II OSK 1159/15

II OSK 1159/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Grzegorz Czerwiński
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1159/16 - Wyrok NSA z 2016-12-06
IV SA/Wa 828/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-10-08
II SA/Ke 975/15 - Wyrok WSA w Kielcach z 2015-12-30
II OZ 516/14 - Postanowienie NSA z 2014-05-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 135 poz 789
art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 1,i ust. 4, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy M., T. I., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G., W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 828/14 w sprawie ze skarg [...] z siedzibą w M., T. I., Gminy M., W. R., A. R. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wskazania lokalizacji inwestycji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., IV SA/Wa 828/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg [...] z siedzibą w M., T. I., Gminy M., W. R., A. R. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wskazania lokalizacji inwestycji – skargi oddalił.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2013r. o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (elektrowni jądrowej o mocy ok. 3.000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów, generacji III lub III+) w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie miejscowości G., gmina M., powiat k.: działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...] obręb [...] G. Organy wskazały, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora – [...] Sp. o.o. z siedzibą w W. z dnia 3 stycznia 2012 r., uzupełniony pismami z: 18 stycznia 2012 r. oraz 7, 21 i 27 maja 2013 r., o wydanie na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z Nr 135, poz. 789 ze zm. – dalej powoływanej jako: ustawa) decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Minister wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej zadanie organów polega jedynie na badaniu kompletności i zgodności z prawem złożonego przez inwestora wniosku. W ocenie Ministra, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy, zaś wskazanie lokalizacji planowanej inwestycji przez organ I instancji nastąpiło z poszanowaniem przepisów prawa.
Powyższą ocenę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. skargi wniesione na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. przez [...] z siedzibą w M., T. I., Gminę M., W. R., A. R. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. Zdaniem Sądu, wskazanie lokalizacji inwestycji nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, z poszanowaniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli oraz w granicach celu, jakiemu służy decyzja wydawana w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd podkreślił, że celem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji jest stworzenie prawnych warunków do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, który wymagany jest od inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie decyduje o lokalizacji obiektu ani o rozpoczęciu jego realizacji we wskazanej lokalizacji, gdyż kwestie te rozstrzygane są przez właściwe organy administracji na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, zmierzającego do realizacji obiektu energetyki jądrowej, tj. w postępowaniach o wydanie: zezwolenia na budowę obiektu jądrowego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, decyzji zasadniczej i pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej. Do wydania na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzji o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej dochodzi na etapie poprzedzającym prace związane z wykonaniem badań lokalizacyjnych, o których mowa w art. 35b ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 264 ze zm.), dalej jako u.p.a. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 u.p.a., konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości, inwestor, który spełnia wymagania, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 1 i 2, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. W świetle art. 35b ust. 3 u.p.a., na podstawie oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego inwestor opracowuje raport lokalizacyjny i przedstawia go Prezesowi Agencji. Raport lokalizacyjny podlega ocenie Prezesa Agencji w toku postępowania o wydanie zezwolenia na budowę obiektu jądrowego. Raport lokalizacyjny inwestor zobowiązany jest dołączyć raport lokalizacyjny do wniosku o wydanie zezwolenia na budowę (art. 36a ust. 3 u.p.a.). Raport lokalizacyjny wraz z wyprzedzającą opinią Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, dotyczącą planowanej lokalizacji obiektu energetyki jądrowej będącego równocześnie obiektem jądrowym (art. 36a u.p.a.), to obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy). Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej inwestor dołącza zaś do wniosku o wydanie decyzji zasadniczej, która według art. 22 ust. 1 jest warunkiem ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej lub pozwolenia na prace przygotowawcze (art. 23 pkt 3 ustawy). Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej inwestor zobowiązany jest dołączyć: 1) zezwolenie na budowę obiektu jądrowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.a.; 2) decyzję zasadniczą, o której mowa w art. 22 ust. 1 (art. 15 ust. 4 ustawy).
Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, do skutków doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie obiektu energetyki jądrowej oraz do skutków wydania ostatecznej decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej przepisy art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 oraz ust. 7 stosuje się odpowiednio. Decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy. Od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej do momentu upływu okresu, na jaki zostaje wydana ostateczna decyzja w tym przedmiocie: 1) nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa; 2) zawiesza się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Ponadto wojewoda niezwłocznie składa wniosek do właściwego sądu o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania w sprawie wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. W oparciu o powyższe regulacje Sąd zauważył, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej prowadzi do ograniczenia praw przysługujących właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na które wejście jest konieczne w celu przeprowadzenia pomiarów, czy badań niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, jednakże dzieje się to w zgodnie z obowiązującym prawem.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i prawidłowo uznały, że wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. spełnia wymagania określone w art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy.
Sąd wskazał, że do wniosku który wszczął postępowanie w kontrolowanej sprawie inwestor dołączył dokumenty potwierdzające posiadanie przez niego siedziby w Polsce, a także oświadczenie z dnia 2 stycznia 2012 r. o spełnieniu przez podmiot powiązany z nim kapitałowo, tj. [...] S.A. z siedzibą w B. (i jej poprzedników prawnych) wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego T. I. wadliwości tego oświadczenia Sąd wskazał, że złożenie oświadczenia o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy przez wnioskodawcę, a nie przez podmiot powiązany z nim kapitałowo, który spełnia wymagania z art. 22 ust. 3 pkt 2, czyni zadość warunkowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy.
W ocenie Sądu inwestor uczynił również zadość warunkowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, gdyż w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r., pismem z dnia 7 maja 2013 r. uzupełnił wniosek o informacje stanowiące ogólną charakterystykę planowanej inwestycji. Inwestor wyjaśnił, że złożony wniosek dotyczy budowy elektrowni jądrowej, a zatem obiektu energetyki jądrowej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, a także podał parametry przyszłej inwestycji neutralne dla wyboru konkretnej technologii jądrowej. Wskazał, że w ramach inwestycji planuje wybudowanie 2 lub 3 rektorów jądrowych, w zależności od warunków technicznych wybranej technologii; liczba reaktorów uzależniona jest od mocy zainstalowanej dla pojedynczego reaktora jądrowego, która różni się w zależności od mocy zastosowanej technologii. Osiągnięcie planowanej mocy około 3.000 MW może więc wymagać wybudowania 2 lub 3 reaktorów, które będą reaktorami generacji III lub III+. Inwestor wskazał również m.in., że planowana inwestycja obejmować będzie: 1) część jądrową elektrowni mającą za zadanie wytwarzanie pary, przy wykorzystaniu procesu kontrolowanego rozszczepiania jąder atomu, zachodzącego w reaktorze jądrowym; 2) część konwencjonalną elektrowni mającą za zadanie zamianę energii pary wytworzonej w części jądrowej elektrowni na energię elektryczną przy pomocy turbozespołu składającego się m.in. z turbiny parowej oraz generatora; 3) pozostałą infrastrukturę elektrowni niezbędną do jej prawidłowego działania, w tym między innymi do wyprowadzenia wygenerowanej energii elektrycznej do systemu elektroenergetycznego. Treść pisma inwestora z dnia 7 maja 2013 r. świadczy zdaniem Sądu o właściwym - wystarczającym na etapie ubiegania się o decyzję o wskazaniu lokalizacji - wykonaniu obowiązku przedstawienia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty podnoszone przez T. I., Gminę M. oraz Stowarzyszenie [...], wskazujące na błędną wykładnię pojęcia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, należało uznać za niezasadne. Ustawa z 29 czerwca 2011 r. operuje pojęciem ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji wymieniając ją jako obligatoryjny element zarówno wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 1 pkt 2), jak i wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1). W drugim ze wskazanych przepisów ustawodawca wymienił jednak również obligatoryjne elementy ogólnej charakterystyki, tj.: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, a w razie potrzeby również sposobu zagospodarowywania odpadów; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i wielkości projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej i c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Sąd uznał jednakże, że w przypadku, gdy ogólna charakterystyka stanowić ma załącznik do wniosku, o którym mowa art. 11 ust. 4 ustawy, kiedy inwestor prowadzić będzie dopiero pomiary, czy badania zmierzające do opracowania raportu lokalizacyjnego, nie sposób wymagać, aby zawierała ona takie informacje, jak np. określenie zapotrzebowania w wodę, czy określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Aczkolwiek zatem w świetle § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, to kierując się dyrektywami wykładni celowościowej oraz systematyką ustawy, Sąd uznał, że semantyczny zakres użytego w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy pojęcia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji nie jest tożsamy z zakresem tego pojęcia z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Mając na uwadze, że do wniosku inwestor dołączył załączniki mapowe (nr 3 i nr 4), na których określił granice terenu objętego wnioskiem oraz oznaczył nieruchomości, na które wejście jest konieczne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, podając numery ewidencyjne działek, numery ksiąg wieczystych oraz dane właścicieli i użytkowników wieczystych, dopełnione także zostały obowiązki wynikające z art. 11 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy.
Za bezzasadny Sąd uznał podnoszony w skargach Gminy M. i Stowarzyszenia [...] zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy. We wniosku z dnia 3 stycznia 2012 r. (pkt 5) inwestor zamieścił szczegółowy opis pomiarów, badań i innych prac, które mają być przeprowadzone przez inwestora. Ponadto, w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wyjaśnił, że przeprowadzenie i zakończenie jednych czynności badawczych warunkuje możliwość przeprowadzenia innych, a także przykładowo wskazał, że przeprowadzenie badań laboratoryjnych gruntu wymaga uprzedniego przeprowadzenia odwiertów i pobrania próbek, natomiast, żeby przeprowadzić odwierty, konieczne jest wcześniejsze wykonanie profilowania geofizycznego. Argumentacja inwestora odnosząca się do sekwencyjności działań podejmowanych w ramach przygotowania raportu lokalizacyjnego prawidłowo oceniona została przez Ministra jako logiczna i oparta na racjonalnych przesłankach.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy, podnoszonych w skargach T. I., Gminy M. i Stowarzyszenia [...], Sąd przypomniał, że stosownie do art. 11 ust. 4 pkt 6 ustawy inwestor zobowiązany jest wskazać okres, na jaki ma być wydana decyzja, zaś w świetle art. 13 ust. 1 ustawy decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora skutkuje ograniczeniem praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na które konieczne jest wejście, nie może zatem być mowy o dowolnym oznaczeniu okresu, na jaki ma być wydana decyzja. Obowiązkiem inwestora jest więc uzasadnienie wniosku w tym zakresie, zaś zadaniem organu administracji jest ocena wniosku z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). W ocenie Sądu, inwestor wywiązał się z obowiązku wskazania okresu, na jaki ma zostać wydana decyzja (pismo inwestora z dnia 21 maja 2013 r., uzupełnione pismem z dnia 27 maja 2013 r. w którym przedstawił tabelaryczne zestawienie poszczególnych zadań z podaniem okresów niezbędnych do ich realizacji), zaś organy administracji prawidłowo, pozytywnie zweryfikowały wniosek w tym zakresie, ustalając okres wydania decyzji na 5 lat. Sąd przychylił się do stanowiska Ministra, że okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej obejmuje zarówno czas niezbędny na fizyczne wykonanie badań, jak również czas potrzebny na uzyskanie zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na wejście na ich teren w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych czynności niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czy zezwolenia, o którym mowa art. 11 ust. 1 pkt 2. Dla prawidłowości przywołanego stanowiska nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia podnoszona w skardze T. I. okoliczność wskazania w uzasadnieniu do projektu ustawy, że zarówno decyzja o wskazaniu lokalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 1), jak i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości (art. 11 ust. 1 pkt 2) mają na celu umożliwienie inwestorowi przeprowadzenia pomiarów i badań na nieruchomościach, do których nie ma on tytułu prawnego. Powyższe nie oznacza bowiem, że obie te decyzje uprawniają do wejścia na teren nieruchomości. Jak wynika z art. 11 ust. 2 ustawy, przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (zezwolenia na wejście na teren nieruchomości), inwestor jest obowiązany wystąpić o zgodę właściciela nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 3 ustawy, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 2, wojewoda, rozstrzygając o konieczności wejścia na teren cudzej nieruchomości, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o wydaniu zezwolenia na wejście na teren nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 7 wniosek o wydanie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości powinien zawierać oświadczenie inwestora o braku zgody właściciela, o której mowa w ust. 2. Z przywołanych regulacji Sąd wyprowadził wniosek, że w przypadku decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy (decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji) ustawodawca zakłada, że inwestor porozumie się z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, że ten dobrowolnie udzieli zgody na wejście, a także, że uzgodnią oni sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości. Dopiero w przypadku niepowodzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości dopuszczalne jest wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiącego podstawę egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości celem wykonania pomiarów, badań lub innych prac. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w porównaniu maksymalnych dopuszczalnych okresów, na jaki może być wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji (5 lat – art. 13 ust. 1 ustawy) i na jaki może być wydane zezwolenie na wejście na teren nieruchomości (3 lata – art. 13 ust. 3 ustawy). Takie zróżnicowanie maksymalnych okresów, na jakie mogą być wydane decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości, wskazuje, że ustawodawca - skracając maksymalny okres wydania zezwolenia - uwzględnił w szczególności okres poświęcony przez inwestora na uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na wejście na ich teren. Okres dotychczasowych negocjacji z właścicielami, jak podał inwestor w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., trwał około 8 miesięcy.
Sąd zgodził się ponadto z organami, że przynajmniej w odniesieniu do części prac związanych z pomiarami, czy badaniami, niezbędne jest uzyskanie odrębnych pozwoleń, wskazując, przykładowo, że w zakresie badań, które stanowią prace geologiczne konieczne jest uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych (art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 79 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.). Zauważył również, że może również zaistnieć sytuacja, w której pomiary, czy badania będą musiały być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalając okres, na jaki wydawana jest decyzja o wskazaniu lokalizacji, należy także uwzględnić czas na ewentualne przeprowadzenie badań uzupełniających, których konieczność przeprowadzenia może się pojawić na etapie postępowania o wydanie przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki wyprzedzającej opinii dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego (art. 36a ust. 1 i 3 u.p.a.). Mając zatem na względzie konieczność uwzględnienia przy określeniu okresu ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji okresów niezbędnych na: uzyskanie zgody właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości na wejście, uzyskanie decyzji właściwych organów koniecznych do rozpoczęcia przynajmniej niektórych prac związanych z pomiarami, badaniami lub innymi pracami, czy przeprowadzenie badań uzupełniających, przedstawione przez inwestora zestawienie zadań i okresów potrzebnych do ich wykonania Sąd przyjął, że okres ważności decyzji zasadnie określono na 5 lat.
Sąd stwierdził następnie brak podstaw do uwzględnienia podnoszonych przez Gminę M. oraz Stowarzyszenie [...] zarzutów naruszenia art. 59 i art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Celem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji jest stworzenie prawnych warunków do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, decyzja ta sama w sobie nie stanowi więc podstawy do realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia. Nie ma podstaw do przyjęcia, aby przed jej wydaniem konieczne było przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Ocena taka będzie musiała natomiast poprzedzić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, co jednoznacznie wynika z art. 72 ust. 1 pkt 18a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Za niezasadne Sąd uznał także podnoszone przez Gminę M. zarzuty naruszenia prawa miejscowego - uchwały Rady Gminy M. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie stanowiska dotyczącego budowy elektrowni atomowej w G. w zw. z uchwałą Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 w sprawie programu wieloletniego pod nazwą "Program polskiej energetyki jądrowej". Sąd stwierdził, że uchwała Rady Gminy M., w której wyrażono "zdecydowany sprzeciw na lokalizację elektrowni jądrowej lub wszelkiej innej infrastruktury związanej z przemysłem jądrowym i rozpoczęcie jakichkolwiek prac badawczych związanych z tymi inwestycjami na terenie Gminy M.", nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest bowiem aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. I OSK 309/14). Również uchwała Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 nie zawiera przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zatem jej postanowienia, nie mogą determinować rozstrzygnięcia organu administracji podejmowanego w prawnej formie decyzji administracyjnej. Z tych samych względów jej postanowienia nie mogą stanowić oparcia dla podnoszonego przez T. I. zarzutu dotyczącego braku legitymacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że analiza wniosku inwestora, przeprowadzona przez organy w kontekście wymogów stawianych w art. 11 ust. 4 pkt 1-6 ustawy, doprowadziła do prawidłowego przyjęcia, że wniosek inwestora jest kompletny. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozwala na skuteczne postawienie organom zarzutu naruszenia którejkolwiek z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, a także art. 77 § 1 K.p.a.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Gmina M., T. I., Stowarzyszenie [...] oraz W. R., wnosząc w nich o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Z. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący kasacyjnie T. I. we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:
- art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 ustawy,
- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że wnioskodawca – [...] Spółka z o.o. jest inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy. Z opublikowanego w BIP Ministerstwa Gospodarki Programu Polskiej Energetyki Jądrowej wynika bowiem, że inwestorem pierwszej polskiej elektrowni jądrowej jest według Ministerstwa Gospodarki wyłącznie [...] S.A. w W., a nie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy sprowadza się do przyjęcia, że ustawodawca wymaga albo oświadczenia wnioskodawcy o spełnieniu przez niego wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy, albo oświadczenia podmiotu powiązanego z nim kapitałowo o spełnieniu przez niego takich wymagań. Akta sprawy nie zawierają, w ocenie skarżącego, prawidłowego oświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy, co powinno było prowadzić do uwzględnienia skargi. W ocenie skarżącego w sposób nieprawidłowy Sąd przyjął również, że "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest tożsama z ogólną charakterystyką planowanej inwestycji o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 6 ustawy skarżący wskazał, że decyzja o wskazaniu lokalizacji implikuje w sobie zezwolenie (zgodę) na wejście na cudzy grunt. Treść art. 13 ust. 3 ustawy, w świetle którego do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji wejście na teren nieruchomości nią objętych wymusza się w drodze egzekucji, a nie poprzez wydanie odrębnego zezwolenia w trybie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę M. strona podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego:
- art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 6 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2, art. 22 i art. 63 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" i przyjęcie, że wniosek inwestora zawiera "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji" w rozumieniu ustawy,
- art. 59 ust. 2 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 92/43/EWG poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie jest niezbędne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ani ustalenie, czy i w jakim stopniu, badania i pomiary które zamierza przeprowadzić inwestor będą wpływały na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny materiału zgromadzonego w sprawie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia: czy przeprowadzane badania i pomiary będą wpływały na obszar Natura 2000, jakie badania i pomiary mają być sporządzone w celu sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czasu ich rozpoczęcia, a także zaniechanie uzyskania ogólnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz przyjęcie, że materiał zgromadzony w sprawie daje podstawy do wydania decyzji na maksymalny 5–letni okres.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...] podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:
– art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 6 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię pojęcia "ogólna charakterystyka planowej inwestycji" i przyjęcie, że wniosek inwestora zawiera taką charakterystykę,
- art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy w zw. z art. 35b ust. 2 i 4 u.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor wskazał we wniosku badania, pomiary lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, które zostaną przeprowadzone w okresie obowiązywania decyzji o wskazaniu lokalizacji,
- art. 59 ust. 2 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 92/43/EWG i art. 1 ust. 2 pkt a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE oraz art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie jest niezbędne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ani ustalenie, czy badania i pomiary które zamierza przeprowadzić inwestor będą wpływały na środowisko obszar Natura 2000 i w jakim stopniu, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem przedmiotowej decyzji jest co najmniej konieczne w odniesieniu do badań i pomiarów, które będą wykonywane, a nie wymagają zgody na ich wykonanie w trybie odmiennej ustawy,
- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia: jakie badania i pomiary mają być sporządzone w celu sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czasu ich rozpoczęcia, zaniechanie uzyskania ogólnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz przyjęcie, że materiał zgormadzony w sprawie daje podstawy do wydania decyzji na okres 5 lat.
Skarga kasacyjna W. R., zawiera zaś zarzuty naruszenia:
- art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 6, art. 11 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
- art. 36 ustawy w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.
- art. 107 k.p.a.
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpoznania zarzutów skarżącego
- art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku po upływie terminu przewidzianego w art. 141 § 2 p.p.s.a.
- art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 135 i art. 147 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że ustawa nie określa organu właściwego do wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji, jest zatem niekompletna lub niewłaściwie sformułowana. Podjęta przez Sąd I instancji próba wywiedzenia kompetencji wojewody do wydania zaskarżonej decyzji wynika z innego przepisu niż przepis prawny będący podstawą prawna rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne i narusza art. 151 p.p.s.a. w z art. 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 135 i 147 § 1 p.p.s.a. Ustawa w innych przypadkach jednoznacznie, w sposób nienasuwający wątpliwości, reguluje kompetencje wojewody. Zdaniem skarżącego, dokument wydany przez wojewodę i podtrzymany przez ministra, określany jako decyzja o wskazaniu lokalizacji, jest nieważny w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, skoro decyzję o wskazaniu lokalizacji podpisał osobiście wojewoda, następną decyzję powinien podpisać osobiście minister, ponoszący za nią odpowiedzialność. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości upoważnienia innej osoby do podpisania takiej "istotnej" decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego jego kontrola sprowadzała się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych Gminy M., T. I., Stowarzyszenia [...] oraz W. R.
Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, a przyjęta przez Sąd I instancji ocena, że prawidłowo zebrany i oceniony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy, odniesiony do prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych w sprawie przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących dawał podstawy do wydania inwestorowi decyzji o wskazaniu lokalizacji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, odpowiada prawu.
I. Za pozbawiony prawnej doniosłości uznać należało zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy, zgłoszony w skardze kasacyjnej T. I., dotyczący braku legitymacji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji. Należy zauważyć, że przywołany przez skarżącego przepis nie jest przepisem zupełnym, tj. takim, który w sposób zupełny określa legitymację czynną do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Ustawodawca zastosował w tym przypadku technikę rozczłonkowania treściowego normy prawnej, która polega na tym, że poza przepisem centralnym istnieją jeszcze jakieś inne przepisy (co najmniej jeden), które wpływają na treść tej normy, współwyznaczając ją z przepisem centralnym. Przepisy te doktryna określa jako modyfikujące przepis centralny, inaczej modyfikatory (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 115). Zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy odesłanie do treści art. 22 ust. 3 pkt pkt 1 i 2 ustawy każe stwierdzić, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji ustawodawca przyznał inwestorowi, który spełnia wymagania, o których mowa w ostatnio powołanym przepisie. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje ponadto, z jakiego rodzaju naruszeniem prawa wiąże stawiany zarzut (tj. jego błędną wykładnią czy niewłaściwym zastosowaniem), co sprawia, że skarga kasacyjna w tym zakresie, w związku z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obarczona jest zasadniczą wadą konstrukcyjną. Niedostateczne uczynienie zadość sformułowanym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymogom podstawy kasacyjnej uniemożliwiło uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie. Prawidłowo postawiony zarzut zmierzający do zakwestionowania wykładni normy prawnej, z który wynikać ma legitymacja procesowa podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy, powinien polegać na powołaniu w podstawach kasacyjnych art. 11 ust. 1 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Skuteczność zaś tego zarzutu zależała od uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej w odniesieniu do treści wskazanych powyżej przepisów, czego w skardze kasacyjnej T. I. zabrakło. Ponadto, skoro naruszenie prawa materialnego może przybrać również formę jego niewłaściwego zastosowania (błędu w subsumcji), prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem powinien wiązać się z wykazaniem, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej wyinterpretowanej z art. 11 ust. 1 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 11 ust. 1 oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie tak z petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, również i tego rodzaju zarzutu odczytać nie można.
II. Nie narusza prawa przyjęcie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, iż złożenie oświadczenia, którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy przez wnioskodawcę (inwestora), a nie przez podmiot powiązany z nim kapitałowo, który spełnia wymagania z art. 22 ust. 3 pkt 2, czyni zadość warunkowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej T. I. zarzut w tym zakresie, kwestionujący poprawność dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy, również należało uznać za chybiony. W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wymagane na jego mocy oświadczenie o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy złożyć może zarówno inwestor, jak i podmiot powiązany z nim kapitałowo. Należy zauważyć, że z treści art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy wynika, iż to inwestor obarczony jest obowiązkiem wykazania, alternatywnie, że on sam lub podmiot powiązany z nim kapitałowo, w ciągu ostatnich 10 lat prowadził przynajmniej przez 1 rok eksploatację bloków energetycznych o łącznej mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 1000 MWe, w tym przynajmniej jednego bloku energetycznego o mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 200 MWe. Wymogi określone w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy należy zatem rozumieć funkcjonalnie, jako uzależniające kompletność wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy od pozyskania oświadczenia inwestora lub podmiotu powiązanego z nim kapitałowo o spełnianiu przez jeden z ww. podmiotów wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej wskazujących na złożenie przez inwestora oświadczenia o spełnianiu przez podmiot powiązany w nim kapitałowo wymogów z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
III. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 6 i § 10 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 konstytucji. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" i przyjęcie, że wniosek inwestora zawiera "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji" w rozumieniu ustawy, zgłoszono w trzech z czterech rozpoznawanych skarg kasacyjnych. W tym zakresie skarżący kasacyjnie kwestionują stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjął, iż odniesienie użytego w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy pojęcia "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" do tożsamego pojęcia, którym operuje art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było niemożliwe z uwagi na inny etap prac przygotowawczych planowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż semantyczny zakres użytego w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy pojęcia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji nie jest tożsamy z zakresem tego pojęcia z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, narusza prawo.
Ustalenie znaczenia poszczególnych słów lub wyrażeń występujących w tekście prawnym wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do językowych dyrektyw interpretacyjnych, wskazujących wprost sens słownikowy danego zwrotu, co wiąże się z ustaleniem, czy legalną definicję danego zwrotu lub wyrażenia zawiera dany tekst prawny. Brak definicji legalnej danego zwrotu w akcie prawnym zawierającym interpretowane wyrażenie każe następnie sprawdzić, czy definicja taka występuje w innej ustawie uznanej za podstawową dla danej dziedziny, gdyż w takim przypadku należy się do niej odwołać (por. A. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008 r., s. 310-311). Zasada powyższa, nakazująca nadawanie temu samemu pojęciu tego samego znaczenia we wszystkich kontekstach, w których występuje, określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Ustawa, w której używane pojęcia byłyby wewnętrznie sprzeczne lub umożliwiałyby dowolną interpretację, musiałaby być uznana za naruszającą tę zasadę (wyrok TK z 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166). Skarżący kasacyjnie trafnie wskazują, że możliwość przełamania zasady konsekwencji terminologicznej uwarunkowana jest od jego wyraźnego wskazania przez ustawodawcę (por. uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992 nr 1, poz. 20). Przyjęte przez nich wnioski, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do nieuprawnionego przełamania tej zasady, są jednak nieprawidłowe. Ocena ta wynika z uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących nie używa pojęć, które byłby wewnętrznie sprzecznie.
Nie sposób nie zauważyć, że w treści ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących ustawodawca definicji legalnej pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" nie zawarł. Artykuł 2 omawianej ustawy definiuje jedynie pojęcia inwestycji towarzyszącej oraz obiektu energetyki jądrowej. Założenie racjonalności ustawodawcy nakazuje uznać, że gdyby prawodawca chciał przyjąć definicję legalną "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" na potrzeby ustawy o planowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, uczyniłby to wprowadzając stosowną regulację w przepisach ogólnych tejże ustawy. Nie czyniąc tego jednakże ustawodawca już choćby z tego względu pozwala założyć, że pojęcie ogólnej charakterystyki inwestycji z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy ma znaczenie autonomiczne względem pojęcia użytego w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Sąd kasacyjny ma na uwadze, że systematyka ustawy ma wpływ na rekonstrukcję i wykładnię normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie problem wykładni dotyczy przepisu art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, objętego postanowieniami części szczegółowej ustawy. Charakter przepisu szczegółowego ma również art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego treść, zdaniem skarżących powinna zostać przez Sąd uwzględniona w procesie interpretacji art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, skoro § 10 "Zasad techniki prawodawczej" wymaga, by do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznaczać tymi samymi określeniami. W rozważanym przypadku mamy zatem do czynienia z potrzebą ustalenia relacji dwóch różnych przepisów szczegółowych, których nie można odnieść – ze względu na jego brak – do przepisu podstawowego przyjętego w ramach postanowień ogólnych ustawy.
W odniesieniu do rozważanej kwestii warto na wstępie odwołać się do poglądów przedstawicieli doktryny wskazujących, że sięganie do reguł systemowo-aksjologicznych powinno rozpocząć się do poszukiwania zasad najbardziej konkretnych, co oznacza, że najpierw powinno być rozważone zastosowanie zasad instytucji prawnej w stosownym akcie prawnym, potem zaś zasad tego aktu prawnego, następnie zasad gałęzi prawa, a w końcu – zasad całego systemu porządku prawnego (por. L. Leszczyński [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 4, Warszawa 2012, s. 245). W nawiązaniu do tego stanowiska należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak odpowiedniej aksjologii systemowej w odniesieniu do tego fragmentu systemu, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. Innymi słowy, rekonstrukcja przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji normy z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy w sposób odpowiedni powiązana (odniesiona) została z konkretnym procesem decyzyjnym, dotyczącym decyzji o charakterze fakultatywnym, przyjmowanej tak przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, jak i decyzji zasadniczej, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy.
Nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego uznanie na gruncie rozpoznawanej sprawy, iż etap prac inwestycyjnych, w ramach którego składany był oceniany przez Sąd I instancji wniosek, dotyczący decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy), tj. decyzji podejmowanej na wstępnym etapie przygotowania inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, uzasadniał przyjęcie innego wzorca zachowania co do wymogu przedstawienia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji niż przyjęty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do instytucji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.
Należy stwierdzić, że analiza treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że powołany przepis w istocie pojęcia "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" nie definiuje. Zdefiniowanie wiąże się ze wskazaniem, co pod danym pojęciem należy rozumieć, tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje jedynie obligatoryjne elementy ogólnej charakterystyki inwestycji na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Należy zauważyć, że w podobny sposób skonstruowany został art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy określający kolejny element wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, tj. określenie granic terenu objętego wnioskiem, który wskazuje jedynie na sposób, w jaki określenie tych granic ma nastąpić.
W odniesieniu do analogicznych wymogów formalnych wniosku o wskazaniu lokalizacji inwestycji, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy, tj. ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji oraz określenia granic terenu objętego wnioskiem, ustawodawca odstąpił – odmiennie niż ma to miejsce w przypadku wymogów formalnych wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy - od uszczegółowienia, na czym ogólna charakterystyka planowanej inwestycji powinna polegać i w jaki sposób określenie granic terenów objętych wnioskiem ma nastąpić. Spostrzeżenie to pozwala przyjąć, że jest to świadomy zabieg prawodawcy, wskazujący na jego zamiar uproszczenia procedur dotyczących wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji względem procedur związanych z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Nie budzi zatem zastrzeżeń sądu kasacyjnego ocena Sądu I instancji, iż w odniesieniu do wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, zważywszy na inne cele postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, a także etap prac przygotowawczych inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (etap wstępny), ustawodawca mógł przyjąć założenie o rozluźnieniu wymogów formalnych wniosku i odstąpić od stworzenia katalogu objętych przepisem art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy sposobów wywiązania się z obowiązku złożenia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji. Wystarczające na tym etapie przygotowań inwestycji pozostaje bowiem podanie ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, przez co tak organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji prawidłowo rozumieją ogólne jej założenia.
Argumenty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gminy M., wskazujące na szczegółowo regulowany przez ustawodawcę zakres wniosków obejmujących charakterystykę planowanego przedsięwzięcia na gruncie innych ustaw inwestycyjno – budowlanych (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu; art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczegółowych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, czy art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie są zatem relewantne w sprawie, gdyż powołane przepisy dotyczą wniosków, w oparciu o które wydawane są decyzje w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji lub decyzji o ustaleniu lokalizacji w odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji, a zatem dotyczą innych instytucji prawnych niż instytucja będąca przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego. Wyjątkowy charakter decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jako nie mającej swego odpowiednika z innych regulacjach prawnych, zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji.
Za daleko idący uznany być musi zarzut, iż brak dookreślenia w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy jego zakresu narusza zasadę przyzwoitej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w odniesieniu do której Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że przepisy ustawy powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w ich norm wyrażały intencje prawodawcy, a więc były precyzyjne, komunikatywne i adekwatne do zamiaru prawodawcy (por. np. wyrok TK z 21 marca 2001r., K 24/00, OTK nr 3/2001, poz. 51). Odrzucając argumentację skarżących, iż posługiwanie się w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy pojęciem, które nie dookreśla w żaden sposób obowiązków inwestora, a więc pozostawiającym dowolność organom stosującym prawo w jego interpretacji narusza zasadę poprawnej legislacji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tego rodzaju konstrukcja, z której wynika ogólnie zakreślony obowiązek wnioskodawcy, występuje nie tylko w analizowanym akcie prawnym (por. § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, oraz zawartości planu tego działania, w świetle którego wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawierają charakterystykę gospodarstwa rolnego). Uwzględnienie zaś powyżej wskazanego kontekstu systemowego interpretowanej normy pozwala przyjąć, że to, iż ustawodawca w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy posługując się formułą "ogólnej charakterystyki" nie dopisał do niej katalogu elementów, jakie ta charakterystyka obligatoryjnie czy fakultatywnie powinna obejmować nie oznacza, że w rozważanym przypadku można mówić o naruszeniu zasady poprawnej legislacji poprzez niedookreślenie obowiązków inwestora. Skoro sytuacja objęta hipotezą tego przepisu nie zakłada obowiązku wskazania konkretnych elementów charakterystyki inwestycji, lecz poprzestaje na zakreśleniu obowiązku zawarcia we wniosku "ogólnej charakterystyki" to należało stwierdzić brak przeszkód logiczno-językowych, by postanowieniom art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy nadać takie rozumienie, jak przyjął Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz Sąd I instancji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 konstytucji, z którego wywodzona jest zasada poprawnej legislacji, za zasadne sąd kasacyjny uznał jednocześnie wskazać, że domniemanie konstytucyjności ustaw wymaga, by zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją przyznawać pierwszeństwo, zaś w procesie takiego stosowania konstytucji sądy działają samodzielnie (por. np. postanowienie TK z 22 marca 2000 r., P 12/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 67). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno jednak wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Mając na uwadze przeprowadzoną przez Sąd I instancji prawidłową analizę wskazującą na odrębności instytucji decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy) od instytucji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 4 i 5 ustawy) nie można uznać, iż art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi regulację niepełną, co uzasadniałoby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności tego przepisu z konstytucją.
Z powołanych względów zarzuty naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 6 i § 10 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 konstytucji okazały się niezasadne.
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w tej konkretnej sprawie nie rozwiewa zupełnie wątpliwości, jaki powinien być zakres ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, przewidzianej w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy. Już w trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną z dnia [...] lutego 2013 r. miał wątpliwości, jak charakterystyka ta ma wyglądać. W tak istotnej ustawie szczególnej dla takich wątpliwości nie powinno być miejsca. W ramach niniejszej sprawy przez przyjęcie odpowiedniej techniki wykładni Naczelny Sąd Administracyjny, powstałe wątpliwości, wyjaśnił, jednakże w innych postępowaniach mogą one nadal występować. Dlatego też ustawodawca powinien wyraźnie określić składniki ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, o której mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy lub nadać jej inną normatywną nazwę, tak ażeby nie było wątpliwości, iż nie jest ona tożsama z ogólną charakterystyką planowanej inwestycji, o której stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wówczas nie będzie zachodziła konieczność stosowania odpowiedniej techniki wykładni, ażeby nadać przepisowi art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy odpowiednie znaczenie.
Nie można również podzielić powiązanych z ww. zarzutami zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uzyskania ogólnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, skoro prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy prowadziła do trafnego przyjęcia, że z obowiązku nałożonego mocą tego przepisu inwestor wywiązał się podając we wniosku ogólny opis (charakterystykę) inwestycji.
Podniesione przez Gminę M. w łączności z powyżej wskazanymi zarzutami zarzuty naruszenia przepisów art. 2, art. 22 i art. 63 ust. 3 niesprecyzowanej w skardze kasacyjnej ustawy, do których w żaden sposób nie nawiązano następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało uznać za nieprawidłowe jako że niedostateczne sformułowanie, na gruncie art. 176 p.p.s.a., podstawy kasacyjnej uniemożliwiło uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie. Niemożliwe było założenie, że zarzuty te dotyczą przepisów ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących lub konstytucji, skoro żaden z tych aktów prawnych nie zawiera przepisu oznaczonego jako art. 63 ust. 3.
IV. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy w zw. z art. 35b ust. 2 i 4 Prawa atomowego, zgłoszony w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...]. Również i w tym przypadku dla ustalenia znaczenia interpretowanego zwrotu istotne znaczenia ma kontekst systemowy. Rodzaj wskazanych przez inwestora we wniosku pomiarów, badań czy innych prac nie ma znaczenia dla oceny kompletności wniosku pod kątem spełnienia przez ten wniosek wymogów formalnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy. W zakresie wskazania pomiarów, badań i innych prac przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych wymogów (tj. jest przepisem zupełnym), co każe przyjąć, że wymóg kompletności spełniać będzie każdy wniosek obejmujący ten element - wskazanie przez inwestora pomiarów, badań czy innych planowanych prac.
Rodzaj pomiarów, badań lub innych prac wskazanych we wniosku ma zasadnicze znaczenie na innej płaszczyźnie prawnej – istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc służącej weryfikacji tego wniosku pod kątem istnienia podstaw prawnych do wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przesłankę materialnoprawną wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji stanowi konieczność wejścia na teren cudzej nieruchomości w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe. Szczegółowy zakres przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego oraz wymagania dotyczące raportu lokalizacyjnego dla obiektu jądrowego określa wydane na podstawie art. 35b ust. 4 ustawy - Prawo atomowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego, przypadków wykluczających możliwość uznania terenu za spełniający wymogi lokalizacji obiektu jądrowego oraz w sprawie wymagań dotyczących raportu lokalizacyjnego dla obiektu jądrowego (Dz. U. z 1012 r. poz. 1025). Ustalenie, że pomiary, badania lub inne prace z których przeprowadzeniem wnioskodawca łączy potrzebę wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji nie stanowią prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym jest mowa w art. 35b ust. 3 ustawy – Prawo atomowe, w świetle dyspozycji art. 11 ust. 1 ustawy prowadzić musi do odmowy wydania takiej decyzji.
Taki kierunek wykładni nadanej art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy każe odrzucić argumentację skarżącego Stowarzyszenia, w świetle której w treści art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy odczytać należy obowiązek skonkretyzowania badań i pomiarów, które będą przeprowadzane, a ponadto pozwala stwierdzić prawidłowe zastosowanie omawianego przepisu w ustalonych okolicznościach sprawy. Wynika z nich bowiem, że wniosek, który wszczął kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne, po pierwsze obejmował element wymagany art. 11 ust. 4 pkt 5 – tj. wskazywał pomiary, badania lub inne prace, które mają być przeprowadzone przez inwestora, zatem w tym zakresie zasadnie został uznany za kompletny, po drugie, skoro wskazane w nim pomiary, badania i inne prace zidentyfikowane zostały jako niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy, to w rozważanym przypadku, następczo wobec stwierdzenia spełniania przez wniosek warunków formalnych, możliwe było stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 11 ust.1 ustawy.
V. Wskazane powyżej ustalenia odnoszące się do charakteru instytucji decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz uproszczonego postępowania w sprawie jej wydania nie pozwalają też uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do niewłaściwego rozumienia wymogu formalnego wniosku określonego w art. 11 ust. 4 pkt 6 ustawy, w świetle którego w przypadku wniosku inwestora o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu jądrowego wniosek powinien zawierać wskazanie okresu, na jaki ma zostać wydana decyzja. Zarzut w tej materii zawiera skarga kasacyjna T. I.
Analogicznie jak w przypadku pozostałych wymogów formalnych wniosku określonych w art. 11 ust. 4 ustawy należy przyjąć, że wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do konieczności przyjęcia, że stwierdzenie kompletności wniosku o wydania decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga stwierdzenia, że wnioskodawca wskazał w nim okres, na jaki decyzja ma być wydana. W świetle niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych, w rozpoznawanej sprawie inwestor z tego obowiązku się wywiązał (pismo inwestora z dnia 21 maja 2013 r., uzupełnione pismem z dnia 27 maja 2013 r. w którym przedstawił tabelaryczne zestawienie poszczególnych zadań z podaniem okresów niezbędnych do ich realizacji). Nie oznacza to jednak, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, iż wskazanie inwestora w tym zakresie jest wiążące dla organów rozpoznających wniosek, gdyż określając w decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej w oparciu art. 13 ust. 1 ustawy, organ zobowiązany jest uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił, czym kierował się ustalając w decyzji maksymalny, 5 letni termin jej obowiązywania. Ustaleń faktycznych organu, odnoszących się do zakresu prac i szacowanego okresu niezbędnego do ich przeprowadzenia, zaaprobowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonej decyzji skarżący nie podważył w drodze odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W tych warunkach, brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza art. 13 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy, przyjęta przez Sąd I instancji, nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego. Analizując elementy, które determinują ustalenie okresu ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej Sąd I instancji trafnie przyjął, że okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej obejmuje zarówno czas niezbędny na fizyczne wykonanie badań, jak również czas potrzebny na uzyskanie zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na wejście na ich teren w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych czynności niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czy zezwolenia, o którym mowa art. 11 ust. 1 pkt 2. Po analizie treści art. 11 ust. 2, ust. 3 oraz art. 11 ust. 4 pkt 7 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł uprawniony wniosek, iż w przypadku decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy (decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji) ustawodawca zakłada, że inwestor porozumie się z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, że ten dobrowolnie udzieli zgody na wejście, a także, że uzgodnią oni sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiącego podstawę egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości celem wykonania pomiarów, badań lub innych prac, dopuszczalne jest dopiero w przypadku niepowodzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w porównaniu maksymalnych dopuszczalnych okresów, na jaki może być wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji (5 lat – art. 13 ust. 1 ustawy) i na jaki może być wydane zezwolenie na wejście na teren nieruchomości (3 lata – art. 13 ust. 3 ustawy). Takie zróżnicowanie maksymalnych okresów, na jakie mogą być wydane decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości, wskazuje, że ustawodawca - skracając maksymalny okres wydania zezwolenia - uwzględnił w szczególności okres poświęcony przez inwestora na uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na wejście na ich teren.
Brak uprawionych podstaw do wypowiedzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii skutków prawnych decyzji o wskazaniu lokalizacji w odpowiedzi na wyrażone przez skarżącego zapatrywanie, iż decyzja o wskazaniu lokalizacji implikuje w sobie zezwolenie na wejście na cudzy grunt, na co skarżący wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wynika z braku postawienia w skardze kasacyjnej wiążących ten sąd na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. stosownych podstaw kasacyjnych. Skutki te nie mogą być bowiem właściwie ocenione tak przez pryzmat treści art. 11 ust. 4 pkt 6 ustawy, określającego jeden z elementów wymogów formalnych wniosku o wydanie decyzji, jak i treści art. 13 ust.1 ustawy wskazującego ramy czasowe, na jakie decyzja te może być wydana.
Argumentacja skarżącego dotycząca braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu skarżącego do treści załącznika nr 1 do Programu Polskiej Energetyki Jądrowej nie może skutkować uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż odnosi się do kwestii procesowych dotyczących przyjmowania ustaleń faktycznych (ich braku) przez Sąd I instancji, a zatem jako dotycząca naruszenia zasad postępowania sądowoadministracyjnego nie może być skutecznie zwalczana w skardze kasacyjnej zarzutem opartym na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W tych warunkach zawarty w skardze kasacyjnej T. I. zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy należało jest niezasadny.
VI. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 59 ust. 2 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG poprzez ich błędną wykładnię. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowo sporządzony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię powinien wskazywać, na czym polega błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim określenie, czy nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), przebieg procesu wykładni (np. kolejność odwołania się do jej reguł), czy też sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Równie istotnym składnikiem argumentacji jest jednak wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli, do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 350/11).
Należy zauważyć, że przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści art. 59 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie zostało połączone w istocie z wykładnią ww. przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. Nieujawnienie argumentacji interpretacyjnej w sądowym procesie stosowania prawa, w sytuacji konieczności odniesienia się do określonych przepisów jako potencjalnych podstaw normatywnych decyzji uzasadnionym czyni zwalczanie takiej wadliwości w drodze zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powiązanych ze stosownymi zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. Zarzutów tego rodzaju, wskazujących na wadliwe procedowanie w tym zakresie, skarżący jednakże nie sformułowali. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku podstaw do przeprowadzenia przed wydaniem kontrolowanej przez niego decyzji postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko opierało się na przyjęciu, że decyzja ta sama w sobie nie stanowi podstawy do realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia. Chcąc skutecznie zakwestionować takie stanowisko skarżący w podstawach kasacyjnych powinni wskazać przepis prawa nakazujący przyjąć, że założenie to jest błędne, gdyż wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wiąże się z realizacją przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zaś o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie decyduje rodzaj decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia.
VII. Zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej wniesionej przez W. R. również nie doprowadziły do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Za nieuzasadnione trzeba uznać najdalej idące zarzuty tego środka odwoławczego dotyczące naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 6, art. 11 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w ramach których skarżący wskazuje na niezauważoną przez Sąd I instancji konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako całkowicie nieuzasadnione należy traktować twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż przyjęta przez Sąd I instancji ocena dotycząca właściwości wojewody działającego jako organ I instancji w kontrolowanym przez ten sąd postępowaniu administracyjnym przyjęta została w oderwaniu od przepisów ustawy i jest wynikiem "przypuszczeń prawnych", z tego względu, że ustawa w innych przypadkach jednoznacznie wskazuje na kompetencje wojewody, zaś w przypadku podstępowania w sprawie o wydanie decyzji o której mowa w art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy, brak jest normy prawnej wprost wskazującej na właściwość wojewody.
Odnosząc się do tej najmocniej akcentowanej w skardze kasacyjnej W. R. kwestii należy przypomnieć, że podstawą ustalenia właściwości rzeczowej organów administracji publicznej wyposażonych w kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, są przepisy ustaw materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawę takim aktem prawnym jest ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, która, co wynika, z treści art. 1 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, określa w sposób kompletny organy właściwe w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących.
W doktrynie zauważa się, że sposób, w jaki przepisy ustaw materialnoprawnych regulują właściwość rzeczową organów, nie jest jednolity. Wbrew stanowisku wyrażanemu przez stronę, możliwe jest nie tylko uregulowanie właściwości rzeczowej expressis verbis, ale także w wyniku wykładni na podstawie ustanowionych pojęć ustawowych (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, t. 9, Warszawa 2012, s.106).
W rozważanym przypadku właściwość wojewody Sąd I instancji prawidłowo wywiódł z treści art. 12 ust. 1 ustawy z którego wynika, iż wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji, a także art. 4 ust. 4 ustawy wskazującemu na ministra jako organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody "w sprawach lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej", a zatem nie tylko w sprawach "o ustalenie lokalizacji inwestycji", ale we wszystkich sprawach lokalizacji inwestycji, również w sprawach o "wskazanie lokalizacji inwestycji". Zważywszy na poprawność rozumowania Sądu I instancji w odniesieniu do rozważanej kwestii, stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., nie zasługuje na akceptację.
Ponadto, aczkolwiek skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że ustalenie właściwości rzeczowej wojewody wymaga uwzględnienia możliwości jej przeniesienia, np. w oparciu o regulację przyjętą w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 525) w wyniku powierzenia przez wojewodę prowadzenia w jego imieniu niektórych spraw innym, wskazanym w ww. przepisie, podmiotom, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek takiej właśnie właściwości delegacyjnej.
Nieuwzględnienie zarzutów naruszenia 11 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 11 i art. 156 § pkt 1 i 2 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie dopuścił się ich naruszenia, pozwala nieuwzględnić powiązanych z nimi zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w kontrolowanym przez sąd kasacyjny postępowaniu nie miał zastosowania. Wyjaśnić należy skarżącemu, iż możliwość przyjęcia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. za podstawę swojego rozstrzygnięcia ogranicza się – w świetle dyspozycji tego przepisu - do przypadków uwzględnienia przez ten sąd skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W rozstrzyganym przypadku ustalony stan faktyczny sprawy, poddany ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją nie mógł być jednak utożsamiany, gdyż kontroli legalności w tym postępowaniu nie został poddany został żaden z aktów, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., lecz decyzja administracyjna.
Z uwagi na niewykazanie należytej staranności przy jego formułowaniu niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 36 ustawy w związku z art. 12 § 1 k.p.a. W zakresie tych podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna W. R. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co w świetle art. 176 pkt 2 p.p.s.a., każe stwierdzić jej wadliwość skutkującą brakiem możliwości jej merytorycznego rozpoznania.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowił również zarzut naruszenia art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a., którego zasadność skarżący łączy ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku po terminie bez podania przyczyn opóźnienia. Skarżący pomija całkowicie okoliczność, że w świetle treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z sytuacją taką z oczywistych względów nie może być utożsamiane sporządzenie uzasadnienia wyroku po upływie terminu przewidzianego w art. 141 § 2 p.p.s.a. Zważywszy iż, po pierwsze, przez wynik sprawy rozumieć należy sposób jej rozstrzygnięcia, po drugie, do sporządzenia uzasadnienia wyroku dochodzi po rozstrzygnięciu sprawy i wydaniu wyroku, to stwierdzić należało, iż terminowość dokonania przez sąd tej czynności procesowej na wynik sprawy nie ma żadnego, a tym bardziej, istotnego wpływu.
Z podobnych względów za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji całkowicie zasadnie stwierdził, że w świetle art. 107 § 1 k.p.a. zarzucany organom brak wskazania adresu skarżącego w zaskarżonej decyzji nie jest równoważny brakowi oznaczenia w tej decyzji strony. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że niezamieszczenie w decyzji jego adresu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w oparciu o powyżej przedstawione względy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza wskazanych w rozpoznawanych przez niego skargach kasacyjnych przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.