II OSK 1161/06

II OSK 1161/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Ludwik Żukowski
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1161/05 - Wyrok NSA z 2006-11-29
VII SA/Wa 1271/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-06-08
IV SA/Wa 2422/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.185par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 138 par.1 pkt 2 , art. 105 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2422/05 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. O. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. oddalił skargę Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego – [...] przy ul. [...] w W., polegającego na zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały i umarzającą sprawę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent [...] W. odmawiając ustalenia warunków zabudowy uznał, iż obszar objęty wnioskiem naruszył przebieg linii rozgraniczającej ul. [...] oraz znajduje się poza ukształtowaną linią zabudowy. Ponadto lokalizacja pozostaje w sprzeczności z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przede wszystkim rozważyło, czy zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały należy do kategorii spraw wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Kolegium zwróciło uwagę, iż definicja legalna zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawarta w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie obejmuje zmiany przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały nie miało podstawy w przepisach prawa materialnego, a wydanie takiej decyzji nie było możliwe. Brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej musiał skutkować umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.
W skardze do sądu administracyjnego Z. O. podniosła, iż organ odwoławczy powołał art. 71 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nieobowiązującym w dacie orzekania. Jej wniosek z dnia [...] dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w końcowej części zawierał dopisek "Budynek [...] istnieje jako obiekt budowlany /.../ proszę (o) zakwalifikowanie budynku jako obiektu stałego".
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, poprzednio bowiem sprawa była już rozpoznawana przez SKO w W., które nie zwróciło uwagi na to zagadnienie.
Status obiektu był ustalony decyzją z dnia [...] nr [...], a następnie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany. Od samego początku niezgodnie z prawem, jako obiekt tymczasowy. Obowiązująca w dacie tej decyzji z dnia [...] ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała możliwości określenia inwestycji jako obiektu tymczasowego. [...] jest budynkiem usługowym trwale połączonym z gruntem, podpiwniczonym, o betonowych fundamentach i ścianach piwnic.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji, wadliwie zaś umorzył postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie oceniło wniosek skarżącej, jako żądanie zmiany charakteru istniejącego obiektu, a nie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana bowiem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak również na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Słuszna jest ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oparta o art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, iż zmiana przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie, poza wskazanymi przypadkami, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przywołanie przez organ odwoławczy błędnego brzmienia art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie zmienia rozumienie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania". Przypadki wskazane w powołanym przepisie nie stanowią zamkniętego katalogu możliwości zmiany sposobu użytkowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że budynek został wzniesiony w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę tymczasowego obiektu, zgodną z ustalonymi wcześniej warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, iż budynek został wzniesiony wbrew tym decyzjom i wykonany w rzeczywistości jako obiekt stały nie może zmienić charakteru budynku. W decyzji został określony czas użytkowania tego obiektu, połączony z okresem trwania umowy dzierżawy ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]".
Skoro, jak zostało to wykazane, nie istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej, postępowanie w sprawie zmiany charakteru budynku winno być przez organ I instancji umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił obszerne wywody organu odwoławczego w tej materii i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. O.. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a) obrazie przepisu art. 3 pkt 5 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażającej się w sprzecznej z literalnym brzmieniem norm prawnych, interpretacji pojęcia "budynku stałego" oraz bezzasadnym przyjęciu, iż zmiana statusu budynku z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
b) obrazie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – wyrażającej się w nieuprawnionym przywołaniu normy prawa odnoszącej się do zezwoleń budowlanych jako prawnej podstawy ograniczeń czasu użyłkowania budynku zakreślanych w decyzji o warunkach zabudowy,
c) obrazie art. 116 § 2 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, wyrażającej się w błędnym zakwalifikowaniu wymogu istnienia budynku w czasie poosiadania przez inwestora praw do gruntu, jako terminu, nie zaś jako warunku rozwiązującego.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
a) obrazie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nienależytym dokonaniu przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji z punku widzenia jej zgodności z prawem materialnym, w tym w szczególności z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie kardynalnej zasady równości praw obywatelskich w stosunku do skarżącej, pomimo dysponowania na postawie akt sprawy wiedzą o tym, iż inne podmioty, znajdujące się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, uzyskały zmianę warunków zabudowy poprzez zastąpienie dotychczasowej lokalizacji tymczasowej na stałą,
b) obrazie art. 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nienależytym dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1 i art. 155 k.p.a. oraz norm zawartych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.,
c) obrazie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdującego żadnych podstaw w aktach sprawy stwierdzenia, jakoby przedmiotowy budynek został wzniesiony wbrew wydanym decyzjom administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo, wbrew definicji legalnej przyjmuje, że tymczasowym obiektem budowlanym może być jedynie budowla nietrwała. Sąd ten interpretując art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odwołanie się do art. 71 ustawy – Prawo budowlane błędnie zinterpretował ten ostatni przepis w kontekście dokonanych nowelizacji. Skreślenie bowiem z przykładowego wyliczenia art. 71 Prawa budowlanego przeróbek budowlanych, świadczy o zamiarze ustawodawcy przesunięcia ciężaru pojęcia "zmiany sposobu użytkowania" w kierunku modyfikacji oddziaływującej na warunki zewnętrzne. Z wykładni funkcjonalnej należy wnosić, iż budynek tymczasowy, aby stać się stałym elementem ładu przestrzennego danej okolicy – powinien zostać przekształcony na budynek stały w drodze zmiany sposobu użytkowania.
Skarżąca nie zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, który dopuszcza czynienie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń co do dozwolonego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. W przepisach regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakichkolwiek podstaw do zakreślania tego typu warunków. Co więcej, wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu wyroku, ograniczenie uczynione w pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest terminem, lecz warunkiem rozwiązującym. W ocenie skarżącej brak należytej kontroli decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraża się w naruszeniu przepisu Konstytucji RP nakazującego przykładania jednakowej miary przy stosowaniu prawa wobec obywateli. W aktach sprawy kilkakrotnie przewijało się stwierdzenie, iż co najmniej dwa spośród stojących w pobliżu obiektów budowlanych zostały "przekwalifikowane" z tymczasowych na stałe poprzez zmianę warunków zabudowy. Organ odwoławczy, wbrew swoim obowiązkom, w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, a Sąd administracyjny nie zajął się naruszeniem zasady konstytucyjnej.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku ogólnie powołał się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, bez dostatecznego wyjaśnienia podstaw do umorzenia postępowania. Art. 105 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi o umorzeniu postępowania nie w przypadku pierwotnej, lecz następczej bezprzedmiotowości toczącej się procedury. Takie stanowisko wynika z ugruntowanej doktryny prawa administracyjnego. Sąd w wyroku dokonał niedopuszczalnej rozszerzającej interpretacji art. 10 § 1 k.p.a. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. IV SA 3439/02 (LEX nr 15962). Istotną okolicznością w sprawie jest również fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując sprawę wcześniej i uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, nie dostrzegło żadnych podstaw do umorzenia postępowania.
Skarżąca nadto podniosła, iż żaden z organów rozstrzygających sprawę nie podjął nawet rozważań na temat, czy jej żądanie nie zdąża w istocie do zmiany ostatecznej decyzji nr 1/95 w trybie art. 155 k.p.a. Sąd nie zauważył tych uchybień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero po dokonaniu oceny prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd w zaskarżonym wyroku.
Stosownie do powyższych uwag w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy jest kompetentny do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Jednakże rozstrzygnięcie takie organ ten może wydać tylko wówczas, kiedy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją. Bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego (tak B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 5 wydanie, s. 590).
W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła do właściwego organu administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmieniającego jego charakter z tymczasowego na stały. Podstawę prawną do rozpoznania wniosku skarżącej stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wobec tego skarżąca miała prawo do merytorycznego rozpoznania jej żądania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. W świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego brak było podstaw pozwalających uznać, iż brak jest sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.
Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosku skarżącej nie można było potraktować jako żądania ustalenia warunków zabudowy. Takie stanowisko jest wprost sprzeczne z wnioskiem złożonym przez skarżącą. Skarżąca bowiem ma prawo domagania się rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro skarżąca uważa, że na podstawie niniejszego przepisu należy wydać decyzję rozstrzygającą o zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały, gdyż w jej ocenie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to rzeczą organów administracji publicznej jest merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Kwestia czy zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy jest zagadnieniem podlegającym merytorycznemu rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, akceptując błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a., dopuścił się naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie skarżąca twierdzi, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, dotyczące wzniesienia budynku wbrew wydanym decyzjom administracyjnym, nie znajduje oparcia w aktach administracyjnych. Jednakże kwestia ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec tego sformułowany w oparciu o niniejsze twierdzenie zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła również nienależyte dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej niezgodności z prawem materialnym, w szczególności art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w związku art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie zasady równości praw obywatelskich w stosunku do skarżącej, pomimo dysponowania na podstawie akt sprawy wiedzą o tym, że inne podmioty znajdujące się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej uzyskały zmianę warunków zabudowy przez zastąpienie dotychczasowej lokalizacji tymczasowej lokalizacją stałą.
W istocie rzeczy niniejszy zarzut w swoim aspekcie procesowym dotyczy kwestii istnienia przedmiotu sprawy, a więc mieści się faktycznie w omówionym powyżej zasadnie postawionym zarzucie.
Natomiast podniesiona w tym zarzucie kwestia naruszenia przepisów prawa materialnego mieści się w sformułowanych zarzutach opartych na podstawie art. 174 pkt 1p.p.s.a.
Odnosząc się do całości zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, polegającego na akceptacji błędnego stanowiska organu co do bezprzedmiotowości postępowania, zarzuty te należało uznać za przedwczesne. Kwestia prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego będzie podlegała ocenie dopiero kiedy organ administracji rozstrzygnie sprawę merytorycznie. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji zostało podane orzeczenie formalne, kończące sprawę bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec tego cały aspekt materialnoprawny w istocie rzeczy nie może podlegać ocenie, skoro nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.