II OSK 1158/20

II OSK 1158/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 486/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2019-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28, art. 145  par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. spółka komandytowa z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 486/19 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr WIR.VIII.7840.1.61.2019.MSe w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 486/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę S. C., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr WIR.VIII.7840.1.61.2019.MSe, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 26 lutego 2019 r., nr 59/2019, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia 13 lipca 2018 r., Nr 1141/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie zabudowy wolnostojącej na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości O., gmina O..
Sąd I instancji, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej "K.p.a.", i kto na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i jak należy rozumieć pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, oraz uwzględniając zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji względem granic działek sąsiednich (bezpośrednie sąsiedztwo), a także jej zakres i charakter (równoczesna budowa 10 budynków), stwierdził z powołaniem się na orzecznictwo, że analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącej z projektowaną inwestycją polegającą na budowie 10 budynków w zabudowie "bliźniaczej" w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność uznania jej za stronę postępowania. Tym samym organy przyjmując odmienny pogląd, naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła W. spółka komandytowa z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy; względnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 w zw. art. 28 ust. 2 P.b. przez ich błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, iż nieruchomości będące własnością S. C. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym, iż skarżąca jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
W związku z zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 w zw. art. 28 ust. 2 P.b.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił decyzje organów obu instancji jako wadliwie, ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca S. C. powinna zostać uznana za stronę postępowania wznowieniowego dotyczącego ww. pozwolenia na budowę w celu obrony swoich praw. W głównej mierze ocena prawna Sądu I instancji została oparta na ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. A zatem brak przekroczenia norm nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z nieruchomością skarżącej taką ocenę jedynie potwierdza. Z reguły stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właśnie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Oczywiście istnienie interesu prawnego jest warunkiem przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca istnienie swojego interesu prawnego wiązała z prawem własności nieruchomości, a więc z prawem, które wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas i zacienienie, które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości inwestora – budowy jednocześnie dziesięciu budynków. Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). O czym już wyżej była mowa, dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji, np. hałasu, czy zacieniania. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca – skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sprawie organy argumentowały wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia np. norm odległościowych względem granic nieruchomości, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje jej przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącej, tym bardziej, że w prawie inwestycyjnym nie ma przecież dla tej oceny znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo, lecz – czy mamy do czynienia z "sąsiednią nieruchomością", które to jest pojęciem szerszym, bo wskazującym na nieruchomości nie tylko bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją, lecz także inne, na które może dana inwestycja oddziaływać, np. przez immisje pośrednie, jak hałas i inne. Ponadto w tej sprawie nie można pominąć sprzecznych interesów wynikających z okoliczności sąsiedztwa inwestycji, która z istoty swojego charakteru może chociażby przez hałas oddziaływać na sąsiednie nieruchomości z uwagi duże rozmiary inwestycji (realizacja 10 budynków).
W skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny Sąd I instancji. Mając bowiem na uwadze przedstawione powyżej wywody, trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą organy administracyjne obu instancji błędnie, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wydały swoje decyzje.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. art. 28 ust. 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.