II OSK 116/07

II OSK 116/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 760/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-09-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 760/06 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II OSK 116 /07
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującego w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2006 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. udzielającej H. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił H. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny usytuowany na działce [...] przy ulicy [...] w S.
Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył A. A. jako podstawę prawną podając art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.
Po rozpatrzeniu odwołania A. A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ podał, że legalizację samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu należało zakończyć wprawdzie udzieleniem pozwolenia na użytkowanie budynku na podstawie art. 57 i art. 59 ustawy Prawo budowlane, a nie pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, niemniej jednak wdrożona procedura przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zmierzała do wydania pozwolenia na użytkowanie i tak też zdaniem organu decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. należy traktować. W ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. zapadła na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa, t.j. art. 51 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. A. wskazując na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie wziął pod uwagę stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego obiektu konstrukcyjnych postaci wprowadzonych zmian konstrukcyjnych poprzez przebudowę stropu i dobudowę ganku.
Skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie art. 7, art.8, art. 9, art. 10 i art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 7 k.p.a., oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 pkt 6, art. 28, art. 48, art. 50, art. 57 pkt 7 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem kontrolowana decyzja nie zawiera wad uzasadniających jej uchylenie.
Sąd pierwszej instancji wskazał normy prawne tj. art. art. 51 ust. 3 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., podkreślając, iż przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.
W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest zdaniem Sądu, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, bowiem H. S. zmieniła sposób użytkowania obiektu budowlanego z gospodarczego na mieszkalny nie występując do organu o zmianę sposobu użytkowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał na to, iż w czasie przeprowadzonych oględzin budynku gospodarczego stwierdzono wykonanie prac budowlanych mające na celu adaptację w/w budynku na mieszkalny, nastąpiła wymiana okien, podłóg, obicie ścian wewnątrz płytą gipsową. Sąd wskazał, iż nie stwierdzono zmian konstrukcyjnych budynku tj. rozbudowy, nadbudowy, przebudowy (protokół oględzin z dnia [...] września 2003 r.) Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał H. S. do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjno - budowlanej wykonanych robót wraz z oceną techniczną ich wykonania oraz zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestorka wykonała nałożone na nią postanowieniem obowiązki, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję o użytkowaniu przedmiotowego budynku.
Sąd stwierdził też, iż zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że wadliwe jest sformułowanie zawarte w sentencji badanej decyzji organu stopnia podstawowego "udzielam pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania..." bo powinno ono brzmieć "wyrażam zgodę na użytkowanie...". Jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego rodzaju nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji skargę jako bezzasadną oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mającą bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez przyjęcie, że podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 71 ust.3 Prawa budowlanego z zastosowaniem art. 50, art.5 1 i art. 57 ust. 7 tegoż prawa - wbrew oczywistej treści art. 50 ust.1 stwierdzającego, że nie może on być zastosowany w przypadku art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. z późniejszymi zmianami) albowiem w niekwestionowanym przedmiotowym stanie faktycznym wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ w chlewiku adaptowanym na budynek mieszkalny nastąpiły zmiany konstrukcyjne w postaci budowy stropu (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz jego rozbudowa poprzez dobudowanie ganku o wymiarach 1,80 x 2,0 m oraz przedłużenie istniejącego dachu (art.3 ust.6 Prawa budowlanego) - co należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, a nie tylko "samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku". Zgodnie zatem z treścią art. 48 ust.1 Prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" i wyłącznie w tym trybie sprawa powinna być rozpatrywana;
2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ "faktem powszechnie znanym" jest obowiązek stosowania przepisów o samowoli budowlanej w przypadku zmian konstrukcyjnych i rozbudowy budynku oraz konsekwencjach z tak rażącego naruszenia prawa wynikających.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji m.in. na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem podstawowych przepisów Prawa budowlanego lub
2. "z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie",
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż przebudowując budynek gospodarczy – chlewik na budynek mieszkalny należało uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z treścią art.5 ust.6 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nastąpiła rozbudowa budynku poprzez dobudowanie ganku o wymiarach 1,80 x 2,0 m oraz przedłużono istniejący dach, a także dokonano zmian konstrukcyjnych poprzez wybudowanie stropu.
Budynek ten znajduje się na nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący A. A.
Autor kasacji stwierdził, iż zgłoszony do użytkowania budynek powinien być potraktowany jednoznacznie jako "samowola budowlana". Zdaniem skarżącego na podstawie m.in. niezgodnych z prawdą oględzin wydano decyzję "udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania" budynku, co nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wydano bowiem decyzję bez podstawy prawnej z jednoczesnym rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w powyższym stanie faktycznym absolutnie nie można uznać za podstawę prawną art. 71 ust. 3 z zastosowaniem art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż art. 50 ust. 1 jednoznacznie wyłącza jego zastosowanie w przypadku art. 48 tegoż Prawa budowlanego, który to artykuł dotyczy budowy bez wymaganego pozwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w ocenie skarżącego błędnej wykładni w powyższym zakresie prawa materialnego i niesłusznie oddalił skargę, stwierdzając przy tym w uzasadnieniu, że nastąpiła tylko "samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku" przez H. S., nie dostrzegając przy tym oczywistych i udokumentowanych w aktach sprawy zmian konstrukcyjnych i rozbudowy budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W konsekwencji Sąd nie może poddać kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji w szerszym zakresie niż wskazane podstawy kasacyjne. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek rozpatrywania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Charakter postępowania kasacyjnego uniemożliwia też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzanie kolejnego postępowania dowodowego.
Przed przedstawieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, co ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, a więc decyzji w odniesieniu do której prowadzony jest ten tryb postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2003, s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organ oraz Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, a tego oczekuje strona wnosząca kasację w niniejszej sprawie. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tych granicach możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zauważyć też należy, iż organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji stwierdzić trzeba, iż nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 4 p.p.s.a. Uchybienia tej normie procesowej strona skarżąca upatruje w tym, iż "faktem powszechnie znanym" jest obowiązek stosowania przepisów o samowoli budowlanej w przypadku zmian konstrukcyjnych i rozbudowy budynku oraz konsekwencjach z tak rażącego naruszenia prawa wynikających". Wyjaśnić trzeba, iż przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. odnosi się do " faktów", a nie do trafnego, czy wadliwego, bo tym uzasadnia strona skarżąca uchybienie tej normie, stosowania przepisów prawa.
Za chybiony uznać też należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną zdaniem skarżącego, "wykładnię mającą bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez przyjęcie, że podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 71 ust.3 Prawa budowlanego z zastosowaniem art.50, art.51 i art.57 ust.7 tegoż prawa - wbrew oczywistej treści art. 50 ust.1 stwierdzającego, że nie może on być zastosowany w przypadku art. 48 Prawa budowlanego."
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca swe zarzuty wyprowadza z faktu wadliwie, jej zdaniem, ustalonego stanu w faktycznego, kwestionując przy tym głównie treść protokołu oględzin i domagając się dokonania ustaleń wskazujących na zaistnienie samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż wywód kasacji opierający się na stanie faktycznym odmiennym od przyjętego w decyzji badanej, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji badanej. Z tych też względów za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać trzeba wywód, iż w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji z dnia 23 stycznia 2004 r. winien był stanowić przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podzielić należy pogląd Sądu prezentowany w zaskarżonym wyroku, iż wadliwe sformułowanie badanej decyzji nie wyczerpuje tylko z tego względu dyspozycji art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga zaistnienia wymogu, jakim jest podnoszony przez autora kasacji zarzut rażącego naruszenia prawa. Ale realizacja tej normy nie może się ograniczać do takich wywodów jakie przedstawiono w kasacji, iż nastąpiło uchybienie przepisom prawa na skutek wadliwego dokonania ustaleń. Naruszenie bowiem prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak więc nawet wydanie decyzji dotkniętej wadami, ale które nie mają rażącego charakteru nie jest tożsame z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji kontrolowanej w tym trybie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił stwierdzając, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.