II OSK 1160/24

II OSK 1160/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2319/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. i J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2319/23 w sprawie ze skargi B.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 21 lipca 2023 r., znak SKO/4110/109/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2319/23, oddalił skargę B.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 21 lipca 2023 r., znak SKO/4110/109/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną na rzecz P. S.A. decyzję Wójta Gminy G. z 23 listopada 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę elektroenergetycznego przyłącza kablowego nN-0,4 kV na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina G., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:500, stanowiącego fragment układu sieci, umożliwiającego rozbudowę kolejnych odcinków linii i przyłączy energetycznych (całkowita długość projektowanego przyłącza wynosi 182 m, przy czym długość przyłącza objętego wnioskiem wynosi 38).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B.M. i J.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."):
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, a wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora i dokonanie w wyniku tego błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie faktycznego znaczenia przedmiotowej inwestycji "przyłącza" w sytuacji gdy prawidłowa analiza całego materiału dowodowego, w szczególności map załączonych do akt oraz twierdzeń i wniosków skarżących wskazuje ewidentnie, iż inwestycja ta ma charakter służący wyłącznie charakter przyłącza indywidualnego, a nie sieci i służyć ma zaspokojeniu interesu prywatnego,
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi będące wynikiem dowolnej i błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i powielenia oceny dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wójta Gminy G., pomimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza daleko poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasady doświadczenia życiowego, a argumentacja zawarta w skardze w sposób jednoznaczny przemawia za jej uwzględnieniem w całości;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na stwierdzeniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego biegnącego do działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina G. stanowi realizację inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż przyłącze te stanowi wyłącznie realizacje celu prywatnego właścicieli działki [...] albowiem okoliczności wskazywane w wyjaśnieniach inwestora odnośnie potencjalnej rozbudowy sieci nie polegają na prawdzie, a brak jest podstaw do uznania by w przyszłości mogło dojść do dalszego rozbudowania "sieci" przy wykorzystaniu wskazanego przyłącza;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż budowa przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy faktyczna budowa wskazanego przyłącza nie stanowi robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i nie stanowi realizacji celu publicznego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy wydania przedmiotowej decyzji;
4. naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, iż na nieruchomości skarżących jest możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie przewiduje tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kruszewo, który stanowi wytyczne dla rozmieszczenia inwestycji celu publicznego;
5. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przy ocenie wniosku uzasadnianego interesu osób trzecich – skarżących, w sytuacji gdy wydana decyzja w sposób istotny narusza ich prawo własności, które zostało naruszone kosztem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geodezyjnym [...].
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce oraz uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy G., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie od organu zwrotu kosztów postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, a ponadto w zakresie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w kwocie 2.000 zł. Jednocześnie oświadczono, iż wnioskowane koszty zastępstwa prawnego zgodne są z wynagrodzeniem uzyskanym przez pełnomocnika, a potwierdzonym przedłożoną fakturą VAT.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, że głównym przedmiotem sporu jest prawny charakter planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie należało w pierwszej kolejności odwołać się do treści rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją. Wynika z niej, że ustalenia lokalizacyjne dotyczą budowy elektroenergetycznego przyłącza kablowego o długości 38 m, którego całkowita długość wynosi 182 m, stanowiącego fragment układu sieci, umożliwiającego rozbudowę kolejnych odcinków linii i przyłączy energetycznych. Powodem ustalenia lokalizacji jedynie fragmentu układu sieci, na co wskazano w uzasadnieniu decyzji Wójta, jest objęcie pozostałych terenów ustaleniami planu miejscowego dopuszczającymi realizację urządzeń infrastruktury technicznej, co równocześnie czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 4 ust 1 u.p.z.p. przez błędne – według skarżących kasacyjnie – uznanie, że na ich nieruchomości jest możliwa realizacja inwestycji celu publicznego.
Przytoczone okoliczności przemawiają za stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, który oceniając legalność zaskarżonej decyzji, przyjął że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, te bowiem, zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowią działania między innymi o znaczeniu lokalnym bez względu na status podmiotu podejmującego takie działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wśród celów publicznych w rozumieniu art. 6 u.g.n. znajduje się budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (pkt 2).
Publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej wynika z samego jej celu, którym jest zaopatrzenie w energię elektryczną, co znajduje swoje potwierdzenie również w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w energię elektryczną stanowi bowiem jedno z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej publicznym i lokalnym charakterze.
Ponadto należy wyjaśnić, że charakter planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej służy realizacji celu publicznego niezależnie od rozmiarów planowanej inwestycji oraz liczby przyszłych jej beneficjentów. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 5.07.2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; z 26.04.2012 r., II OSK 264/11, LEX nr 1251986; z 18.01.2022 r., II OSK 442/19, LEX nr 3336013; z 15.03.2022 r., II OSK 838/21, LEX nr 3335262; z 27.04.2022 r., II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; z 12.10.2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609).
Z tych też względów nie można było uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co w odniesieniu do drugiego z tych zarzutów – zdaniem skarżących kasacyjnie – doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie faktycznego znaczenia przedmiotowej inwestycji.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego skarżący kasacyjnie nie wykazują, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA: z 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
Jak już wyżej podniesiono, rozbudowa sieci elektroenergetycznej służy realizacji celu publicznego niezależnie od jej rozmiarów oraz liczby jej beneficjentów. Należy też podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, stanowi (zgodnie z brzmieniem rozstrzygnięcia zawartego w petitum decyzji Wójta) podstawę do dalszej rozbudowy tej sieci i nie traci publicznego charakteru z tego powodu, że realizacja planowanej inwestycji będzie służyć zaspokojeniu prywatnych potrzeb (interesu prywatnego) podmiotów, których nieruchomości zostaną przyłączone do kolejnych odcinków tejże sieci.
Trafna ocena charakteru planowanego zamierzenia, dokonana przez Sąd i zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, potwierdzająca że przedmiotem decyzji Wójta jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje że również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a Prawa budowlanego należało uznać za nieuzasadniony.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., według którego jednym z elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zakres tych wymagań dookreśla § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589 dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), zgodnie z którym ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
Ustalenia te, z uwzględnieniem typu inwestycji zostały ujęte w pkt 2.4) decyzji Wójta. Mają one charakter informacyjny, wskazują inwestorowi, że realizacja planowanego zamierzenie nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, jak również nie może stanowić źródła uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, a nadto, że powinien on przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Należy przy tym zaznaczyć, że oceny określonych wymagań ochrony interesów osób trzecich należy dokonywać uwzględniając cechy charakterystyczne inwestycji, jej publiczny charakter i znaczenie społeczno-gospodarcze. Ochrona interesów osób trzecich w procesie ustalania lokalizacji celu publicznego w świetle art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń nie może być postrzegana jako sposób na powstrzymywanie realizacji tego rodzaju inwestycji. Określenie wymogów ochrony interesu osób trzecich ma służyć jego zabezpieczeniu przy realizacji inwestycji infrastrukturalnej przez wskazanie obszarów, które w trakcie kolejnych etapów jej realizacji powinny zostać uwzględnione.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji trafnie uznał, że wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego i potwierdzenie prawnego charakteru tej inwestycji.
Z kolei naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wcześniej wskazanych przepisów podniesionych w zarzutach kasacyjnych pociąga za sobą nieskuteczność twierdzenia o naruszeniu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.