II OSK 1158/23

II OSK 1158/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 620/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 119
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
błąd_konwersji_dokumentu
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 620/21, oddalił skargę P. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 29 września 2021 r., nr 1062/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiece Wałbrzyskim z 20 lipca 2021 r., nr 62/2021, którym na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim nałożył na P. T., właściciela nieruchomości przy pl. [...] w J. (działka nr [...], obręb [...]) grzywnę w wysokości 6000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r., nr 360/2020, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiecie Wałbrzyskim z 20 lipca 2021 r. w części określającej termin wykonania obowiązków wskazanych w pkt 1-5, wyznaczając nowy termin 30 kwietnia 2020 r., a utrzymano w mocy w pozostałym zakresie obejmującym obowiązki.
Z powyższych decyzji wynika, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organy nadzoru budowlanego obu instancji nakazały P. T. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku zlokalizowanego przy pl. [...] w J. poprzez: 1. skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków z elewacji frontowej budynku nr [...] - dawnej [...] (bryła I), które utraciły przyczepność do ścian murowanych oraz gzymsów, grożących upadkiem na przylegający bezpośrednio do budynku chodnik i jezdnię; 2. usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek z attyki budynku - dawnego kina (bryła II); 3. skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku; 4. monitorowanie rys i pęknięć powstałych w konstrukcji budynku poprzez założenie plomb kontrolnych lub montaż rysomierzy; 5. oczyszczenie zamontowanego na budynku daszku ochronnego z siatki z zalegających fragmentów dachówek, cegieł, tynku itp. Skarga na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r. została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 310/20. Powyższy nakaz nie został w całości wykonany, wobec czego wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 119, art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a., albowiem w sytuacji potwierdzonego braku wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków wystąpiły przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, których nie zdezaktualizował
pożar nieruchomości objętej nakazami z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej P. T., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 7 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi wskutek nierozstrzygnięcia sprawy w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, wówczas gdy Sąd rozpoznając skargę, będąc związany granicami sprawy sądowoadministracyjnej, winien wyjść poza granice zarzutów i wniosków ustalając, że środek prawny w postaci grzywny celem przymuszenia do wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r., nr 360/2020, nie może osiągnąć swojego celu wskutek pożaru nieruchomości w dniu 25 października 2021 r. oraz wskutek nałożenia odmiennych obowiązków w związku z pożarem na skarżącego na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim z 25 października 2021 r., nr 45/2021, a tym samym zachodzi niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego wskutek bezprzedmiotowości obowiązku niepieniężnego (bezprzedmiotowość wykonywania robót budowlanych niemożliwych do wykonania wskutek pożaru), zachodzi podstawa wznowieniowa określona w przepisach procedury administracyjnej z uwagi na nowe, istotne okoliczności faktyczne i wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu winien postanowienia organów obu instancji uchylić.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej jako prawo materialne skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ egzekucyjny nie posiada kompetencji do badania decyzji ostatecznej stanowiącej o obowiązku podlegającym wykonaniu, wówczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że stosowanie środka w postaci grzywny przymuszającej jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się bezprzedmiotowy, tym samym organ egzekucji jest nie tyle legitymowany, co wręcz zobowiązany zbadać wykonalność obowiązku określonego w decyzji administracyjnej, a wiedząc z urzędu o niewykonalności obowiązku i jego bezprzedmiotowości winien stwierdzić również niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia postanowień organów obu instancji. Z ostrożności procesowej, alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: 1. artykułów prasowych w przedmiocie pożaru nieruchomości, stanowiących załącznik do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie; 2. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 22 grudnia 2021 r., nr 1342/2021 (sygn. akt II SA/Wr 200/22); 3. dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z 25 października 2021 r., nr 45/2021 (znak: NB.JZ/7356/23-26/437-14/52/116/2021) – na fakty: wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim o natychmiastowym rygorze wykonalności w sprawie obowiązków po pożarze nieruchomości, pożaru nieruchomości, stanu nieruchomości na dzień 25 października 2021 r., zniszczenia przedmiotu objętego obowiązkiem wynikającym z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r., nr 360/2020 i bezprzedmiotowości obowiązku o charakterze niepieniężnym. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2023 r. zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 7 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględniono skutków zdarzenia z 25 października 2021 r. w postaci pożaru budynku położonego przy pl. [...] w J. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pożar ten spowodował zniszczenie budynku objętego obowiązkami określonymi w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r. w stopniu uniemożliwiającym ich wykonanie, co wykluczało stosowanie środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia i uzasadniało umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdarzenie to spowodowało również wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim decyzji z 25 października 2021 r. nakładającej na skarżącego kasacyjnie kolejne obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozostające w sprzeczności z obowiązkami egzekwowanymi w niniejszym postępowaniu.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości 6000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. na wierzycielu spoczywa prawny obowiązek podjęcia czynności przewidzianych przez ustawodawcę, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, gdy zobowiązany uchyla się od wykonywania obowiązku. Stosowaniem środków egzekucyjnych rządzą zasady skodyfikowane w art. 7 u.p.e.a., tj. zasada stosowania środków przewidzianych w ustawie (§ 1), zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (§ 2) oraz - najistotniejsza z punktu widzenia sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów - zasada niezbędności egzekucji (§ 3). Istota ostatniej z zasad polega na tym, że niedopuszczalne jest stosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Oznacza to, że środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli celu tego nie można osiągnąć lub został już osiągnięty, nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie zatem stosowanie środka egzekucyjnego, gdy obowiązek z przyczyn obiektywnych nie może być wykonany, jest sprzeczne z istotą tego środka. Z zasad określonych w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego jedynie takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, a ponadto uznanie zasadności zastosowania środka egzekucyjnego obliguje organy egzekucyjne do posiadania niebudzącej wątpliwości wiedzy, że obowiązek nie został wykonany.
Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo był ograniczony jedynie do zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co jest treścią zaskarżonego postanowienia. Sądowa kontrola legalności, oparta w polskim systemie sądownictwa administracyjnego na tzw. modelu kasacyjnym oznacza, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA: z 20 grudnia 2018 r., II OSK 2341/18, z 15 listopada 2022 r., II OSK 1542/20, z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1870/22). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także z art. 145 p.p.s.a., wskazującego okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest nie akt administracyjny, ale orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.).
W realiach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało 29 września 2021 r. Jest to data, na którą organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić, w administracyjnym toku instancji, wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego i stosownie do ustaleń i ocen aktualnych w tym dniu orzekać.
Natomiast okoliczność uszkodzenia wskutek pożaru budynku położonego przy pl. [...] w J. stanowiącego przedmiot obciążających skarżącego obowiązków miała miejsce już po tej dacie, tj. 25 października 2021 r., co powoduje, że nie mogła ona wpłynąć na tak na treść zaskarżonego postanowienia, jak i na jego ocenę zgodności z prawem. W stanie faktycznym, w którym orzekał kontrolowany organ odwoławczy, zobligowany był wziąć pod uwagę wyłącznie okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w trakcie postępowania wyjaśniającego, w tym, oględzin, materiału dowodowego, który potwierdzał, że nałożone ostateczną i prawomocną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r. obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonego stanu budynku zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i środowiska, nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wykonane w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, aby wszczęciu postępowania egzekucyjnego tych obowiązków i zastosowaniu środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucji należności niepieniężnych, stały na przeszkodzie jakiekolwiek okoliczności, w tym takie, które wypełniałyby przesłanki normatywne odstąpienia od stosowania środków egzekucyjnych. Na datę orzekania nie ujawniono bowiem, aby egzekwowane obowiązki zostały wykonane bądź, że z określonych powodów nie mogą być wykonane. Takiej przesłanki ze względów wskazanych wyżej nie mogły stanowi skutki pożaru, który miał miejsce już po ostatecznym i prawomocnym zastosowaniu, w ramach egzekucji obowiązków służących przywróceniu stanu bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz mienia i środowiska, środka egzekucyjnego w postaci grzywny.
Biorąc więc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania, przejawiającą się wymogiem orzekania przez organ odwoławczy na podstawie stanu faktycznego aktualnego na dzień wydawania przez niego decyzji, należy wskazać, że Sąd a quo trafnie przesądził o prawidłowości wymierzonej grzywny, wobec której irrelewantne pozostawały skutki pożaru mającego miejsce po jej ostatecznym wymierzeniu, podobnie jak wydanie kolejnej decyzji obciążającej skarżącego obowiązkami na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przyczyn opisanych wyżej okoliczności te nie mogły stanowić również nowych istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania postanowienia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniających wznowienie postępowania, co czyni zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nieusprawiedliwionymi. Z tego powodu nieprzydatne dla wyniku kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku były dowody z dokumentów potwierdzające okoliczności dotyczące pożaru i jego konsekwencji.
Zwrócić należy dodatkowo uwagę, że za pomocą zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) możliwa jest ochrona interesów zobowiązanego głównie poprzez zgłoszenie zarzutów, których przesłankami są m.in.: wygaśnięcie, wykonanie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2). Z kolei niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym aktualnie stanowi podstawę do umorzenia postępowania zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Ze środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinno się natomiast korzystać na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka. To prowadzi do wniosku, że prawidłowość grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, wypełniających przesłanki zarzutów z art. 33 § 2 u.p.e.a. lub podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a., (zob. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13, 15 września 2015 r., II OSK 117/14, 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1409/20). Eksponowana przez skarżącego niewykonalność nałożonych obowiązków prowadzi do wniosku, że kwestionuje on postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny powołując się na przesłanki zmierzające do podważania zasadności prowadzenia egzekucji w swej istocie. Takie działanie jest błędne, stąd sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.
W niniejszej sprawie badaniu podlegała jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a.) oraz sposób ustalenia jej wysokości (art. 121 u.p.e.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Nie podniesiono zarzutów odnośnie prawidłowości zastosowania przez organ egzekucyjny grzywny w określonej wysokości. Argumenty prawne i faktyczne koncentrują się jedynie na niedopuszczalności egzekucji nałożonych na skarżącego obowiązków z powodu zniszczenia przedmiotu, do którego się one odnosiły, co w sprawie mającej za przedmiot kontrolę zastosowania środka egzekucyjnego pozostawało bez wpływu na jej wynik.
W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 19 kwietnia 2023 r., zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.