II OSK 1163/06

II OSK 1163/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Bk 33/06 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 33/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu administracji I instancji i umorzenia postępowania w sprawie o odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r, sygn. akt II SA/Bk 33/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu administracji I instancji i umorzenia postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. O. S.A. w P. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek: nr [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]); stwierdzając, że zanieczyszczenia zostały spowodowane przez inny podmiot - C. S.A. W ramach restrukturyzacji sektora naftowego w/w nieruchomości zostały przekazane w 1999 r. Spółce O., która jest ich użytkownikiem wieczystym.
Prezydent Miasta B., uznając, że przedstawione przez Spółkę wyniki badań nie odpowiadają wymaganiom art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji i z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 12 w/w ustawy wprowadzającej umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że od momentu dokonania przez O. zgłoszenia upłynęło 12 miesięcy, co czyni odrzucenie zgłoszenia niedopuszczalnym (decyzję w tym przedmiocie można wydać najpóźniej w ciągu roku od momentu zgłoszenia), dlatego postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prokurator Rejonowy w B., który wniósł skargę do sądu administracyjnego. W skardze tej zarzucił naruszenie przepisu art. 12 ust. 1,214 ustawy wprowadzającej oraz przepisów art.. 7, 8 kpa przez błędne przyjęcie, iż zebrany w spawie materiał dowodowy nie upoważniał organu pierwszej instancji do oceny spełnienia warunków wynikających z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 12 ustawy wprowadzającej zawiera obowiązek zgłoszenia przez władającego powierzchnią ziemi w dniu 1 października 2001 r. faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo
Sygn. akt ll OSK 1163/06
niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przez inny podmiot pod warunkiem, że fakt ten miał miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.)- Przepis art. 12 ust. 2 nałożył obowiązek załączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, dokumentacji i opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Skoro zgłoszenie nastąpiło w dniu 30 czerwca 2004 r., to badania, których wyniki należało załączyć powinny zostać wykonane do tej daty. Wnioskodawca nie załączył wymaganych dokumentów, a późniejsze dokumenty nie spełniają wymogów wynikających z powyższych przepisów, dlatego zdaniem Prokuratora Prezydent nie miał podstaw do stwierdzenia, iż zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem 30 czerwca 2004 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2004 r, a do zgłoszenia załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą był inny podmiot. Przepis ten nie precyzuje jednak, jakie dane powinny być ujęte w załączonych wynikach. Badania takie zostały przeprowadzone, choć strona nadesłała wyniki dopiero w listopadzie 2004 r. Organ miał więc obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe, jeżeli chciał wykazać, że nie są spełnione warunki ustawy uprawniające do zwolnienia z obowiązku rekultywacji. Postępowania takiego nie przeprowadzono. To spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a upływ rocznego terminu na załatwienie sprawy (ewentualne odrzucenie zgłoszenia) przesądził o umorzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że organ odwoławczy słusznie podkreślił, że art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie precyzuje, jakie dane powinny być ujęte w załączanych wynikach oraz z jakiej daty mają pochodzić badania potwierdzające fakt zanieczyszczenia terenu. Przepis wskazuje natomiast, iż wnioskodawca ma przeprowadzić badania potwierdzające zanieczyszczenie oraz dostarczyć opis okoliczności, które mają wskazywać, iż sprawca zanieczyszczenia był inny podmiot. Takie sformułowanie pozwala przyjąć, iż okoliczność spowodowania zanieczyszczeń przez inny podmiot niż władający gruntem należało jedynie uprawdopodobnić przez dołączenie opisu okoliczności, w których doszło do zanieczyszczeń, dlatego zarzut Prokuratora w tym zakresie należy uznać za
Sygn. akt ll OSK 1163/06
bezzasadny. Zdaniem Sądu, dołączone wyniki badań sporządzonych po dacie wszczęcia postępowania spełniają warunek potwierdzający istnienie zanieczyszczenia ziemi, nie stanowią natomiast dowodu potwierdzającego sprawcę zanieczyszczenia. Sąd podkreślił, że organ miał rok na przeprowadzenie postępowania dowodowego (obowiązek wykazania, że nie są spełnione warunki ustawy wprowadzającej spoczywają na organie administracji) i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponieważ oceny tej nie dokonano - zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu ! instancji. Upływ terminu do podjęcia rozstrzygnięcia przesądził natomiast o umorzeniu postępowania. Zgłoszenie mogło ulec odrzuceniu, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy, w ciągu roku od jego złożenia. W sprawie tej Spółka "O" S.A. zgłoszenie złożyła w dniu 30 czerwca 2004 r., zatem czas, w którym mogło być ono odrzucone upływał w dniu 30 czerwca 2005 r., dlatego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej przez uznanie, że badanie przez organ spełnienia warunków ustawy dotyczy jedynie przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu a nie obejmuje wymogów ustalonych w treści art. 12 ust. 2 oraz że to na organie ciąży obowiązek wykazania niespełnienia warunków ustawy i stwierdzenie, że Spółka dołączyła do zgłoszenia opis okoliczności wskazujących sprawstwo innego podmiotu oraz złożyła na wezwanie organu ocenę zanieczyszczenia powierzchni ziemi podczas, gdy w art. 12 ustawodawca wprowadził odstępstwo od generalnej zasady odpowiedzialności władającego zanieczyszczoną glebą lub ziemią za zanieczyszczenia powstałe przed dniem objęcia we władanie przewidując specjalny tryb postępowania, a w związku z tym zgłaszający nie dołączył wymaganych prawem dokumentów.
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej) przez przyjęcie, że to organ I instancji miał obowiązek wykazania okoliczności wskazujących, że sprawca zdarzeń był inny podmiot.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, że wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, dokumentacja potwierdzająca niekorzystne przekształcenia terenu, opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot - powinny stanowić integralną część zgłoszenia i Sąd I instancji błędnie przyjął, że to organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, jeżeli chciał wykazać, że nie ma przesłanek do zwolnienia z obowiązku rekultywacji. Co więcej, z akt sprawy nie wynika,
Sygn. akt II OSK 1163/06
aby w dniu wejścia w życie ustawy Spółka była władającym ziemią- zobowiązanym do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia. Skoro zatem do zgłoszenia nie załączono wymaganych prawem dokumentów, a złożone później dokumenty nie spełniały wymogów ustawowych, należy uznać skargę kasacyjną za usprawiedliwioną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut błędnej wykładni przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.L). Nr 100,poz.1085 ze zm.) jest uzasadniony. Jest to przepis szczególny, przejściowy. Zgodnie z nim władający powierzchnia ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W myśl ust. 2 pow. artykułu do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, ze sprawca tych zdarzeń był inny podmiot. Starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze ,może także odrzucić w drodze decyzji zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Jak wynika z tej regulacji, mającej szczególny charakter, to na składającym zgłoszenie ciąży obowiązek zarówno załączenia odpowiednich wyników badań jak i opisu okoliczności wskazujących, że ich sprawcą był inny podmiot. Zarówno nałożony na władającego ziemią obowiązek zgłoszenia w ustawowo określonym terminie faktu zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot jak i ustawowy wymóg dołączenia do zgłoszenia wyników badań i opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot wskazują, że tak określone ustawowe obowiązki władającego ziemią to warunki ustawowe, o których mowa w ust. 4 art. 12 pow. ustawy. Muszą być one spełnione przez dokonującego zgłoszenia . Starosta bada spełnienie tych warunków i jeśli jego ocena w tym przedmiocie będzie negatywna, to może zgłoszenie odrzucić. Z powołanych przepisów nie da się wyprowadzić obowiązku starosty wykazywania , że to inny podmiot niż dokonujący zgłoszenia O. S.A. , był sprawcą zanieczyszczeń. Za taką wykładnią przemawia także wskazana przez ustawodawcę forma działania starosty gdy uzna , że nie są spełnione warunki ustawowe. Wydaje on wówczas decyzję o odrzuceniu zgłoszenia .W ustawodawstwie i orzecznictwie
Sygn. akt ll OSK 1163/06
sądowym forma odrzucenia wniosku, skargi, zgłoszenia i t.p, stosowana jest wówczas
gdy nie są spełnione warunki ustawowe do ich składania.
Zarzut drugi skargi kasacyjnej, określony jako procesowy, w istocie jak wynika z jego sformułowania i uzasadnienia skargi kasacyjnej jest zarzutem opartym na przepisach materialnoprawnych . Tym samym uznając, że zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego ,można było - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej - zastosować przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w kwestii uznania że następca prawny ,w drodze sukcesji generalnej , podmiotu który doprowadził do zanieczyszczeń ziemi lub gleby jest w świetle pow, przepisu podmiotem uprawnionym do dokonania zgłoszenia. Spółka O. SA, będąca następcą prawnym C. SA, zgłoszenia dokonała w dniu 30 czerwca 2004 r. dołączając do niego opis okoliczności uzasadniających sprawstwo innego podmiotu, dopiero na wezwanie organu dołączyła ocenę zanieczyszczenia ziemi sporządzoną w październiku 2004 r. Istotnie powoływany przepis art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie precyzuje jakie dane powinny być w załącznikach i z jakiej daty mają pochodzić badania. Czas przeprowadzenia badań wynika wprost z ust. 2 art. 12 - badania te powinny istnieć w dacie zgłoszenia bo mają być ustawowo wskazanym załącznikiem do zgłoszenia. Oceny organu odwoławczego i Sądu S instancji ,że okoliczność spowodowania zanieczyszczeń należało jedynie uprawdopodobnić i dołączyć opis okoliczności wskazujących na to, że to inny podmiot dokonał zanieczyszczeń, również jedynie uprawdopodobniający ten fakt , nie można podzielić . O uwzględnieniu zgłoszenia rozstrzyga starosta i może odrzucić zgłoszenie, jeśli nie są spełnione warunki ustawy a zatem także gdy uzna, że dołączony do zgłoszenia opis okoliczność mających wskazywać na fakt dokonania zanieczyszczeń przez inny podmiot w istocie faktu tego nie potwierdza .Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wykładnia w istocie prowadziłaby do zakwestionowania kompetencji starosty do badania prawidłowości zgłoszenia.
Nie można też podzielić poglądu iż odrzucenie zgłoszenia może nastąpić tylko z powodu niespełnienia merytorycznych warunków ustawy określonych w ust. 1 pow. artykułu 12. a nie przesłanek formalnych wskazanych w ust. 2. Te "elementy formalne" mają przecież uzasadniać i wyjaśniać przesłanki określone w art. 12 ust. 1 , jeśli ich brak lub nie spełniają warunków ustawowych ( np. nie wykazują że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot ) to w konsekwencji nie są spełnione przesłanki merytoryczne.
Sygn. akt IIOSK 1163/06
Zważywszy na powyższe, należało uznając podstawy skargi kasacyjnej za uzasadnione, zaskarżony wyrok uchylić i w oparciu o przepis art.188 P.p.s.a. uchylić także zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]