równie dobrze zapewniony przez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...].
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną wskazali, iż strony miały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...], ale na podstawie umowy zawartej w dniu [...] tuku pomiędzy [...] Sp. z o.o. w M. i skarżącymi.
W piśmie z dnia [...] A. B. odpowiadając na wniesioną skargę kasacyjną wskazał, iż w dniu wydawania decyzji Wójta Gminy M. ustalającej warunki zabudowy nie istniał jakikolwiek dokument wskazujący na prawo dostępu do drogi publicznej, A. B. wskazał, iż oświadczenie z dnia [...] oraz umowa z dnia [...] stworzone zostały na potrzeby postępowania kasacyjnego.
Ustosunkowując się do powyższego pisma wnoszący skargę kasacyjną w piśmie z dnia [...] wskazali, iż fakt złożenia przez wnoszących skargę kasacyjną do Sądu Rejonowego w K. wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...] w żaden sposób nie przesądza, iż działka nr [...] oraz [...] objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mają i nie miały w dacie złożenia wniosku zapewnionego dostępu do drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na postawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wynika jednoznacznie z powołania tego przepisu w petitum skargi jak i z treści zarzutu, sformułowanego jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Jednocześnie nie sformułowano żadnego zarzutu naruszenia prawa procesowego, w tym oparcia orzeczenia Sądu na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany i tenże stan faktyczny, uznany za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, stanowić będzie podstawę oceny zasadności zarzutu kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie trzeba podkreślić, że ustaleń faktycznych nie sposób zakwestionować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Strona wnosząca skargę kasacyjną sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego na twierdzeniu, że Sąd I instancji przeprowadził błędną wykładnię art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż działki, odnośnie których wydana została decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] znak [...] nie mają dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], gdyż na działce nr [...] nie została ustanowiona odpowiednia służebność.
Należy zauważyć, iż błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04).
Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków. Wymieniony w pkt 2 warunek brzmi" teren ma dostęp do drogi publicznej".
Na powyższe przepisy powołuje się również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny WSA w Szczecinie wprawdzie niepotrzebnie koncentrował się na ustanowieniu służebności, to jednakże z całokształtu uzasadnienia wynika, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było nie ustalenie czy działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miały zapewniony dostęp do drogi publicznej w świetle omawianej regulacji prawnej.
Z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków w tym warunku dostępu do drogi publicznej. Skoro więc ustalono, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej to w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Ustaleń Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie wynika aby działki objęte wnioskiem posiadały dostęp do drogi publicznej nie zakwestionowano stąd powyższe ustalenia są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące.
W tym stanie rzeczy za niewadliwe należy uznać stanowisko WSA w Szczecinie, iż do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, konieczne jest wyjaśnienie czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miał w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej.
Nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż ww. przepis przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.
Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.